□文/彭建濤

（中共臨泉縣委黨校 安徽·臨泉）

一、臨泉縣“禁三輪”政策整治工作情況

“禁三輪”是禁止人力三輪車、機(jī)動(dòng)三輪車、電動(dòng)三輪車行駛的簡(jiǎn)稱，臨泉縣的“禁三輪”從2014年10月份禁止所有三輪車輛在城區(qū)行駛開(kāi)始，至今將近一年多的時(shí)間了。從2014年10月份開(kāi)始，前期的主要工作還是為“禁三輪”做一些鋪墊和準(zhǔn)備。真正具有實(shí)質(zhì)性意義的“禁三輪”政策，是2014年12月份臨泉縣發(fā)布的《關(guān)于臨泉縣道路交通秩序綜合整治工作方案》的通知（臨發(fā)辦［2014］126號(hào)）。這項(xiàng)政策規(guī)定，從2014年12月1日起，全天24小時(shí)禁止三輪車輛在臨泉縣城區(qū)所有路段行駛。至2016年3月25日，臨泉縣城區(qū)的約6，000輛三輪車的問(wèn)題得到部分程度的解決，基本上實(shí)現(xiàn)了政策目標(biāo)。但這一政策過(guò)程并非如此簡(jiǎn)單，實(shí)際上，在政策過(guò)程中牽涉到諸多利益關(guān)系，并引發(fā)了一系列的政策問(wèn)題。臨泉縣的“禁三輪”政策經(jīng)歷了從制定到執(zhí)行、反饋的基本政策過(guò)程，反映了一項(xiàng)公共政策變遷的基本特點(diǎn)，其中所折射出的新政策內(nèi)涵和政策過(guò)程理論價(jià)值，還有待我們?nèi)ミM(jìn)一步探索。

二、臨泉縣“禁三輪”政策整治工作具體措施

（一）精心組織，積極準(zhǔn)備。為了做好此項(xiàng)工作，專門成立臨泉縣道路交通秩序綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室和13個(gè)工作組，具體負(fù)責(zé)專項(xiàng)整治各項(xiàng)工作。2014年縣委縣政府組織并帶領(lǐng)各職能部門有關(guān)負(fù)責(zé)同志到淮南、蚌埠等地學(xué)習(xí)交通管理經(jīng)驗(yàn)。并于2014年10月27日，臨泉縣委、縣政府以臨辦發(fā)［2014］126號(hào)文件進(jìn)行下發(fā)，并進(jìn)行了深入廣泛的宣傳。

（二）廣泛宣傳，認(rèn)真調(diào)查摸底。2014年10月29日，召開(kāi)了動(dòng)員大會(huì)，相應(yīng)的各個(gè)部門各司其職制定相應(yīng)的工作方案，同時(shí)進(jìn)行任務(wù)分解細(xì)化，具體落實(shí)。交通部門組織印發(fā)了2萬(wàn)份致全縣人民的一封信，5千份致全縣三輪車主的一封信，3千份三輪車查處調(diào)查登記表；縣宣傳部、廣電局、教育局、團(tuán)縣委、婦聯(lián)等進(jìn)行大量的宣傳和報(bào)道；城關(guān)鎮(zhèn)及縣工業(yè)園區(qū)深入開(kāi)展入戶調(diào)查，建立三輪車主基本情況臺(tái)賬和三輪車主家庭（個(gè)人）特困檔案；縣工商聯(lián)、質(zhì)監(jiān)局對(duì)三輪車銷售廠商進(jìn)行清查摸底，建立廠家地址、車輛品牌、類型、銷售價(jià)格是否符合國(guó)家規(guī)定的車輛技術(shù)條件等基本情況臺(tái)賬。

（三）規(guī)范執(zhí)法，依法治理。按照法律、法規(guī)查處違規(guī)上路行駛的三輪車380余輛，截至目前，共收繳三輪車電瓶2，698塊，有效地打擊了三輪車違法上路、非法載客的行為，規(guī)范了道路交通秩序。并從2015年1月4日，交通、市容抽調(diào)精干的執(zhí)法人員組成兩個(gè)執(zhí)法隊(duì)，公安部門配合，實(shí)行24小時(shí)路檢陸查，對(duì)不聽(tīng)勸阻繼續(xù)違法上路的三輪車進(jìn)行查扣，依法收繳，強(qiáng)制報(bào)廢。

（四）明確責(zé)任，加強(qiáng)督查。為了加強(qiáng)對(duì)綜合整治工作的監(jiān)督檢查，縣督查局定期、不定期的對(duì)各成員單位的工作進(jìn)展進(jìn)行督查，先后下發(fā)了督查通報(bào)，對(duì)落后的單位進(jìn)行了批評(píng)、通報(bào)，限期整改。

三、“禁三輪”政策整治工作中存在的問(wèn)題

主要存在以下問(wèn)題：（1）個(gè)別成員單位思想消極，工作開(kāi)展滯后。未嚴(yán)格按照整治工作方案的時(shí)間要求開(kāi)展工作；（2）由于三輪車的管理難度較大，干擾多，阻力大，易反復(fù)；（3）個(gè)別單位存在執(zhí)法不公現(xiàn)象，部分特殊群體三輪車主抗拒管理；（4）參與交通秩序整治單位執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中，存在工作方法簡(jiǎn)單、作風(fēng)粗暴的現(xiàn)象；（5）由于整治工作的時(shí)間很長(zhǎng)，一些執(zhí)法人員的厭戰(zhàn)情緒逐漸顯現(xiàn)，管理工作易松懈；（6）“說(shuō)情風(fēng)”愈刮愈烈，導(dǎo)致了三輪車違法現(xiàn)象難以治理；（7）三輪車駕駛員的交通安全意識(shí)比較薄弱。

四、運(yùn)用公共政策過(guò)程理論對(duì)臨泉縣“禁三輪”政策整治進(jìn)行分析

所謂政策過(guò)程理論是指政策研究者基于一定的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，在一定的理論和分析方法的指導(dǎo)下，通過(guò)某個(gè)或多個(gè)維度對(duì)政策的邏輯過(guò)程或過(guò)程中的各要素及各要素之間的關(guān)系進(jìn)行分析和研究，形成的一組本質(zhì)上相互聯(lián)系的概念或命題，以及一個(gè)邏輯結(jié)構(gòu)嚴(yán)整的框架體系。而其中制度分析和發(fā)展框架、多源流分析框架屬于較有代表性的兩種。在這里，筆者將運(yùn)用這些理論對(duì)臨泉縣“禁三輪”政策進(jìn)行分析。

（一）制度分析和發(fā)展框架的理論應(yīng)用及分析。制度分析和發(fā)展框架是以埃里諾·奧斯特羅姆為代表提出的一項(xiàng)政策過(guò)程理論。制度分析和發(fā)展框架理論的一個(gè)核心概念便是行動(dòng)舞臺(tái)，行動(dòng)舞臺(tái)包括一個(gè)行動(dòng)情境和該情境下的行動(dòng)者。在做出“禁三輪”政策處于政策層面或集體選擇層面上的基本判斷后，我們能清晰地理清在“禁三輪”政策過(guò)程中，也顯現(xiàn)了一個(gè)比較清晰的行動(dòng)舞臺(tái)，那就是縣級(jí)政府部門的行動(dòng)平臺(tái)。在國(guó)家《交通安全法》和機(jī)動(dòng)車國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，臨泉縣形成了一個(gè)關(guān)于“禁三輪”政策的行動(dòng)舞臺(tái)，其行動(dòng)者主要有四個(gè)：一是公共利益（集團(tuán)）。三輪車的存在的確給臨泉縣各個(gè)方面造成了很多社會(huì)問(wèn)題，特別是治安問(wèn)題，使得三輪車成為“兩搶”和威脅人民群眾的重要工具，因此公眾有要求政府治理三輪車的利益訴求；二是汽車行業(yè)利益集團(tuán)。三輪車行業(yè)的發(fā)展在一定程度上限制了汽車行業(yè)的市場(chǎng)拓展，因此汽車行業(yè)的發(fā)展需要掃清市場(chǎng)障礙，當(dāng)然愿意將三輪車行業(yè)踢出局；三是三輪車行業(yè)利益集團(tuán)。這里所講的并不僅僅包括三輪車廠家和商家，也包括三輪車車主以及電動(dòng)自行車廠家、商家和車主，他們構(gòu)成的是一個(gè)政策利益共同體；四是政府。政府在公共政策中占據(jù)著核心作用，它既著眼于公共利益的考量，也謀求政府自身的利益訴求。

由以上分析可以得出，制度分析和發(fā)展框架在一些方面能夠說(shuō)明“禁三輪”政策過(guò)程問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：第一，“禁三輪”政策作為一項(xiàng)公共政策，能夠納入到制度分析和發(fā)展的理論框架之中進(jìn)行分析，而且這種政策性分析一般屬于集體選擇層面；第二，對(duì)我國(guó)迫切的制度化建設(shè)來(lái)講，運(yùn)用制度分析和發(fā)展框架來(lái)分析問(wèn)題，顯得非常重要和富有價(jià)值；第三，能夠利用制度分析和發(fā)展框架辨別出行動(dòng)舞臺(tái)中的各種要素，如行動(dòng)情境、行動(dòng)者等，以此能夠?qū)φ咦饕粋€(gè)預(yù)測(cè)和評(píng)估，制度分析可以評(píng)估正在獲得的成果和在不同制度選擇下將能達(dá)到的一組可能的成果。

（二）多源流分析框架的理論應(yīng)用及分析。約翰·W·金登的多源流分析主要討論了議程的建立和備選方案的產(chǎn)生問(wèn)題。主要包含四個(gè)核心概念，即問(wèn)題源流、政治源流、政策源流和政策之窗。可以從這四個(gè)概念入手對(duì)“禁三輪”政策過(guò)程加以應(yīng)用分析。在“禁三輪”政策過(guò)程中，問(wèn)題源流即認(rèn)為政策議程主要源于社會(huì)問(wèn)題因素，它主要表現(xiàn)在三輪車的大量存在，給臨泉縣城區(qū)的交通秩序、交通安全、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安、縣城管理等帶來(lái)了諸多社會(huì)問(wèn)題，對(duì)廣大老百姓的健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等造成了嚴(yán)重危害，特別是交通事故，當(dāng)時(shí)涉及三輪車的交通事故占了所有交通事故的一半，而且受傷、死亡的大多是三輪車這一邊。百姓所反映三輪車問(wèn)題的意見(jiàn)、建議逐漸增多，部分人大代表、政協(xié)委員也表達(dá)了要求進(jìn)一步加強(qiáng)三輪車管理的愿望。特別是臨泉縣治安問(wèn)題，引起了臨泉縣群眾的不滿和政府部門的高度重視，“兩搶”成為人們大街小巷都談?wù)摰脑掝}。三輪車已是臨泉縣道路交通安全的“頭號(hào)殺手”。因此，政府部門更加堅(jiān)定了三輪車已經(jīng)成為公共問(wèn)題和政策問(wèn)題。對(duì)這一問(wèn)題給予了高度重視，反復(fù)磋商，并由主要縣領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，而參與此次政策過(guò)程的有縣政府的主要部門共同組織實(shí)施?！敖啞闭吲c外部的利益集團(tuán)的影響也是分不開(kāi)的。汽車行業(yè)利益集團(tuán)是“禁三輪”政策的重要推力。我們知道問(wèn)題、政策和政治這三條過(guò)程源流都是相互獨(dú)立的，而且它們各自都是按照自己的動(dòng)態(tài)特性和規(guī)則發(fā)展的。這些分離的源流往往在某些關(guān)鍵的時(shí)候匯聚在一起。在“禁三輪”政策過(guò)程中，政策之窗即政策議程建立的偶然機(jī)會(huì)，它首先表現(xiàn)在一些特別引人注目的交通安全事件的發(fā)生。臨泉縣政府認(rèn)為三輪車已成為低層次的交通工具，應(yīng)該給予取代。正是在各種條件的匯合和碰撞下，才匯成了如今的“禁三輪”政策。通過(guò)對(duì)“禁三輪”政策過(guò)程的分析，可以從問(wèn)題源流、政策源流、政治源流的存在以及“政策之窗”的形成過(guò)程可以發(fā)現(xiàn)，以“多源流分析框架”為理論基礎(chǔ)剖析我國(guó)政策過(guò)程具有一定適用性。但同時(shí)，我們應(yīng)該明白，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治體制、管理體制的發(fā)展，正處于不斷改革與深化的過(guò)程，在應(yīng)用國(guó)外理論解釋我國(guó)面臨具體問(wèn)題的政策過(guò)程時(shí)，只有與我國(guó)政治體制、管理體制等特點(diǎn)相結(jié)合，才能更為準(zhǔn)確、科學(xué)地分析我國(guó)公共管理過(guò)程中的政策問(wèn)題。

五、小結(jié)

以上分析可以歸納出我國(guó)“禁三輪”政策過(guò)程的本土性或特殊性，這將有助于我們進(jìn)一步認(rèn)清和構(gòu)建適合我國(guó)具體政策過(guò)程的、本土化的、有充分解釋力的政策過(guò)程理論。

第一，我國(guó)現(xiàn)行政治體制之下對(duì)公共政策的影響最大的依然是領(lǐng)導(dǎo)者。特別是在公共政策方面，他們基本上集政策問(wèn)題的提出者、政策制定者、政策操縱者于一身，在公共政策的提出、制定、執(zhí)行等各方面起著舉足輕重的作用。

第二，在政策的運(yùn)行過(guò)程中，要保證政策合法有效地運(yùn)行，就要保證政策的合法性。政策合法，不僅包括政策要符合憲法和法律，還要得到人民群眾的廣泛支持。正是因?yàn)椤敖啞闭叩暮戏ㄐ缘玫搅吮ＷC，才使得在后來(lái)以及未來(lái)的執(zhí)行過(guò)程中運(yùn)行得將會(huì)比較順利。

第三，政策執(zhí)行方式的選擇，一定要注意科學(xué)化，努力提升政府的政策執(zhí)行能力。首先，要弄清政策問(wèn)題的本質(zhì)，不能簡(jiǎn)單地判斷一個(gè)事情的“好”與“壞”，而要從多種維度、多種視角來(lái)分析問(wèn)題；其次，行政命令式或強(qiáng)制式的方式要慎用，切不可操之過(guò)急，必須使一切行動(dòng)都建立在充分的調(diào)查論證的基礎(chǔ)上，如果過(guò)急，往往適得其反。

第四，多元社會(huì)、多元利益主體大量涌現(xiàn)，我們?cè)谡叩倪\(yùn)行過(guò)程中，不能再停留在傳統(tǒng)的思維里，采用“一刀切”的方式。在問(wèn)題處理中，要切切實(shí)實(shí)了解利益主體的訴求，在雙贏中獲得穩(wěn)定，獲得和諧。特別是對(duì)反對(duì)的呼聲，更要謹(jǐn)慎對(duì)待。在政策的運(yùn)行過(guò)程中，往往存在多種利益主體的博弈，特別是在公民社會(huì)不斷發(fā)展的背景下，會(huì)不斷涌現(xiàn)出各種利益集團(tuán)，他們的影響和作用將在政策運(yùn)行過(guò)程中顯得越來(lái)越突出。因此，在政策運(yùn)行過(guò)程中，要更加充分地考慮到這些利益集團(tuán)的作用。

第五，一項(xiàng)政策往往不是單一孤立的存在，常常與其他多種政策相聯(lián)系。“禁三輪”政策中，下一項(xiàng)政策往往是對(duì)上一項(xiàng)政策的修改或調(diào)整，也就是一種漸進(jìn)式的或平滑的政策變遷。從2014年10月份開(kāi)始，前期的主要工作還是為“禁三輪”做一些鋪墊和準(zhǔn)備，真正具有實(shí)質(zhì)性意義的“禁三輪”政策是2014年12月份頒布的政策文件。這段時(shí)間，政策構(gòu)成的是一個(gè)連續(xù)的、有機(jī)的整體，表現(xiàn)出一種漸進(jìn)式的政策變遷模式。正是這樣一種政策變遷模式，才使得政策更加具有連續(xù)性和執(zhí)行力，否則，政策很容易成為一紙空文，不會(huì)有任何執(zhí)行力。

［1］中共臨泉縣委辦公室文件［2014］126號(hào).

［2］臨泉縣道路交通秩序綜合整治工作（簡(jiǎn)報(bào)）.第3、7期.

［3］臨泉縣道路交通秩序綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組通報(bào).2015.3.25.

［4］保羅·A·薩巴蒂爾.彭宗超，鐘開(kāi)斌等譯.政策過(guò)程理論［M］.北京：三聯(lián)書店，2004.

［5］王穎，何華兵.政策過(guò)程理論的多維分析.2008.