汪啟寶

河南省固始縣國土資源局石佛店鎮(zhèn)國土資源所

我國當前城鄉(xiāng)建設用地置換的實踐探索及問題剖析

汪啟寶

河南省固始縣國土資源局石佛店鎮(zhèn)國土資源所

城鄉(xiāng)建設用地的置換是緩解城市建設用地緊張、有效利用閑置的農(nóng)村建設用地和保護耕地的重要手段，但是近幾年，我國城鄉(xiāng)建設用地的置換問題頻發(fā)，出現(xiàn)了許多違反國家土地政策的行為，嚴重影響到了社會的和諧與經(jīng)濟的穩(wěn)定。面對這些問題，如果不加以解決，就將會影響到我國的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。本篇文章就著重對我國當前的建設用地置換的實際情況進行分析，總結(jié)實踐經(jīng)驗，尋找問題的根源，并提出解決問題的辦法和措施，推動我國的土地資源利用和發(fā)展。

城鄉(xiāng)建設用地置換；問題；城鄉(xiāng)；發(fā)展

引言：

土地置換是指依法取得的不宜利用和開發(fā)的原有建設用地，在完成土地復墾后與經(jīng)過土地利用總體規(guī)劃被規(guī)劃為建設用地的農(nóng)用土地或其他建設用地進行置換的行為?，F(xiàn)階段，在我國的土地置換政策上，只有《土地管理法實施條例》以及《國土資源部關(guān)于加強耕地保護促進經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施的通知》(國土資發(fā)〔2000〕408號)﹑《土地開發(fā)整理若干意見》(國土資發(fā)〔2003〕363號)搓出了一些原則性的規(guī)定，并沒有出臺專門的土地置換法律法規(guī)。這就在實際的土地置換中，給一些不法企業(yè)和個人有了空子可鉆，給土地的利用和發(fā)展帶來不好的影響，同時也危害到了耕地的保護。

1.我國當前城鄉(xiāng)建設用地置換的政策與試點推進

1.1 城鄉(xiāng)建設用地置換政策

為了促進城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展﹑合理配置土地資源﹑加快新農(nóng)村建設﹑推動城市化進程，我國在土地置換上實行了“掛鉤”政策。在2004年的《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》中，“掛鉤”一詞首次出現(xiàn)，隨后在2005年正式提出，到了2008年被正式確定下來。我國的“掛鉤”政策，在保護農(nóng)民利益﹑造作流程。實踐原則等多個方面提出了明確的規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)有的政策法規(guī)，城鄉(xiāng)建設用地的置換必須是農(nóng)民自愿，不能強迫實行，不得侵害到農(nóng)民的利益，必須妥善安置和補償好農(nóng)民。在實施的原則上，必須遵循總量控制﹑封閉運行﹑定期考核﹑到期歸還的四項原則。

1.2 城鄉(xiāng)建設用地置換試點

我國城鄉(xiāng)建設用地“掛鉤”政策實行以來，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供了強有力的政策工具，對于支持城鎮(zhèn)化﹑促進農(nóng)民工的市民化作出了巨大貢獻。由于各地區(qū)人口﹑資源﹑環(huán)境不同，在城鄉(xiāng)建設用地置換促進農(nóng)民工市民化的實踐方面，產(chǎn)生了不少類型模式，其中，天津的“華明模式”與河南的“新鄉(xiāng)模式”具有明顯的北方特色。

位于天津市東麗區(qū)的華明鎮(zhèn)，轄14個村，共4.8萬人，2005年開始試點利用城鄉(xiāng)建設用地掛鉤的政策工具推進農(nóng)民的市民化政策。經(jīng)過幾年的探索，實現(xiàn)了農(nóng)民從生活方式到生產(chǎn)方式再到戶籍身份的全面轉(zhuǎn)型，形成全國著名的天津“華明模式”。通過“宅基地換房”的方式，推進農(nóng)民生活方式的轉(zhuǎn)變，分享城市的公共服務。農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準換取小城鎮(zhèn)中的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，原有的宅基地統(tǒng)一組織整理復耕。在不增加農(nóng)民負擔和不減少耕地的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向小區(qū)集中，耕地向種田大戶集中，農(nóng)民由第一產(chǎn)業(yè)向第二﹑第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

新鄉(xiāng)是河南省地級城市，2012年城鎮(zhèn)化率為44.69%，城鎮(zhèn)化及工業(yè)化水平均低于全國平均水平。在這個基礎(chǔ)上，新鄉(xiāng)市借助城鄉(xiāng)建設用地掛鉤，對新型農(nóng)村社區(qū)建設進行了深入的探索和實踐，其主要特點是將新型農(nóng)村社區(qū)納入城鎮(zhèn)化，形成五級城鎮(zhèn)體系；同時撤并村莊，將農(nóng)民集聚于小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)，在新型農(nóng)村社區(qū)配置相應的基礎(chǔ)設施和公共服務，農(nóng)民實現(xiàn)就地市民化。新鄉(xiāng)通過農(nóng)村建社區(qū)的辦法推進就地城鎮(zhèn)化，使工業(yè)欠發(fā)達地區(qū)﹑特別是具有農(nóng)業(yè)優(yōu)勢地區(qū)推進城鎮(zhèn)化的有價值的探索。一是有效地促進了城市資源下鄉(xiāng)，公共資源為農(nóng)。二是就地城鎮(zhèn)化方式也適應了承接東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移﹑本地勞動力回流的趨勢，符合國家新型城鎮(zhèn)化要求。三是新鄉(xiāng)人地掛鉤和土地指標的跨區(qū)域交易。

2.我國城鄉(xiāng)建設用地置換中存在的問題

2.1 土地選址不當

部分企業(yè)和當?shù)卣?，為了能夠盡快得到置換的土地，減少開發(fā)土地等待的時間，選擇土地時不夠仔細，把關(guān)不嚴，忽視了許多重要問題，所選的土地不在規(guī)劃的農(nóng)業(yè)用地區(qū)域內(nèi)，而屬于建設用地，這就使得土地置換的效果大打折扣。

2.2 只重視土地的使用，而忽視了補充

有些企業(yè)和單位，在對土地復墾的檢查驗收階段，工作不認真，只是走過場，復墾的土地，與所占用的農(nóng)業(yè)用地數(shù)量不符，質(zhì)量也有差異。有的甚至只是繳納一定的保證金，就直接占用農(nóng)業(yè)用地進行非農(nóng)項目開發(fā)建設，對于土地的復墾完全就不聞不問，最后不了了之。

2.3 可操作性較差

在我國的土地置換中，雖然用于復墾的土地已經(jīng)完成了征地補償和安置等手續(xù)，采用這種推磨式的形式進行置換也能有效防止重復補償，但是這種形式的可操作性比較差，在實際應用中，耗時比較長，推進難度大，其中設計的人員和利益層面也很復雜，產(chǎn)生的矛盾混合歷史遺留問題的很多。另外，后續(xù)的等級手續(xù)等也十分的繁瑣，工作量也很大。

4.我國城鄉(xiāng)建設用地置換問題的解決措施

4.1 正確劃分置換建設用地的類別

必須對建設用地做出明確的劃分，防止出現(xiàn)錯誤規(guī)劃用地﹑復墾不合理的現(xiàn)象。清楚的界定農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)建設用地。

4.2 堅持先補充后占地的原則

在城鄉(xiāng)建設用地置換中，復墾土地的驗收，應當由上級政府進行把關(guān)，驗收合格之后，企業(yè)或占地單位才可以占用面積相當?shù)霓r(nóng)業(yè)用地。

4.3 簡化操作方式

在建設土地的置換審批上，合理簡化審批模式，明確審批權(quán)利的界定，防止出現(xiàn)違規(guī)違紀現(xiàn)象。

5.結(jié)束語

隨著我國城市化進程的加快，經(jīng)濟實力的崛起，目前我國的城市建設用地十分緊張，城鄉(xiāng)建設用地的置換能夠很好的緩解這一現(xiàn)狀，但在置換過程中，雖然還存在著許多難題，但是只要我們的企業(yè)能夠嚴格把控各項流程，積極響應國家政策，合理合法的進行占地，積極創(chuàng)新建設用地置換的新道路，共同推動我國的城市化進程。

[1]余素勛.完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度的思考[J].黑龍江科技信息，2014，33 ：282

[2]嚴蘇桐.城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策利弊分析[J].人民論壇，2014，26：150-152

汪啟寶，(1979.11.25-)，性別：男，民族：漢，籍貫：河南固始，職稱：助理工程師，學歷：中專，單位：河南省固始縣國土資源局石佛店鎮(zhèn)國土資源所，研究方向：城建