□文/黃杰敏

（深圳信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東·深圳）

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》實(shí)施10年來(lái)，政府采購(gòu)工作取得了一定進(jìn)展，但也面臨一些新情況、新問(wèn)題，需對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)、深入探索，為政府采購(gòu)制度建設(shè)提供理論支撐。

一、政府采購(gòu)理論基礎(chǔ)研究

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)界關(guān)于政府采購(gòu)基本理論的研究圍繞著政府采購(gòu)的內(nèi)涵界定、特征、原則、基本功能及經(jīng)濟(jì)效應(yīng)展開(kāi)討論。國(guó)內(nèi)外有關(guān)政府采購(gòu)制度的理論基礎(chǔ)主要有公共選擇理論、公共支出理論、委托代理理論、尋租理論、交易成本理論和博弈論等。

（一）公共選擇理論。在政府采購(gòu)政策的制定、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)，不同的利益團(tuán)體和個(gè)人都會(huì)基于自身偏好和利益行動(dòng)。有效遏制政府采購(gòu)過(guò)程中的不理性行為是本文研究重點(diǎn)之一，公共選擇理論提出了集體決策理論進(jìn)行規(guī)避。

（二）公共支出理論。政府采購(gòu)制度是公共財(cái)政支出制度的重要組成部分，推廣和完善政府采購(gòu)制度，應(yīng)最大限度地維護(hù)公共利益，力爭(zhēng)做到競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、公正、公平，在招標(biāo)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增加招標(biāo)透明度。

（三）委托代理理論。政府采購(gòu)的過(guò)程由“納稅人-政府-財(cái)政部門-政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)-采購(gòu)官員”等委托代理鏈組成，委托活動(dòng)中存在不對(duì)稱信息、不完備契約、激勵(lì)不相容等問(wèn)題。

（四）尋租理論。當(dāng)前的政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制、采購(gòu)方式、程序、監(jiān)督機(jī)制等環(huán)節(jié)存在一些缺陷，為設(shè)租、尋租行為的發(fā)生創(chuàng)造了條件，需針對(duì)尋租者“經(jīng)濟(jì)人”特性，將政府采購(gòu)制度的制定、實(shí)施、監(jiān)督等過(guò)程進(jìn)行認(rèn)真分析，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的有效性。

（五）交易成本理論。政府采購(gòu)最重要的考核指標(biāo)包括采購(gòu)質(zhì)量和采購(gòu)效率，兩者為降低政府采購(gòu)交易成本，真正節(jié)約采購(gòu)資金，最大限度促進(jìn)公益，政府采購(gòu)制度的建立和完善就成為必要。

（六）博弈論。政府采購(gòu)是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，各當(dāng)事人的相互作用，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家、政府監(jiān)管部門間存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的博弈關(guān)系，可從博弈論角度對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行研究，抑制腐敗。

二、政府采購(gòu)現(xiàn)實(shí)意義分析

作為國(guó)家公共財(cái)政支出的重要手段，政府采購(gòu)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、方式等對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有重要的影響，其規(guī)模的變化會(huì)影響社會(huì)總供需，其采購(gòu)結(jié)構(gòu)變化會(huì)影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)至少具有以下四個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)意義：

（一）規(guī)范財(cái)政支出，節(jié)約財(cái)政資金。政府采購(gòu)在節(jié)支方面具有以下作用：一是通過(guò)預(yù)算管理，降低采購(gòu)的盲目性；二是通過(guò)政府采購(gòu)，能進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金支出的監(jiān)督和管理；三是通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，能有效降低成本；四是集中采購(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效益。

（二）調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，平衡社會(huì)供需。政府采購(gòu)可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，適時(shí)適量地安排采購(gòu)行為。如，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)快時(shí)，可適當(dāng)縮減政府采購(gòu)規(guī)模，減少社會(huì)總需求，抑制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱；當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力時(shí)，可適當(dāng)增加政府采購(gòu)規(guī)模，刺激社會(huì)總需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（三）鼓勵(lì)自主創(chuàng)新，促進(jìn)區(qū)域行業(yè)均衡發(fā)展。政府采購(gòu)可通過(guò)實(shí)施節(jié)能環(huán)保、自主創(chuàng)新等政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，如新產(chǎn)品在研發(fā)或上市初期，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，可通過(guò)強(qiáng)制采購(gòu)等措施，保證該類產(chǎn)品的市場(chǎng)份額?！墩少?gòu)法》相關(guān)條款還對(duì)保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等進(jìn)行了規(guī)定。

（四）降低行政成本，推進(jìn)政府廉政建設(shè)。政府采購(gòu)實(shí)行國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付，采購(gòu)前資金統(tǒng)一進(jìn)入國(guó)庫(kù)賬戶管理，接受財(cái)政部門全方位的監(jiān)督；采購(gòu)過(guò)程中，要求采購(gòu)全過(guò)程公開(kāi)、透明，并可通過(guò)行政、審計(jì)及媒體等手段進(jìn)行集中監(jiān)督，能有效降低監(jiān)督費(fèi)用，提升監(jiān)督效果，減少權(quán)錢交易、暗箱操作等違規(guī)行為，促進(jìn)政府廉政建設(shè)。

三、香港政府采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)分析

香港實(shí)行中央集中采購(gòu)制度，只有部分專用物品和小額物品由各部門直接采購(gòu)。香港的所有政府采購(gòu)由政府部門直接進(jìn)行，不涉及任何中介機(jī)構(gòu)。政府物料供應(yīng)處是香港的中央采購(gòu)、物料儲(chǔ)存及供應(yīng)機(jī)構(gòu)，隸屬于財(cái)政司庫(kù)務(wù)局。其主要職責(zé)是為政府部門及眾多非政府機(jī)構(gòu)實(shí)施集中采購(gòu)、儲(chǔ)存和遞送常用物品，包括文具、電器、藥物、清潔品等。香港政府采購(gòu)的特點(diǎn)如下：

（一）采購(gòu)程序嚴(yán)格。一是所有政府部門，當(dāng)商品或服務(wù)合約價(jià)值超過(guò)13萬(wàn)SDR（Special Drawing Rights，特別提款權(quán)，1SDR約合1.33美元，下同）、建造工程合約價(jià)值超過(guò)500萬(wàn)SDR時(shí)，均需按照世貿(mào)組織政府采購(gòu)協(xié)定有關(guān)規(guī)定進(jìn)行；二是非政府公共機(jī)構(gòu)，包括房屋委員會(huì)和房屋署、醫(yī)院管理局、機(jī)場(chǎng)管理局、地下鐵路公司、九廣鐵路公司，當(dāng)商品或服務(wù)合約價(jià)值超過(guò)40萬(wàn)SDR、建造工程合約價(jià)值超過(guò)500萬(wàn)SDR時(shí)，亦需遵守世貿(mào)組織政府采購(gòu)協(xié)定。

（二）主管機(jī)構(gòu)與職責(zé)明確。財(cái)經(jīng)事務(wù)及庫(kù)務(wù)局是負(fù)責(zé)制定采購(gòu)及招標(biāo)事宜的決策局，其使命是確保政府采購(gòu)的原則在采購(gòu)活動(dòng)中能夠得到有效貫徹。這些原則是：責(zé)任原則、物有所值原則、透明度原則和公開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)原則。

（三）招投標(biāo)管理嚴(yán)謹(jǐn)透明。采購(gòu)方式普遍采用公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式，也允許使用選擇性招標(biāo)和單一來(lái)源采購(gòu)方式，但這兩種方式都有嚴(yán)格的適用前提；采購(gòu)信息發(fā)布采用公開(kāi)招標(biāo)方式時(shí)，招標(biāo)公告除必須刊登在香港政府憲報(bào)和指定的本地報(bào)章外，還要在互聯(lián)網(wǎng)上公布，各國(guó)駐港領(lǐng)事館和貿(mào)易專員公署也會(huì)接到有關(guān)的通知。合同授予情況也必須在政府憲報(bào)及互聯(lián)網(wǎng)上公告；財(cái)政司司長(zhǎng)委任一系列投標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)定標(biāo)工作。每個(gè)投標(biāo)委員會(huì)成員不得少于3人，部門評(píng)標(biāo)小組推薦的中標(biāo)候選人經(jīng)各投標(biāo)委員會(huì)批準(zhǔn)后，有關(guān)采購(gòu)機(jī)關(guān)才能與供應(yīng)商簽訂合同；任何投標(biāo)商認(rèn)為其投標(biāo)沒(méi)有獲得公正的評(píng)審，均可向政府物流服務(wù)署或其他招標(biāo)機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng)投訴。如果采購(gòu)活動(dòng)中涉嫌腐敗行為，投標(biāo)商也可以向廉政公署投訴。如果是采購(gòu)程序選擇不當(dāng)，投標(biāo)商還可以向申訴專員公署投訴。香港政府于1998年12月成立了一個(gè)獨(dú)立的投標(biāo)投訴審裁組織，專門負(fù)責(zé)處理供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中聲稱違反《世界貿(mào)易組織政府采購(gòu)協(xié)定》的行為提出的投訴。

（四）政府采購(gòu)人員管理規(guī)范。政府物流服務(wù)署是采購(gòu)人員管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)人員的招募、調(diào)派、晉升、培訓(xùn)和福利。采購(gòu)人員按專業(yè)能力分為多個(gè)級(jí)別，晉升物料供應(yīng)主任級(jí)別的人員，要求持有認(rèn)可機(jī)構(gòu)發(fā)放的物料采購(gòu)與供應(yīng)文憑。采購(gòu)人員的晉升必須取得規(guī)定的專業(yè)資格，在各方面均有出色表現(xiàn)。

四、我國(guó)政府采購(gòu)存在的問(wèn)題

（一）政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分為配置標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，截至目前，我國(guó)尚未建立科學(xué)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，標(biāo)準(zhǔn)的制定對(duì)政府采購(gòu)需求的提出、采購(gòu)預(yù)算編制、采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行、采購(gòu)執(zhí)行、合同管理、效益評(píng)估等政府采購(gòu)各環(huán)節(jié)均有至關(guān)重要的制約作用。目前，政府采購(gòu)除在配置標(biāo)準(zhǔn)上對(duì)少數(shù)如車輛采購(gòu)、電腦配置等辦公設(shè)備有較為簡(jiǎn)單的規(guī)定外，在其他政府采購(gòu)事項(xiàng)方面尚未建立較為明細(xì)的政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，這也造成政府采購(gòu)領(lǐng)域出現(xiàn)各類爭(zhēng)議的根源之一，如各類反映政府“采購(gòu)貴、質(zhì)量差”的現(xiàn)象，在沒(méi)有硬性采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)衡量的前提下，缺乏真實(shí)可靠的考評(píng)體系背景下，該類問(wèn)題實(shí)質(zhì)為偽命題。

（二）缺乏科學(xué)的采購(gòu)預(yù)算環(huán)境。按照全國(guó)財(cái)政體制改革要求，部門預(yù)算、政府采購(gòu)、支付兩條線等財(cái)政改革措施在我國(guó)得以嚴(yán)格執(zhí)行。政府采購(gòu)是財(cái)政改革背景下的一個(gè)組成部分，雖然我國(guó)集中采購(gòu)工作實(shí)施較早、范圍較廣、比例較高，但在當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算編制較為粗放，在預(yù)算環(huán)節(jié)尚未建立對(duì)政府采購(gòu)需求進(jìn)行嚴(yán)格審查和硬性約束的背景下，政府采購(gòu)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的確立與政府采購(gòu)的實(shí)際結(jié)果之間的關(guān)系并無(wú)嚴(yán)格的制約關(guān)系，特別是真實(shí)的政府采購(gòu)結(jié)果對(duì)下一年度政府預(yù)算的參考作用尚未發(fā)揮硬性制約作用，缺乏閉環(huán)反饋效應(yīng)，也造成處于下游的政府采購(gòu)工作更為被動(dòng)。一方面預(yù)算單位在從財(cái)政部門申請(qǐng)到預(yù)算資金后，正常反應(yīng)是將預(yù)算完整使用，而實(shí)施政府采購(gòu)時(shí)，平均節(jié)支率達(dá)到10%以上，部分項(xiàng)目節(jié)支率達(dá)到50%以上，這種較為常見(jiàn)的現(xiàn)象，在目前對(duì)預(yù)算部門及采購(gòu)人缺乏任何有效約束的情況下，矛盾易于轉(zhuǎn)嫁到采購(gòu)實(shí)施機(jī)構(gòu)。這一矛盾也說(shuō)明了為何中介機(jī)構(gòu)采購(gòu)節(jié)約率一般只有集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的一半，每年造成數(shù)億元經(jīng)濟(jì)損失的現(xiàn)象，也較好的說(shuō)明了為何采購(gòu)人及有關(guān)部門對(duì)中介機(jī)構(gòu)會(huì)更有好感。

五、對(duì)策建議

（一）首要解決政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)編制問(wèn)題。明確責(zé)任部門，規(guī)定時(shí)限，劃分目錄，盡快完成我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域各主要采購(gòu)對(duì)象的配置標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，將長(zhǎng)期缺位的政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)編制問(wèn)題作為當(dāng)前政府采購(gòu)體制改革的首要核心任務(wù)。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織于1996年在第2號(hào)指南中提出的定義，“標(biāo)準(zhǔn)”是指為了在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認(rèn)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，共同和重復(fù)使用的一種規(guī)范性的規(guī)則、原則或者特性?？梢钥闯?，“標(biāo)準(zhǔn)”具有權(quán)威性、公共性、重復(fù)性、規(guī)范性等特點(diǎn)。在政府采購(gòu)中，“標(biāo)準(zhǔn)化”包含四個(gè)方面含義：采購(gòu)原則的標(biāo)準(zhǔn)化、采購(gòu)制度的標(biāo)準(zhǔn)化、采購(gòu)程序及文件的標(biāo)準(zhǔn)化以及采購(gòu)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)化。首先，政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化要解決的是采購(gòu)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)化，即什么級(jí)別的行政機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要使用什么檔次的商品，這在古代稱為“官有所制”。通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的制定和實(shí)施，一方面能有效約束采購(gòu)人員的權(quán)力；另一方面也制約了政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在實(shí)施政府采購(gòu)項(xiàng)目中的自由裁量權(quán)，更重要的是為財(cái)政部門實(shí)施政府采購(gòu)監(jiān)督和執(zhí)法提供了有效依據(jù)。其次，政府采購(gòu)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化保持了采購(gòu)工作的連續(xù)性。

（二）建立各個(gè)環(huán)節(jié)的信息鏈條。根據(jù)政府信息公開(kāi)的要求，全面細(xì)化財(cái)政預(yù)算管理，建立財(cái)政預(yù)算編制與采購(gòu)實(shí)際之間數(shù)據(jù)交換的接口，提高預(yù)算編制的精度，強(qiáng)化預(yù)算編制的硬性約束標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)預(yù)算編制及公示、采購(gòu)執(zhí)行結(jié)果檢驗(yàn)、合同履約情況反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)之間建立完整、有機(jī)的信息鏈條。

［1］劉源，孫博，管澤鋒.國(guó)內(nèi)外關(guān)于政府采購(gòu)基本理論研究的文獻(xiàn)評(píng)述.財(cái)經(jīng)政法資訊，2009.3.

［2］王志榮，賴勤學(xué).從委托代理關(guān)系看我國(guó)納稅人激勵(lì)機(jī)制優(yōu)化.發(fā)展研究，2010.8.

［3］劉遠(yuǎn)軍，高悅?cè)A.政府采購(gòu)工作的現(xiàn)實(shí)意義探討.財(cái)務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2006.1.