龐　璐，鄭興明

(福建農(nóng)林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 福州　350002)

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論農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“公地悲劇”與“反公地悲劇”

龐璐，鄭興明

(福建農(nóng)林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，福建 福州350002)

[摘要]集體所有權(quán)的制度安排，賦予農(nóng)村土地準(zhǔn)公共物品的特性，這是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“公地悲劇”和“反公地悲劇”產(chǎn)生的根本動因。在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)功能，通過法律法規(guī)賦予農(nóng)民長期且穩(wěn)定的土地使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，是破解“公地悲劇”和“反公地悲劇”，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有效途徑。

[關(guān)鍵詞]公地悲劇；反公地悲??；農(nóng)地流轉(zhuǎn)

加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分離”是我國新一輪農(nóng)村土地制度改革的基本取向。隨著農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移步伐的加快，推動農(nóng)地的集約利用與規(guī)?；?jīng)營成為一項(xiàng)緊迫的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。當(dāng)前，農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雖有加快發(fā)展的趨勢，但總體上仍處于較低水平，與農(nóng)民職業(yè)非農(nóng)化發(fā)展相比，農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程還是相對滯后的，也與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)對土地集約化、規(guī)?；?jīng)營的要求不相適應(yīng)。造成農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展滯后的原因是多方面的，而制度瓶頸則是其根本的動因，“產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)任不明”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)屬性阻滯了農(nóng)地市場化的進(jìn)一步演進(jìn)。本文將基于“公地悲劇”和“反公地悲劇”的理論視角，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度瓶頸進(jìn)行深入探討。

一、從“公地悲劇”到“反公地悲劇”：一個理論分析框架

公地與反公地“悲劇”是用以解釋外部性問題的經(jīng)典理論模型。在西方學(xué)術(shù)界，外部性問題一直為人們所關(guān)注?，F(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人科斯在研究外部性經(jīng)濟(jì)問題的基礎(chǔ)上，提出了產(chǎn)權(quán)和交易費(fèi)用的經(jīng)典理論。外部的非經(jīng)濟(jì)行為，即一個人的行動給其他人帶來的負(fù)面影響也許較小，但是當(dāng)每一個人在利誘的驅(qū)動下采取類似的行為時，外部的非經(jīng)濟(jì)行為造成的破壞力足以導(dǎo)致毀滅。對外部非經(jīng)濟(jì)做了經(jīng)典性描述的，是英國學(xué)者加勒特·哈丁(Garrett Hardin)在《科學(xué)》上所發(fā)表的《公有地悲劇》。在文章中，哈丁指出：“在公有的土地上放羊，放牧人由于增加了羊的數(shù)量而給他個人所帶來的收益增量會促使他不斷增加羊的數(shù)量，但是，草地的飼養(yǎng)容量是固定不變的，也就是說，當(dāng)羊的總數(shù)超過整個草地飼養(yǎng)容量時，草地最終將成為一片不毛之地?！盵1]之所以會有這種現(xiàn)象出現(xiàn)，則是因?yàn)椋合鄬τ诿恳粋€牧羊人來說，增加羊會給他們個人帶來收益，但與此同時增加羊?qū)е碌倪^度放牧所造成的損失，則由全體放牧人來承擔(dān)責(zé)任。[1]這種局面對公有資源使用的“所得歸己，所損歸公”的現(xiàn)象，反射出公有資源使用的結(jié)局必然會導(dǎo)致“悲劇性”的一面。

根據(jù)著名的“科斯定理”，我們可以認(rèn)識到，產(chǎn)權(quán)缺失或不明晰是導(dǎo)致“公有地悲劇”的重要原因。因而，破解“公有地悲劇”的根本途徑就是要重新界定產(chǎn)權(quán)：改變草地公有的產(chǎn)權(quán)屬性，將之作為私有財產(chǎn)分給每一個牧羊人，讓他們對“羊”和“草地”都要負(fù)責(zé)，各自承擔(dān)過度放牧所造成的后果，在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下，就可以避免出現(xiàn)資源過度使用的現(xiàn)象。由此可見，明晰產(chǎn)權(quán)，將共有資源劃分到個人，是防止“公地悲劇”以及實(shí)現(xiàn)資源有效利用的重要途徑。

在G·哈丁提出“公有地的悲劇”理論三十年之后，密歇根大學(xué)的黑勒教授(Michael·A·Heller)也在《科學(xué)》雜志上發(fā)表了題為“反對公有地的悲劇”的論文。黑勒認(rèn)為，“公有地的悲劇”只反映了公有資源被過度使用的惡果，卻忽略了資源未被充分利用的可能性。在“公有地的悲劇”問題被有效解決的同時，也可能產(chǎn)生新的“反對公有地的悲劇”。所謂“反對公有地的悲劇”最突出的特點(diǎn)是資源的過少利用。

可以看出，黑勒的“反公地悲劇”正好有相反的產(chǎn)權(quán)特性?！胺垂亍弊鳛槟骋豁?xiàng)資源有很多所有者，這種資源只有在整體利用時才最有效率，由于每個所有者都有權(quán)阻止其他人使用資源，在合作難以達(dá)成的情況下，就可能導(dǎo)致資源的閑置和使用不足，造成浪費(fèi)。

從“公地悲劇”到“反公地悲劇”，我們可以清晰地看出，過度使用公共物品會造成“公地悲劇”，同樣過度控制公共物品，也會產(chǎn)生“反公地悲劇”。集體所有權(quán)的制度安排，賦予農(nóng)村土地準(zhǔn)公共物品的特性，表現(xiàn)在：盡管農(nóng)地在消費(fèi)與使用上具有競爭性和排他性，但農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能由政府掌控，且嚴(yán)格管制農(nóng)地的性質(zhì)及用途。因而，我國農(nóng)地資源不能完全通過市場機(jī)制由企業(yè)或個人提供，政府對土地資源配置一直發(fā)揮著主導(dǎo)作用，而市場機(jī)制配置的決定性作用幾乎失靈。由于產(chǎn)權(quán)制度安排賦予農(nóng)村土地具有準(zhǔn)公共物品的特性，從而為農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生“公地悲劇”和“反公地悲劇”提供內(nèi)生動力源。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“公地悲劇”：過度短期化與非農(nóng)化現(xiàn)象

近年來，我國農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)比例的提高幅度在逐年擴(kuò)大，截至2014年6月底，中國全農(nóng)村承包耕地的流轉(zhuǎn)面積已達(dá)到3.8億畝，占承包耕地總面積的比例28.8%?？傮w上表現(xiàn)出流轉(zhuǎn)速度加快、流轉(zhuǎn)類型多樣、流轉(zhuǎn)主體多元化的趨勢。但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“公地悲劇”現(xiàn)象也日益突顯，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

(一)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度短期化，影響農(nóng)地資源的合理利用

改革開放以來，農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制的實(shí)施，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，也為農(nóng)地市場化的演進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。然而，基于“糧食安全就是國家戰(zhàn)略安全”的現(xiàn)實(shí)需要，政府一直以來都是農(nóng)地資源配置的主導(dǎo)者，全面管控農(nóng)地資源的開發(fā)與利用，從而導(dǎo)致了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)功能的不斷弱化：“其一，頻繁調(diào)整的農(nóng)地資源及行政性配置降低了農(nóng)民對土地使用權(quán)長期穩(wěn)定性的預(yù)期；其二，由于所有權(quán)權(quán)屬不清大大影響了農(nóng)地要素的可交易性與市場流動性。”[2]顯然，在政府產(chǎn)權(quán)管制下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)功能出現(xiàn)弱化，并由此導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度短期化行為：一方面，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)功能弱化必然會削弱市場機(jī)制對農(nóng)地資源配置的決定性作用，在市場機(jī)制不健全的情況下，農(nóng)戶難以對農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格作出合理的預(yù)期，從而促使他們傾向于農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限短期化。在實(shí)踐中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)期限多在五年以下，合同一年一簽現(xiàn)象較為普遍；另一方面，由于農(nóng)地使用權(quán)長期穩(wěn)定性不足，抑制了生產(chǎn)經(jīng)營者資本投入開展農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿，從而誘使生產(chǎn)經(jīng)營短期行為的產(chǎn)生，造成農(nóng)田被過度利用及耕地貧瘠化局面。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度非農(nóng)化，影響農(nóng)地資源的配置效率

農(nóng)地過度非農(nóng)化，也是農(nóng)地流轉(zhuǎn)“公地悲劇”的一個主要表現(xiàn)。農(nóng)地非農(nóng)化是指土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，即農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的過程。在我國的城鄉(xiāng)結(jié)合部，農(nóng)地非農(nóng)化問題特別嚴(yán)重。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，可利用耕地面積在迅速縮小，大量農(nóng)用地改變了其農(nóng)業(yè)用途而轉(zhuǎn)為工業(yè)用地或建設(shè)用地。盡管政府相關(guān)部門嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)行為，多項(xiàng)法律法規(guī)也對土地流轉(zhuǎn)作了“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途以及土地的集體所有性質(zhì)”的強(qiáng)制性規(guī)定。但是，農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象仍然突出，尤其是最近幾年，隨著大量工商資本進(jìn)入農(nóng)村，一些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化有惡化的趨勢，耕地資源在不斷流失。對此，中央政府予以高度重視，多次明確表示，鼓勵和支持流轉(zhuǎn)土地用于糧食生產(chǎn)，堅決遏制農(nóng)地“非糧化”，嚴(yán)禁“非農(nóng)化”，決不允許借土地流轉(zhuǎn)之名搞非農(nóng)建設(shè)。但是，由于缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制，浪費(fèi)農(nóng)地資源、改變農(nóng)地用途等違法違規(guī)行為仍屢禁不止。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度短期化與非農(nóng)化，阻滯了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展，也導(dǎo)致了可利用耕地存量與質(zhì)量不斷下降。在技術(shù)和資本這兩方面都無法替代土地的情況下，實(shí)現(xiàn)我國糧食產(chǎn)量相對穩(wěn)定必須要以保持耕地數(shù)量和質(zhì)量的雙重穩(wěn)定為前提，而目前可利用耕地存量和質(zhì)量均呈下降趨勢，對我國糧食安全保障構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“反公地悲劇”：產(chǎn)權(quán)碎片化困境

所謂的產(chǎn)權(quán)碎片化，就是原本較為完整的某項(xiàng)產(chǎn)權(quán)由于種種原因分散成眾多細(xì)小的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)碎片化作為當(dāng)今社會的普遍現(xiàn)象，有助于社會分工的深化和產(chǎn)權(quán)利用途徑的多樣化，但同時也給資源的有效利用造成不良的影響。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，通常情況下，高級的資源利用一般需要把多項(xiàng)較低級別的產(chǎn)權(quán)整合為一體，假使每一項(xiàng)低級別的資源都有所有人，交易的當(dāng)事人眾多，那么整合為一項(xiàng)的財產(chǎn)交易成本必定較高?！爱a(chǎn)權(quán)越是獨(dú)占和完整，資源配置越有效，當(dāng)交易費(fèi)用極高，產(chǎn)權(quán)的獨(dú)占性會排斥產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，這時會降低資源配置的效率?！盵3]由此可見，產(chǎn)權(quán)碎片化越嚴(yán)重，整合成完整產(chǎn)權(quán)的交易費(fèi)用也越高，從而資源配置的效率也就越低。

與“公地悲劇”不同，“反公地悲劇”的產(chǎn)權(quán)不是虛置、不明晰的產(chǎn)權(quán)，而是支離破碎的產(chǎn)權(quán)。[4]每個部門都擁有某項(xiàng)資源的產(chǎn)權(quán)(或行政權(quán))，也都沒有擁有一個完整的產(chǎn)權(quán)(行政權(quán))，結(jié)果是公共資源即使被有效利用，也是使用不足，繼而還是造成浪費(fèi)。當(dāng)前中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)正處于快速碎片化階段，產(chǎn)權(quán)碎片化正是農(nóng)地流轉(zhuǎn)“反公地悲劇”的根本動因。

中國經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)端于農(nóng)村土地經(jīng)營制度的變革。在中央政府的積極支持和大力倡導(dǎo)下，農(nóng)村開始實(shí)行土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的制度。以農(nóng)村集體土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離為主要特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物。家庭承包經(jīng)營制度下的土地實(shí)行雙層經(jīng)營體制，所有權(quán)與使用權(quán)發(fā)生分離，這種“兩權(quán)分離”的制度解決了長期困擾我國的糧食短缺問題，與此同時也在某種程度上激勵了農(nóng)民種糧的積極性。并且，長期以來，法學(xué)界對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的界定存在著物權(quán)和債權(quán)之爭，一直到《物權(quán)法》的頒布出臺，才明確將土地承包權(quán)確定為物權(quán)類型，并給予法律上的保護(hù)。[5]然而，盡管中國農(nóng)村土地制度的變革極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，但是農(nóng)村土地也從此進(jìn)入了碎片化時代。

出臺于2007年的《物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，但又對其流轉(zhuǎn)設(shè)立了多種限制。例如，考慮到中國農(nóng)村的大部分農(nóng)民還要長期依靠承包經(jīng)營的土地為生活來源，因而并不能隨意轉(zhuǎn)讓其賴以生存的土地；再如，我國《土地承包法》就有明確規(guī)定，受讓方不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，與此同時，該法又規(guī)定了受讓方須有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力。[6]多年來，隨著農(nóng)村人口的遞增以及“增人不增地，減人不減地”政策的實(shí)施，歷經(jīng)一兩代之后，土地承包經(jīng)營權(quán)逐漸出現(xiàn)碎片化的現(xiàn)象。原來只有一戶的土地產(chǎn)權(quán)，被分割成幾戶的細(xì)小產(chǎn)權(quán)。土地產(chǎn)權(quán)碎片化，是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要障礙。一方面，土地碎片化既降低了耕作效率，固化了小農(nóng)生產(chǎn)的局限性，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；I(yè)化、機(jī)械化難以實(shí)現(xiàn)，影響了土地資源規(guī)模效益的充分發(fā)揮；另一方面，在產(chǎn)權(quán)碎片化情況下，農(nóng)地市場交易的當(dāng)事人眾多，整合成一塊可供規(guī)?；?jīng)營的土地的交易成本高昂，從而降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度與規(guī)模，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展。

如果說“公地悲劇”是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的不明確、虛置，需要明晰產(chǎn)權(quán)的話，那么，“反公地悲劇”則是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)過多、支離破碎，需要整合產(chǎn)權(quán)。打破農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)碎片化困局，創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度是必然的路徑。其中關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是，在保持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提下，通過強(qiáng)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)功能，推動農(nóng)地使用權(quán)的商品化和資本化進(jìn)程，加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度。

四、啟示

(一)產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)地流轉(zhuǎn)“公地悲劇”與“反公地悲劇”產(chǎn)生的內(nèi)在動力

“公地悲劇”與“反公地悲劇”的本質(zhì)在于產(chǎn)權(quán)問題。我國憲法和法規(guī)都明確農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體是“農(nóng)民集體”，但是沒有對“農(nóng)民集體”的邊界給出一個權(quán)威的界定。由于產(chǎn)權(quán)主體模糊，導(dǎo)致了農(nóng)民主體地位的喪失。在農(nóng)村土地管理實(shí)踐中，公權(quán)力成為事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體，凌駕于“農(nóng)民集體”之上，侵害了廣大農(nóng)民的主體地位，同時也損害了農(nóng)民合法的土地承包權(quán)益?！?產(chǎn)權(quán))重要性在于事實(shí)上它幫助一個人形成他與其他人進(jìn)行交易的合理預(yù)期”，“產(chǎn)權(quán)的一個主要功能是引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵”。[7]權(quán)屬明確且穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)是市場交易的基礎(chǔ)，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清影響了農(nóng)地要素的市場流動性和可交易性，最終影響到農(nóng)地流轉(zhuǎn)的速度與規(guī)模，導(dǎo)致農(nóng)地資源配置效率的下降。

顯然，“產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)任不明”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)屬性決定了農(nóng)地利用中“公地悲劇”與“反公地悲劇”產(chǎn)生的內(nèi)在動力源。

(二)強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)功能是破解“公地悲劇”與“反公地悲劇”的有效途徑

人多地少矛盾決定了中國農(nóng)村土地既是稀缺品，又是必需品，這意味著農(nóng)地資源具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，其分配與流動不可以完全通過市場機(jī)制來調(diào)節(jié)。農(nóng)村土地的特殊性揭示了政府在農(nóng)地資源配置中充當(dāng)重要角色的政治邏輯。因而，破解“公地悲劇”與“反公地悲劇”，離不開政府的積極干預(yù)與制度建設(shè)。加快農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革與創(chuàng)新，是破解“悲劇”的有效途徑。

農(nóng)村土地問題，是一個非常復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會問題?；谏鐣局贫鹊膭傂约s束，以及產(chǎn)權(quán)制度變革可能帶來的巨大社會成本，我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度將在一段時間內(nèi)得以延續(xù)。在此背景下，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)功能應(yīng)該成為創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重要突破口。在國家保留對一切土地最大處置權(quán)的前提下，給予農(nóng)民完整的和長期的土地使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上，積極引入市場機(jī)制，培育農(nóng)地市場。這一方面，有利于農(nóng)民適度發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，另一方面，有利于通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)合理流轉(zhuǎn)，加速城市化進(jìn)程。因此，只有產(chǎn)權(quán)明晰，才能使土地得到更加有效的使用，否則，由農(nóng)地產(chǎn)權(quán)困境導(dǎo)致的“公地悲劇”與“反公地悲劇”仍會繼續(xù)上演。

[參考文獻(xiàn)]

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責(zé)任編輯：魏樂嬌

[文章編號]1004—5856(2016)08—0015—04

[收稿日期]2015-11-16

[基金項(xiàng)目]教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目，項(xiàng)目編號：13YJAZH140。

[作者簡介]龐璐(1992-)，女，安徽六安人，碩士研究生，主要從事馬克思主義中國化研究； 鄭興明(1968-)，男，福建福清人，副教授，博士，主要從事農(nóng)村土地管理研究。

[中圖分類號]F321.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.08.004

On “Tragedy of the Commons” and “Tragedy of Anti-Commons” of Farmland Transfer

PANG Lu，ZHENG Xing-ming

(Fujian Agriculture and Forestry University，F(xiàn)uzhou 350002，China)

Abstract：The institutional arrangement of collective ownership makes rural lands quasi-public good，which is the basic cause for “the tragedy of the commons and anti-comments”. It believes that with the premise of collective ownership of the rural lands the property right of the rural lands should be strengthened. It may be an effective solution to give farmers right of using，controlling，benefiting and disposing the lands for solving the problem of “tragedy of the commons and anti-commons”.

Key words：tragedy of commons；tragedy of anti-commons；farmland transfer