陳玉芳

國(guó)網(wǎng)河南省電力公司長(zhǎng)垣縣供電公司

我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的困境及其破解之道探討

陳玉芳

國(guó)網(wǎng)河南省電力公司長(zhǎng)垣縣供電公司

通過對(duì)近年來我國(guó)主要行業(yè)和領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)，發(fā)現(xiàn)主要存在規(guī)劃和投資主管部門干預(yù)、環(huán)評(píng)文件質(zhì)量不高、環(huán)評(píng)結(jié)論與項(xiàng)目建設(shè)脫節(jié)、環(huán)評(píng)成果實(shí)施缺乏機(jī)制保障等幾個(gè)方面的突出問題。要提高規(guī)劃環(huán)評(píng)的有效性，就必須突破上述方面的制約，對(duì)整個(gè)規(guī)劃環(huán)評(píng)管理體制進(jìn)行系統(tǒng)改革，培育推進(jìn)規(guī)劃環(huán)評(píng)的政策環(huán)境，并加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)與現(xiàn)有政策、機(jī)制的整合。本文對(duì)我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的困境及其破解之道進(jìn)行了探討和分析，希望為以后的具體工作起到實(shí)際的參考作用。

環(huán)評(píng)；發(fā)展歷程；展望

1 、我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)存在的主要困難

1.1 部門消極抵制降低了規(guī)劃環(huán)評(píng)的執(zhí)行率

規(guī)劃環(huán)評(píng)是對(duì)擬議規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，并在此基礎(chǔ)上做出方案比選和優(yōu)化，從而起到預(yù)防或減緩不良環(huán)境影響的一項(xiàng)制度。與項(xiàng)目環(huán)評(píng)相比，規(guī)劃環(huán)評(píng)更加注重過程、公眾參與和程序性。在編制和審查過程中，往往要通過廣泛的社會(huì)參與，在利益相關(guān)者之間達(dá)成一致，從而將環(huán)境保護(hù)要求納入社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)社會(huì)和諧。從美國(guó)、加拿大、歐盟各國(guó)的開展情況來看，規(guī)劃環(huán)評(píng)大多屬于決策輔助性質(zhì)，開展主體一般為規(guī)劃編制部門。環(huán)保部門在其中的主要角色是咨詢、審查和監(jiān)督。我國(guó)雖然在環(huán)評(píng)法中明確了“一地、三域、十個(gè)專項(xiàng)”規(guī)劃要做規(guī)劃環(huán)評(píng)，但對(duì)于審查主體的規(guī)定卻非常模糊。再加上缺乏實(shí)施細(xì)則、環(huán)評(píng)費(fèi)用不足等原因，規(guī)劃編制和審批部門普遍存在抵觸情緒，經(jīng)常使規(guī)劃環(huán)評(píng)淪為形式，甚至成為加快項(xiàng)目審批的通行證，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。由于環(huán)保部門與其他投資主管部門為平級(jí)關(guān)系，在開發(fā)與保護(hù)存在尖銳矛盾時(shí)，也難以協(xié)調(diào)其中的利益關(guān)系。從目前來看，一方面是規(guī)劃環(huán)評(píng)的開展情況不理想。

1.2 現(xiàn)有機(jī)制難以保證評(píng)價(jià)結(jié)論的客觀公正

在西方國(guó)家，由于政企獨(dú)立、產(chǎn)權(quán)清晰、監(jiān)督到位，因此政府在推動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度方面并無后顧之憂，而企業(yè)為了避免環(huán)境責(zé)任，保護(hù)自身利益，也往往會(huì)花大力氣來執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，從而使環(huán)境影響評(píng)價(jià)成為責(zé)任主體的自覺行為，評(píng)價(jià)結(jié)論的科學(xué)性也大大提高。但在我國(guó)，受多種因素制約，環(huán)境影響評(píng)價(jià)尚未成為責(zé)任主體的自覺行為。特別是對(duì)于規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，現(xiàn)有利益機(jī)制往往會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)論的科學(xué)性和公正性。主要原因有如下幾個(gè)方面，我國(guó)正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，各地普遍存在投資饑渴，再加上以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為導(dǎo)向的政績(jī)觀一直沒有改變，對(duì)開發(fā)規(guī)劃構(gòu)成限制的規(guī)劃環(huán)評(píng)，在自我評(píng)價(jià)模式下，難以提出制約規(guī)劃的強(qiáng)硬結(jié)論。國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)占有較大比重，并且是各級(jí)政府財(cái)政收入的主要來源，政府與企業(yè)之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，由政府組織編制的規(guī)劃環(huán)評(píng)，難以對(duì)企業(yè)發(fā)展構(gòu)成實(shí)質(zhì)性限制。

1.3 環(huán)評(píng)文件質(zhì)量不高難以為決策提供強(qiáng)力支撐

由于規(guī)劃包含的內(nèi)容較多、涉及的時(shí)空尺度較大，并且具有很強(qiáng)的不確定性：因此，規(guī)劃環(huán)評(píng)的復(fù)雜性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于項(xiàng)目環(huán)評(píng)。在這種情況下，要科學(xué)預(yù)測(cè)規(guī)劃實(shí)施可能帶來的環(huán)境影響，就需要有強(qiáng)大的技術(shù)力量和先進(jìn)的技術(shù)方法。但從目前來看，絕大多數(shù)從事規(guī)劃環(huán)評(píng)的機(jī)構(gòu)，其主要業(yè)務(wù)都是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，難以跳出項(xiàng)目環(huán)評(píng)思維模式的束縛。而科研水平相對(duì)較高的高校和研究機(jī)構(gòu)，對(duì)開展規(guī)劃環(huán)評(píng)又缺乏熱情。因此，我國(guó)規(guī)劃環(huán)評(píng)的技術(shù)力量明顯不足，直接影響了環(huán)評(píng)文件的質(zhì)量。

2 、展望與建議

2.1 制定目標(biāo)

解決環(huán)評(píng)制度出現(xiàn)的問題，首先要為其制定有限目標(biāo)，采用簡(jiǎn)單有效的管理方法，提高制度效率，并與其他制度相結(jié)合，形成完整的項(xiàng)目管理體系，提高制度效果。明確環(huán)評(píng)制度定位，實(shí)現(xiàn)研究和審批的分流管理。理清環(huán)評(píng)的工作職責(zé)，區(qū)別環(huán)評(píng)研究和環(huán)評(píng)制度。大力簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)審批流程，進(jìn)一步明確環(huán)評(píng)工作職責(zé)、工作內(nèi)容、工作標(biāo)準(zhǔn)，提高審批效率。簡(jiǎn)化后的環(huán)評(píng)文件，內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)清晰，審批部門易于判斷，制度落實(shí)將更加方便可行。簡(jiǎn)化后的環(huán)評(píng)制度可以最大限度地減少權(quán)力尋租空間。

2.2 建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污收費(fèi)制度

為更好地整合政策資源，還應(yīng)建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污收費(fèi)制度、總量控制制度、區(qū)域限批制度、環(huán)境監(jiān)測(cè)制度、環(huán)境規(guī)劃制度等其他環(huán)境保護(hù)制度之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高環(huán)評(píng)的有效性。其次，環(huán)評(píng)制度優(yōu)化后，還要加大對(duì)違反制度的建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的處罰，不斷凈化環(huán)評(píng)市場(chǎng)。簡(jiǎn)化后的環(huán)評(píng)制度操作性應(yīng)更強(qiáng)，技術(shù)審查和審批的環(huán)節(jié)尋租空間更小，但對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和審批部門的監(jiān)管也不應(yīng)放松。對(duì)于環(huán)評(píng)市場(chǎng)業(yè)已存在的借證掛證、弄虛作假等不良風(fēng)氣要堅(jiān)決打擊，加大查處力度，并定期向社會(huì)公開。

2.3 嚴(yán)肅查處不按環(huán)評(píng)要求落實(shí)環(huán)保措施的企業(yè)

嚴(yán)肅查處不按環(huán)評(píng)要求落實(shí)環(huán)保措施的企業(yè)，確保環(huán)評(píng)效果得到發(fā)揮。最后，加大信息公開和環(huán)保宣教力度，發(fā)揮公眾監(jiān)督作用。在發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)評(píng)制度的運(yùn)行機(jī)制中，通過公眾對(duì)項(xiàng)目主體實(shí)施監(jiān)督。而在我國(guó)，由于環(huán)評(píng)制度與污染追責(zé)制度分離，環(huán)評(píng)制度的監(jiān)督落實(shí)完全由政府承擔(dān)。過高的信息成本，使環(huán)保部門僅僅能夠?qū)ο鄬?duì)簡(jiǎn)單、明確的方面進(jìn)行較為有效的監(jiān)督，如對(duì)項(xiàng)目主體是否出具了環(huán)評(píng)報(bào)告做出鑒別；而對(duì)于相對(duì)模糊、標(biāo)準(zhǔn)不明晰的行為，如項(xiàng)目主體是否落實(shí)環(huán)評(píng)改進(jìn)建議、環(huán)評(píng)報(bào)告建議是否能有效避免負(fù)面環(huán)境影響等，監(jiān)督則難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，公眾由于缺少環(huán)保專業(yè)知識(shí)，環(huán)保參與能力還有待提高。應(yīng)該進(jìn)一步加大環(huán)評(píng)各環(huán)節(jié)的信息公開，發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量共同對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理進(jìn)行監(jiān)督，努力開展各類環(huán)保宣傳和教育，提高公眾監(jiān)督能力，最終提高環(huán)評(píng)的落實(shí)率和嚴(yán)肅性。

3 、結(jié)束語

綜上所述，環(huán)評(píng)制度在環(huán)保工作中發(fā)揮了重要作用，也面臨重大考驗(yàn)。環(huán)評(píng)行業(yè)必須認(rèn)真審視現(xiàn)存問題，在制度上實(shí)現(xiàn)根本性變革，才能讓環(huán)評(píng)制度真正發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。

[1]梁睿，童莉，向啟貴，莊思源，周學(xué)雙.中國(guó)頁巖氣開發(fā)的環(huán)評(píng)管理及建議[J].天然氣工業(yè)，2014，06：135-140.

[2]陸大道.關(guān)于區(qū)域性規(guī)劃環(huán)評(píng)的基本內(nèi)容和要求[J].經(jīng)濟(jì)地理，2013，08：1-4.