以國(guó)家利益評(píng)估對(duì)外政策效果

評(píng)估對(duì)外政策的效果是制定合理的對(duì)外政策的重要步驟,因?yàn)橹挥袑?duì)現(xiàn)行政策的效果進(jìn)行正確的評(píng)估,才能延續(xù)有利于維護(hù)國(guó)家利益的政策,糾正不利于維護(hù)國(guó)家利益的政策。然而,如何評(píng)估對(duì)外政策的效果,不僅僅是一個(gè)政策問題,也是一個(gè)重要的學(xué)術(shù)問題。鑒于《國(guó)際政治科學(xué)》是學(xué)術(shù)期刊,故此,筆者就如何評(píng)估對(duì)外政策的效果談一些看法,以推進(jìn)學(xué)術(shù)界形成一致的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),從而避免所謂“仁者見仁,智者見智”的無意義爭(zhēng)論。

一、國(guó)家利益是評(píng)估對(duì)外政策效果的根本標(biāo)準(zhǔn)。維護(hù)、實(shí)現(xiàn)和拓展國(guó)家利益是制定對(duì)外政策的出發(fā)點(diǎn),這一點(diǎn)已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)。以此為前提,我們可以推論,一項(xiàng)對(duì)外政策出臺(tái)后其是否能夠維護(hù)、實(shí)現(xiàn)或拓展了國(guó)家利益,就應(yīng)該成為評(píng)估該項(xiàng)政策效果的標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)人都會(huì)同意這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),但在對(duì)一項(xiàng)具體的政策進(jìn)行評(píng)估時(shí),人們卻可能會(huì)用非國(guó)家利益的東西來評(píng)估對(duì)外政策的效果。例如,所有國(guó)家的外交部門都很注重他國(guó)對(duì)本國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的禮賓待遇,甚至以其規(guī)格的高低作為評(píng)估一項(xiàng)外交行為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益大小的標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上,禮賓待遇僅僅是一個(gè)用于實(shí)現(xiàn)本國(guó)利益的手段,并不是受待遇方所獲得的國(guó)家利益。

美國(guó)接待外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的禮遇標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)事訪問、正式訪問、工作訪問、順路訪問、私人訪問、秘密訪問等不同等級(jí)。同為外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人來訪,美國(guó)給予對(duì)方什么樣禮遇的出發(fā)點(diǎn),是以不同級(jí)別的禮遇使美國(guó)獲取利益。原則上,美國(guó)給予盟國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的禮遇高于非盟國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人,通過這種差別來突出雙方的同盟關(guān)系,促使該盟國(guó)與美國(guó)在政策上保持一致。當(dāng)然,根據(jù)具體情況對(duì)不同國(guó)家的禮遇規(guī)格會(huì)有所調(diào)整。其實(shí)受到白宮較高禮遇的外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人并不能以此來維護(hù)其國(guó)家利益。同理,我國(guó)給予來訪的外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的禮遇也有所不同,這種差別也應(yīng)該依據(jù)其是否有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)的利益來決定,而不能認(rèn)為這是對(duì)方的國(guó)家利益。事實(shí)上,對(duì)方也不會(huì)將高規(guī)格的禮遇視為他們的國(guó)家利益。

二、對(duì)外政策的成果表現(xiàn)為以小的國(guó)家利益為代價(jià)實(shí)現(xiàn)大的國(guó)家利益。

對(duì)外政策服務(wù)于國(guó)家利益,這不等于其實(shí)施是零成本。任何對(duì)外政策的實(shí)施都是以一定的國(guó)家利益為代價(jià)的,這就是外交成本。評(píng)估一項(xiàng)對(duì)外政策的成果,不能只看該政策獲取了多大的國(guó)家利益,而是要比較所獲得的國(guó)家利益是否大于所付出的代價(jià),因?yàn)樵撜咚冻龅拇鷥r(jià)也是國(guó)家利益。如果獲得的國(guó)家利益大于所付出的外交成本,說明該項(xiàng)對(duì)外政策是有成效的;如果兩者相等則說明該項(xiàng)對(duì)外政策是無效的;如果獲得的國(guó)家利益小于外交成本,則意味著該項(xiàng)對(duì)外政策是失敗的。依據(jù)上述原則,我們可對(duì)日本的兩項(xiàng)對(duì)外政策進(jìn)行評(píng)估。

日本于1989年參加了美國(guó)組織的對(duì)華全面制裁。1991年日本重新評(píng)估了實(shí)施這項(xiàng)政策的利弊,決定解除對(duì)華經(jīng)濟(jì)制裁,成為做出這種決定的第一個(gè)西方國(guó)家。這自然使美國(guó)不滿,但日本以美國(guó)的不滿為代價(jià)卻換來了中日政治關(guān)系的大幅改善和日本優(yōu)先進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的好處。而后,美國(guó)也逐漸解除了對(duì)華經(jīng)濟(jì)制裁,其對(duì)日本的不滿也隨之消失。日本率先解除對(duì)華制裁的政策,成功地拓展了日本在華經(jīng)濟(jì)利益。日本于2012年實(shí)施的釣魚島所謂“國(guó)有化”政策則是一項(xiàng)失敗的政策。這項(xiàng)政策不但沒能強(qiáng)化日本對(duì)釣魚島的管轄權(quán),反而給中國(guó)對(duì)釣魚島實(shí)行有效管轄創(chuàng)造了機(jī)會(huì),使日本原先的管轄權(quán)受到了更大制約。

三、對(duì)外政策的效果還表現(xiàn)為以小的國(guó)家利益為代價(jià)防止大的國(guó)家利益遭受損失。以國(guó)家利益為出發(fā)點(diǎn)制定對(duì)外政策,不僅能夠擴(kuò)大國(guó)家利益的政策是成功的,能夠減少國(guó)家利益損失的政策也是成功的。在有些國(guó)際問題上,一國(guó)可能面臨著一種困境,即國(guó)家利益損失的危險(xiǎn)很大、沒有獲取利益的可能。此時(shí)該國(guó)對(duì)外政策的目標(biāo)就是減少損失而不是擴(kuò)大收益,這如同救火的決策原則就是最大限度地減少火災(zāi)損失,而不可能有任何收益一樣。對(duì)于此類政策效果的評(píng)估,要以其他政策的效果作為參照標(biāo)準(zhǔn),如果實(shí)施其他政策的效果都不如該政策時(shí),該政策就是成功的,反之則是錯(cuò)誤的。

2011年敘利亞發(fā)生內(nèi)戰(zhàn),西方國(guó)家建議聯(lián)合國(guó)對(duì)敘利亞政府進(jìn)行制裁,以阻止其對(duì)反政府力量使用暴力。這個(gè)建議得到了敘利亞之外的阿拉伯聯(lián)盟成員的支持。但是,俄羅斯反對(duì)制裁敘利亞政府。面臨聯(lián)合國(guó)安理會(huì)對(duì)這一建議的投票問題,中國(guó)有三個(gè)選擇：一是投棄權(quán)票。這個(gè)選擇的結(jié)果必然是國(guó)際社會(huì)譴責(zé)中國(guó)是一個(gè)不負(fù)責(zé)任的大國(guó),因此棄權(quán)是一個(gè)只有損失而沒有收益的政策。第二個(gè)選擇是支持西方。這個(gè)政策的收益是獲得西方和阿盟國(guó)家的肯定,但代價(jià)是與俄羅斯形成對(duì)立。西方與阿盟對(duì)中國(guó)的肯定只是暫時(shí)的政治形象收益,而與俄羅斯對(duì)立則會(huì)嚴(yán)重影響中俄戰(zhàn)略合作關(guān)系,其戰(zhàn)略利益的重要性遠(yuǎn)大于國(guó)際形象。這個(gè)選項(xiàng)明顯的是弊大于利。第三個(gè)選項(xiàng)是與俄羅斯共同投反對(duì)票。這個(gè)選項(xiàng)雖然有影響中國(guó)國(guó)際形象的損失,但可以防止中俄戰(zhàn)略關(guān)系惡化,這是以小損失防止大損失的政策。

敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)持續(xù)了5年,西方和阿拉伯國(guó)家承認(rèn)敘利亞反政府力量的主力是推行恐怖主義的“伊斯蘭國(guó)”。國(guó)際輿論反思支持?jǐn)⒗麃喎凑α繉?dǎo)致了嚴(yán)重的人道主義災(zāi)難,歐洲人抱怨敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)的難民問題給歐洲帶來了新的安全威脅。目前,敘利亞政府在軍事上開始收復(fù)失地,“伊斯蘭國(guó)”的軍事力量開始萎縮。敘利亞戰(zhàn)爭(zhēng)在過去5年的進(jìn)程表明,中國(guó)在安理會(huì)投反對(duì)票、與俄羅斯保持一致立場(chǎng)的政策是正確的。

四、以實(shí)力與政策目標(biāo)的差距為標(biāo)準(zhǔn)可以事先預(yù)估對(duì)外政策的效果。

國(guó)家的實(shí)力是界定國(guó)家利益的基礎(chǔ),超越實(shí)力的目標(biāo)不是利益而是奢望。利益通過合理的策略是可以實(shí)現(xiàn)的,而奢望則是無法實(shí)現(xiàn)的。以國(guó)家實(shí)力來界定國(guó)家利益就是將對(duì)外政策目標(biāo)限定在國(guó)家實(shí)力可實(shí)現(xiàn)的范圍之內(nèi),以此制定的政策取得成效的概率就會(huì)較高,而超越實(shí)力的政策目標(biāo)則實(shí)現(xiàn)的概率較低。國(guó)際沖突是人類內(nèi)部政治群體間的沖突,之所以幾千年持續(xù)不斷,是因?yàn)槠鋸?fù)雜程度和艱巨程度都超越了人類的解決能力。因此,各國(guó)政府只能在無休止的沖突中制定維護(hù)本國(guó)利益的政策,任何試圖消除國(guó)際沖突的理想主義政策目標(biāo)都無法實(shí)現(xiàn)。

即使是超級(jí)大國(guó),其對(duì)外政策目標(biāo)超越了具體實(shí)力要素的能力,也是實(shí)現(xiàn)不了的。自20世紀(jì)90年代以來,美國(guó)曾把用武力摧毀朝鮮的核力量作為對(duì)朝政策目標(biāo),后來將這一目標(biāo)修改為以非軍事打擊方式消除朝鮮的核力量。這個(gè)新目標(biāo)超越了美國(guó)所擁有的國(guó)力資源,故此其政策長(zhǎng)期無效?，F(xiàn)在美國(guó)將實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)的希望寄托在朝鮮政權(quán)的意外更迭之上,這種靠運(yùn)氣而非靠實(shí)力實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政策,是沒有效果評(píng)估意義的。

閻學(xué)通

2016年8月