鄒　盼

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 湘潭 411105)

?

立案登記制的運(yùn)行困境及其完善措施

鄒盼

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院， 湖南 湘潭 411105)

摘要：立案登記制是一種案件受理制度，是民事訴訟法中的重要制度之一。毋庸置疑，它在保障當(dāng)事人訴權(quán)，化解“立案難”問(wèn)題上發(fā)揮著積極的作用，但另一方面，其在運(yùn)行過(guò)程中也極易陷入訴訟爆炸、濫用訴權(quán)等困境。因此，立案登記制要想充分發(fā)揮提升司法效益的作用，取得預(yù)期效果，就必須立足于“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景，進(jìn)行信息化建設(shè)；進(jìn)一步細(xì)化流程，堅(jiān)持司法為民；加強(qiáng)法治宣傳，引導(dǎo)理性訴訟；加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督，強(qiáng)化責(zé)任追究。

關(guān)鍵詞：立案登記制；濫用訴權(quán)；理性訴訟

“立案難”、“執(zhí)行難”和“申訴難”被稱為法院的“三難”，“立案難”問(wèn)題尤其嚴(yán)重。它不僅增加了當(dāng)事人的訴累，更降低了司法公信力。如何才能解決這一問(wèn)題，理論界和實(shí)務(wù)界做了諸多探索。2015年4月13日最高人民法院審判委員會(huì)第1647次會(huì)議通過(guò)《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》，立案登記制自5月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)施，它將有力地促進(jìn)立案難問(wèn)題的解決，從機(jī)制上說(shuō)，立案從此不再難。然而，因我國(guó)民眾法治意識(shí)的局限性、完整的登記立案規(guī)范體系的欠缺以及實(shí)施經(jīng)驗(yàn)不足的缺陷，立案登記制在司法實(shí)踐的過(guò)程中將伴隨著許多問(wèn)題，如案多人少的矛盾，訴訟爆炸的危機(jī)，濫用訴權(quán)的弊端等等，這些問(wèn)題都會(huì)影響其預(yù)設(shè)功能的積極發(fā)揮。如何才能去弊存利，獲得最大的司法效益？筆者認(rèn)為應(yīng)該從立案登記制運(yùn)行的現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合具體困境，立足于“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景，與時(shí)俱進(jìn)，將信息化融入法制進(jìn)程的建設(shè)，同時(shí)在規(guī)范層面，細(xì)化立案登記流程，加強(qiáng)立案監(jiān)督，強(qiáng)化責(zé)任承擔(dān)。

一、“立案難”問(wèn)題的表現(xiàn)及其成因

立案難，曾經(jīng)是困擾司法界的重大難題之一?！把瞄T八字朝南開，有理無(wú)錢莫進(jìn)來(lái)”這樣的語(yǔ)句不勝枚舉，這一方面表明“立案難”問(wèn)題在我國(guó)的封建社會(huì)就已存在，另一方面也反映了民眾狀告無(wú)門，打官司難的悲哀之情。筆者認(rèn)為，要想對(duì)“立案難”問(wèn)題加以解決，首先要從根本上對(duì)其表現(xiàn)形式和形成原因進(jìn)行深入探討。

(一)“立案難”問(wèn)題的表現(xiàn)形式

“立案難”問(wèn)題由來(lái)已久，是一個(gè)“老大難”問(wèn)題。其表現(xiàn)形式具有多樣性，具體來(lái)說(shuō)，“立案難”問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，立不上案。這種情形主要有原屬于法院主管范圍內(nèi)的糾紛，卻因某些客觀原因難以被法院受理，如涉地方重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)維穩(wěn)案件一般由政府先行協(xié)調(diào)或編立“立調(diào)”字號(hào)進(jìn)行訴前化解；還有一些案件類型因法律規(guī)定較為模糊，難以被法院受理；更有一些案件因個(gè)別法官對(duì)起訴材料要求嚴(yán)格而不予立案，比如要求本人提供其與本案具有直接利害關(guān)系的證明材料或者相關(guān)證據(jù)的原件等等。

其二，拖沓立案。這一方面表現(xiàn)為，案件的受理時(shí)間長(zhǎng)，手續(xù)繁雜等等，甚至有一些“抽屜案”不了了之。另一方面表現(xiàn)為，對(duì)某些具有當(dāng)事人下落不明、訴訟文書難以送達(dá)、判決難以執(zhí)行情形的案件，個(gè)別法官為追求結(jié)案率，會(huì)采取先調(diào)后立、先送后立、先執(zhí)后立的方式，不及時(shí)立案；若還是無(wú)法處理，就將相關(guān)案件材料長(zhǎng)期擱置等等。

其三，多次往返立案。即在立案時(shí)，工作人員因缺乏耐心，怠于一次性告知當(dāng)事人需提交的材料或者要補(bǔ)正的資料，對(duì)其釋明不夠，對(duì)一些起訴材料格式不正確或者缺少某些材料的案件一味地拒絕立案，以致當(dāng)事人或其代理人往返很多次。

上述“立案難”情形不僅浪費(fèi)了司法資源，增加了當(dāng)事人訴累，降低了司法效率，更是對(duì)司法公信力的一種踐踏。

(二)“立案難”問(wèn)題的成因

對(duì)“立案難”問(wèn)題產(chǎn)生的成因進(jìn)行探索是解決這一問(wèn)題的前提。究其根源，筆者認(rèn)為可以從當(dāng)事人和法院兩個(gè)角度進(jìn)行分析：

1.從當(dāng)事人角度而言，當(dāng)事人法治意識(shí)的薄弱是引發(fā)“立案難”問(wèn)題最直接的原因。隨著社會(huì)的發(fā)展，一些當(dāng)事人的維權(quán)意識(shí)雖然有所提高，但由于他們?nèi)狈ο嚓P(guān)的法律知識(shí)，或者對(duì)訴訟程序的認(rèn)識(shí)比較淺顯，在起訴時(shí)對(duì)相關(guān)證據(jù)的收集不夠，達(dá)不到立案的標(biāo)準(zhǔn)；或者陷入“法律萬(wàn)能主義”的誤區(qū)，一有糾紛就訴諸法院，要求法院無(wú)條件受理，濫用訴權(quán)，非理性訴訟。這些都導(dǎo)致大量糾紛涌入法院，最終導(dǎo)致“立案難”問(wèn)題的產(chǎn)生。

2.從法院角度而言，結(jié)案率是法院傳統(tǒng)的考評(píng)機(jī)制，為了提高結(jié)案率，某些法院會(huì)在年底拒絕立案，或者雖然接收起訴材料，但進(jìn)行擱置，待考評(píng)結(jié)束后再立案?？傮w來(lái)說(shuō)，結(jié)案率雖然對(duì)提高審判效率具有一定的積極作用，但更多的是對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)加以侵害的消極作用。在法院對(duì)結(jié)案率的盲目追求下，“立案難”的問(wèn)題愈加嚴(yán)重。

通過(guò)上述對(duì)“立案難”問(wèn)題的表現(xiàn)形式和成因的剖析，筆者認(rèn)為，“立案難”問(wèn)題表現(xiàn)形式多樣，成因復(fù)雜，解決的路徑任重而道遠(yuǎn)。根據(jù)中央和最高人民法院的部署，全國(guó)各級(jí)法院于5月1日起進(jìn)行立案制度改革，全面深入實(shí)施立案登記制工作機(jī)制，它將對(duì)促進(jìn)“立案難”問(wèn)題的解決具有極大的積極作用。

二、立案登記制的實(shí)施現(xiàn)狀及其困境

(一)立案登記制的實(shí)施現(xiàn)狀

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出，“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制；對(duì)人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”。立案審查制變更為立案登記制，意味著立案程序由職權(quán)模式向訴權(quán)保障模式轉(zhuǎn)變[1]。它將引導(dǎo)更多的糾紛進(jìn)入法治軌道加以解決，為從源頭上、根本上解決“立案難”問(wèn)題提供制度支持。毫無(wú)疑問(wèn)，立案登記制的確立，從制度上避免了因案件過(guò)多、地方干預(yù)、案件敏感等非法律因素所致的“立案難”現(xiàn)象的出現(xiàn)，對(duì)保障當(dāng)事人的合法訴權(quán)，避免發(fā)生因“訴訟無(wú)門”引發(fā)的上訪現(xiàn)象意義重大[2]?？傊瑥奈⒂^層面來(lái)說(shuō)，立案登記制有利于保障人民訴權(quán)、減少涉訴信訪；從宏觀層面來(lái)說(shuō)，立案登記制為及時(shí)化解社會(huì)矛盾、提升司法公信力奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2015年5月1日，立案登記制正式實(shí)施，5月4日是其實(shí)施后的第一個(gè)工作日。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅僅一天時(shí)間，全國(guó)法院立案數(shù)量超過(guò)67 000件，與去年同期相比，增幅超過(guò)20%，當(dāng)場(chǎng)登記立案率超過(guò)85%。立案登記制實(shí)施首月，全國(guó)法院共登記立案1 132 714件，同比增長(zhǎng)29%，環(huán)比增長(zhǎng)4.93%。三分之一以上的省級(jí)法院5月登記立案同比增幅超過(guò)30%，在中西部地區(qū)尤為突出，其中，兵團(tuán)96.12%，河南71.3%，廣西43.6%，河北43.2%，新疆41.52%。幾類案件收案大幅增加，其中，行政案件同比增幅最大，登記立案29 924件，同比增長(zhǎng)221%，環(huán)比增長(zhǎng)84.5%；刑事自訴登記立案3 600件，同比增長(zhǎng)149%，環(huán)比增長(zhǎng)138%；民事案件登記立案817 405件，同比增長(zhǎng)27.8%，環(huán)比增長(zhǎng)3.5%[3]。11月15日，最高人民法院在廣東省深圳市召開新聞發(fā)布會(huì)，向媒體通報(bào)了全國(guó)法院實(shí)施立案登記制改革以來(lái)的有關(guān)情況，最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工介紹了相關(guān)情況。據(jù)介紹，自今年5月1日以來(lái)，全國(guó)法院登記立案渠道暢通，秩序井然，運(yùn)行平穩(wěn)。截至9月30日，共登記初審案件(一審案件)620萬(wàn)余件，同比增長(zhǎng)31.9%，其中民事案件同比增長(zhǎng)22.9%，行政案件同比增長(zhǎng)75.8%，刑事自訴案件同比增長(zhǎng)60.5%。全國(guó)收案增多的省份依次為江蘇、浙江、山東和廣東。最高人民法院案件受理數(shù)量也大幅增長(zhǎng)，1至9月共新收案件6 852件，同比增長(zhǎng)58.39%，預(yù)計(jì)全年案件將達(dá)到15 000件[4]。從上述數(shù)據(jù)我們可以看出，自立案登記制正式實(shí)施以來(lái)，全國(guó)各法院的立案數(shù)量急劇增加，立案形勢(shì)一片大好，“立案難”問(wèn)題得以有效解決，民眾的訴權(quán)得以保障，司法公信力得以彰顯。然而，當(dāng)我們深入司法實(shí)踐的全局可知隨之而來(lái)的司法困境也不容小覷。

(二)立案登記制的運(yùn)行困境

在理解立案登記制能有效化解“立案難”問(wèn)題的同時(shí)，我們還應(yīng)該看到導(dǎo)致“立案難”問(wèn)題發(fā)生的現(xiàn)實(shí)因素仍然存在，比如司法資源配置狀況的對(duì)比情況、行政權(quán)主導(dǎo)下的司法機(jī)關(guān)運(yùn)作方式，以及法官的思維方式等等，在推行立案登記制的過(guò)程中，這些都必將阻礙其功能的發(fā)揮，并且解決的難度較大。而這些局限或缺陷在司法實(shí)踐中最直接的表現(xiàn)就是案多人少的矛盾、訴訟爆炸的危機(jī)和濫用訴權(quán)的困境。

1.民眾的訴訟熱情高漲，激化人案矛盾

依前述可知，自立案登記制實(shí)施以來(lái)，民眾的訴訟熱情高漲，各法院的立案數(shù)量急劇增加。然而，另一方面，法官隊(duì)伍正在進(jìn)行員額制改革。法官員額制基本是國(guó)外法院的通行做法，是指法院從事審判工作的法官按照案件數(shù)量、人口密度、法院設(shè)置等因素來(lái)固定法官職數(shù)，集中行使國(guó)家審判權(quán)[5]。員額制的改革，法官隊(duì)伍的精英化建設(shè)，勢(shì)必會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)影響法院的辦案人數(shù)，自此，案件數(shù)量不斷增多，但辦案法官人數(shù)卻相對(duì)減少，在這種情況下，人案矛盾越來(lái)越激化。這樣發(fā)展的后果就是不僅立案登記制實(shí)施的立法意圖不能得以實(shí)現(xiàn)，反而會(huì)削弱民眾的訴訟熱情，打擊民眾的信心，增大法官的壓力。一言以蔽之，司法公信力將遭受重創(chuàng)。

2.民眾非理性訴訟，引發(fā)訴訟爆炸危機(jī)

立案登記制的實(shí)施，降低了訴訟的門檻，打開了訴訟的大門，在這種情形下，民眾很容易陷入“法律萬(wàn)能主義”的困境，一窩蜂涌入法院解決糾紛。然而，訴訟雖是解決糾紛的重要方式，但并非是唯一的，相較于糾紛解決的其他方式如調(diào)解，仲裁，行政裁決，行政復(fù)議等等，各有優(yōu)劣。而且，各糾紛的發(fā)生都有其特殊性，通過(guò)訴訟方式加以解決并非是最明智的。比如中國(guó)農(nóng)村鄰里之間的相鄰權(quán)糾紛，調(diào)解就比訴訟更具優(yōu)勢(shì)。因?yàn)檗r(nóng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，調(diào)解方式解紛既能促進(jìn)糾紛的解決，又能保持良好的鄰里關(guān)系。還有一些特殊的商事糾紛，為保障糾紛當(dāng)事雙方持久的合作關(guān)系，維護(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，調(diào)解比訴訟也更具有優(yōu)勢(shì)。若在這些情形下，當(dāng)事人不問(wèn)糾紛的實(shí)際情況就一味進(jìn)行訴訟，這種不理性的訴訟態(tài)度將直接導(dǎo)致訴訟爆炸現(xiàn)象發(fā)生，即受案數(shù)量暴增，法院的壓力會(huì)持續(xù)增大。這不僅違背了立案登記制實(shí)施的初衷，也與我國(guó)“構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制”的司法理念背道而馳。

3.不法分子鉆空子，濫用訴權(quán)現(xiàn)象頻發(fā)

立案登記制構(gòu)建的初衷是保障當(dāng)事人訴權(quán)，而當(dāng)這一目的被不法分子利用時(shí)就極易走向其反面——濫用訴權(quán)，即發(fā)生虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴等現(xiàn)象。濫用訴權(quán)屬于“權(quán)利濫用”范疇，即“當(dāng)事人”通過(guò)行使“訴權(quán)”達(dá)到非法目的，既侵害了國(guó)家法律和審判權(quán)，又浪費(fèi)了審判資源，并剝奪了他人合法利用訴訟的機(jī)會(huì)[6]。濫用訴權(quán)在各國(guó)都是明令禁止的。2015年6月9日，最高人民法院舉行新聞發(fā)布會(huì)通報(bào)全國(guó)法院實(shí)施立案登記制進(jìn)展情況，在談及“趙薇遭奇葩觀眾起訴”時(shí)，最高人民法院立案庭副庭長(zhǎng)甘雯表示，這個(gè)訴訟是完全沒有必要的，濫用訴權(quán)，“一些人想借用立案登記制改革來(lái)濫用訴訟權(quán)利，甚至提起一些違法訴訟，他的訴訟目的本身就是違法的”。“我國(guó)社會(huì)目前面臨的誠(chéng)信危機(jī)，如何防范虛假訴訟，是落實(shí)立案登記制必須考慮的問(wèn)題之一?！鼻迦A大學(xué)法學(xué)院教授王亞新認(rèn)為，濫用訴權(quán)行為，不僅浪費(fèi)國(guó)家有限的司法資源，而且損害司法權(quán)威；不僅侵犯其他公民權(quán)益，而且動(dòng)搖整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信基礎(chǔ)，嚴(yán)重破壞國(guó)家法治秩序。

若對(duì)濫用訴權(quán)現(xiàn)象產(chǎn)生的原因進(jìn)行深入分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，除了上述所講的有一些當(dāng)事人純粹出于不法的動(dòng)機(jī)，在明知自己的請(qǐng)求缺乏事實(shí)和法律依據(jù)的情況下，仍利用法律賦予的訴訟權(quán)利，以合法形式進(jìn)行不正當(dāng)?shù)脑V訟，以期通過(guò)訴訟謀取不正當(dāng)利益或者損害他人利益的情形外，還有一種情形不容忽視，即立案登記制的實(shí)施宣傳不到位，以致某些民眾對(duì)它的認(rèn)識(shí)存在偏差，片面地將它理解為所有的糾紛或矛盾只要向法院起訴都能立案。這種誤解是伴隨著立案登記制的實(shí)施出現(xiàn)的，它的不利后果就是民眾將一些不具有可訴性或者不屬于法院主管范圍的糾紛推向法院，一律要求法院“有案必立”，這顯然是不科學(xué)的。立案登記制雖以“有案必立，有訴必理”為指導(dǎo)思想，但它仍以案件“依法應(yīng)當(dāng)受理”為前提條件，如在《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》中第十條就對(duì)不予登記立案的六種起訴、自訴情形進(jìn)行了列舉①。

筆者認(rèn)為，從以上的分析中可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)我們因立案登記制為解決“立案難”這一司法實(shí)踐難題提供有效制度保障而沾沾自喜的同時(shí)應(yīng)該警醒到，其在實(shí)施過(guò)程中的困境不容忽視且亟待解決。那么，如何化解呢？這一方面依賴于配套制度的不斷構(gòu)建和完善，同時(shí)也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，立足于“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代大背景，在制度實(shí)施的技術(shù)層面上開拓創(chuàng)新。

三、立案登記制的完善措施

(一)立足“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景，進(jìn)行信息化建設(shè)

最高人民法院院長(zhǎng)周強(qiáng)指出，司法改革和信息化建設(shè)是人民司法事業(yè)發(fā)展的車之兩輪、鳥之兩翼[7]。此時(shí)我們正處于“互聯(lián)網(wǎng)+”的大時(shí)代背景下，人們的工作、生活、思維、溝通方式在逐漸發(fā)生改變，這對(duì)司法機(jī)關(guān)提出了新的挑戰(zhàn)，同時(shí)也提供了新的機(jī)遇。立案登記制作為司法改革的重要舉措之一，勢(shì)必離不開互聯(lián)網(wǎng)信息化技術(shù)的應(yīng)用。在2015年4月1日通過(guò)的《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》中也明確指出“強(qiáng)化立案服務(wù)措施。加強(qiáng)人民法院訴訟服務(wù)中心和信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)公開、便捷立案。推行網(wǎng)上立案、預(yù)約立案、巡回立案，為當(dāng)事人行使訴權(quán)提供便利?！?/p>

事實(shí)上，全國(guó)各法院也都與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)信息化潮流，充分利用互聯(lián)網(wǎng)資源，在立案登記制實(shí)施的過(guò)程中積極進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，并取得了許多成果。例如閩侯法院作為“智慧法院”的試點(diǎn)單位，在福建省高級(jí)人民法院的直接指導(dǎo)下，把“互聯(lián)網(wǎng)+”思維運(yùn)用到司法服務(wù)工作中，歷經(jīng)數(shù)月，自主研發(fā)了全國(guó)首臺(tái)24小時(shí)訴訟自助服務(wù)終端“ITC”，它將為訴訟當(dāng)事人和社會(huì)公眾提供裁判文書打印、送達(dá)、案件查詢、立案信訪預(yù)約以及電子閱卷、自助繳納訴訟費(fèi)等功能[8]。再如在上海市浦東新區(qū)人民法院，高科技正在為提高立案效率助力，該院的訴訟服務(wù)中心一角增設(shè)了自助立案登記室，上海首臺(tái)“法院ATM機(jī)”正在試運(yùn)轉(zhuǎn)，一些律師已經(jīng)開始“嘗鮮”[9]。

以上的各種立案登記實(shí)施舉措都有一個(gè)共同點(diǎn)：將信息技術(shù)與司法服務(wù)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)利用信息技術(shù)的“傳播的廣泛性、快速性、高效性、內(nèi)容的全面性”等優(yōu)勢(shì)，滿足民眾對(duì)司法服務(wù)“便捷性、明確性”的需求。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是創(chuàng)新了一種“互聯(lián)網(wǎng)+立案登記”的司法服務(wù)模式，操作技術(shù)上的創(chuàng)新，既提高了司法效率，又踐行了司法為民的理念。這種創(chuàng)新可以說(shuō)是“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的必然產(chǎn)物，也是民眾對(duì)司法為民的服務(wù)需求的更高層次的要求。

(二)進(jìn)一步細(xì)化流程，堅(jiān)持司法為民

1.從規(guī)范層面來(lái)說(shuō)，立案登記制的規(guī)則較為概括

相較于各訴訟法典，《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)更為細(xì)致，但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，它仍然只是提供了一些宏觀性和概括性的指導(dǎo)，尚存在諸多待完善和細(xì)化之處，需要結(jié)合各類訴訟的本質(zhì)屬性以及實(shí)踐中的實(shí)際困惑，予以進(jìn)一步的發(fā)展和細(xì)化，以提升規(guī)則的針對(duì)性和可操作性。

2.從司法為民層面來(lái)說(shuō)，細(xì)化立案登記制的具體規(guī)則是必要之舉

所謂司法為民從根本上講就是司法要為解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題服務(wù)。司法為民就是要求人民法院通過(guò)司法活動(dòng)最大限度地保護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好廣大人民群眾的根本利益。司法為民決定了一切司法活動(dòng)的著力點(diǎn)，就是要在保護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好最廣大人民的根本利益上下大功夫[10]。若民眾連司法的大門都進(jìn)不了，或者進(jìn)入的程序很混亂，那勢(shì)必會(huì)使司法為民的效益大打折扣。細(xì)化立案登記制的規(guī)則，就是為民眾利用訴訟方式解決糾紛，維護(hù)自身合法權(quán)益暢通路徑，掃清障礙。民眾對(duì)進(jìn)入司法的路徑了解多一分，對(duì)司法的信任感也就多一分。

3.細(xì)化流程的同時(shí)應(yīng)著重完善相關(guān)配套機(jī)制

第一，應(yīng)當(dāng)建立健全多元化的糾紛解決機(jī)制體系，充分發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁等訴訟外糾紛解決機(jī)制的特有優(yōu)勢(shì)，以促進(jìn)各類糾紛都能夠進(jìn)入最為適宜的解決渠道，從而在緩解法院受案壓力的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)訴前調(diào)解與訴訟調(diào)解、訴外機(jī)制與訴訟的有機(jī)銜接。第二，應(yīng)當(dāng)建立體系化的審前程序，實(shí)現(xiàn)審前程序與庭審程序的二元模式，充分發(fā)揮審前程序的繁簡(jiǎn)分流功能。具體來(lái)說(shuō)就是探索建立庭前準(zhǔn)備程序，召集庭前會(huì)議，明確訴辯意見，歸納爭(zhēng)議焦點(diǎn)，固定相關(guān)證據(jù)，促進(jìn)糾紛通過(guò)調(diào)解、和解、速裁和判決等方式高效解決。

總之，通過(guò)進(jìn)一步細(xì)化登記立案的流程，最終實(shí)現(xiàn)有案必立、有訴必理、司法公開、司法為民等核心目標(biāo)。

(三)加強(qiáng)法治宣傳，引導(dǎo)理性訴訟

在上述的論述中筆者提到，立案登記制實(shí)施的過(guò)程中，濫用訴權(quán)現(xiàn)象頻發(fā)的最重要的原因之一就是宣傳不到位，民眾對(duì)立案登記制存在誤解。因此，要想化解這一困境就必須從加強(qiáng)法治宣傳出發(fā)，引導(dǎo)民眾理性訴訟。

1.立足于社會(huì)主義法治建設(shè)大背景，加強(qiáng)宣傳

十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家?！边@樣的時(shí)代背景，一方面為法治建設(shè)提供了契機(jī)，另一方面，若宣傳不到位，也容易走向另一個(gè)極端，那就是夸大法律的功能，走向“法律萬(wàn)能主義”的誤區(qū)，濫用訴權(quán)就是其產(chǎn)物之一。

筆者認(rèn)為，法院可以通過(guò)網(wǎng)頁(yè)設(shè)立專欄、制作海報(bào)、在立案大廳擺放登記立案流程介紹、登記立案解讀、訴訟指南小冊(cè)子、12368電話等方式宣傳立案登記制。在宣傳的過(guò)程中，要對(duì)立案登記制的立法目的、登記流程、限制條件等進(jìn)行介紹，讓民眾認(rèn)識(shí)到《規(guī)定》雖然以切實(shí)保障當(dāng)事人依法、便利地行使訴權(quán)，從而提升國(guó)家司法保障和訴訟救濟(jì)的實(shí)效性為主要目標(biāo)，但這并不意味著鼓勵(lì)社會(huì)公眾在遇到糾紛時(shí)一律盲目地訴諸司法，更不意味著訴訟是化解所有社會(huì)糾紛的最佳路徑。

2.通過(guò)法治宣傳，引導(dǎo)民眾理性訴訟

所謂的理性訴訟是指民眾能夠依據(jù)糾紛的實(shí)際情況和自身的個(gè)性需求，選擇最為適宜的解紛途徑，進(jìn)而促進(jìn)司法資源的優(yōu)化配置和最大化利用[11]。國(guó)家可以從制度規(guī)范的層面對(duì)訴訟條件加以限制以引導(dǎo)民眾理性訴訟，如《民事訴訟法》第一百一十九條②對(duì)起訴條件的明確規(guī)定；也可以通過(guò)對(duì)權(quán)利救濟(jì)方式加以規(guī)定，如《民事訴訟法》第五十六條第三款③對(duì)第三人撤銷之訴的明確規(guī)定。但這些都是外在的，影響力有限且難以持續(xù)。要想讓當(dāng)事人真正做到理性訴訟，由內(nèi)而發(fā)，就需要在司法意識(shí)上下功夫。通過(guò)法治宣傳，引導(dǎo)民眾樹立正確的“理性訴訟觀”無(wú)疑是最明智的選擇。

筆者認(rèn)為，在法治宣傳的過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)對(duì)其他糾紛解決方式進(jìn)行普及，讓民眾認(rèn)識(shí)到各解紛方式的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，促使他們?cè)诿鎸?duì)各種糾紛時(shí)，能夠依據(jù)糾紛的性質(zhì)、涉紛主體的關(guān)系和意愿、解紛的成本收益比率等要素，選擇最為適宜的解紛途徑，從而一方面減輕司法的沉重壓力，另一方面激活訴訟與訴外機(jī)制的良性互動(dòng)和協(xié)作。

(四)加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督，強(qiáng)化責(zé)任追究

除了前述的完善措施外，筆者認(rèn)為還可以從法律監(jiān)督層面進(jìn)行設(shè)計(jì)。法律監(jiān)督又稱法制監(jiān)督，有廣義和狹義兩種理解。狹義的法律監(jiān)督是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序，對(duì)立法、執(zhí)法和司法活動(dòng)的合法性進(jìn)行的監(jiān)察和督促。廣義的法律監(jiān)督是指由所有的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民對(duì)各種法律活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的監(jiān)察和督促[12]369。法律監(jiān)督無(wú)疑是保障司法公正的有效屏障，立案環(huán)節(jié)是民眾接近正義的起點(diǎn)，有效的法律監(jiān)督顯得更為重要。

事實(shí)上，在2015年4月1日，由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)中第六部分就對(duì)如何切實(shí)加強(qiáng)立案監(jiān)督進(jìn)行了概括式的規(guī)定：

1.加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。人民法院應(yīng)當(dāng)公開立案程序，規(guī)范立案行為，加強(qiáng)對(duì)立案流程的監(jiān)督。上級(jí)人民法院應(yīng)充分發(fā)揮審級(jí)監(jiān)督職能，對(duì)下級(jí)法院有案不立的，責(zé)令其及時(shí)糾正。必要時(shí)，可提級(jí)管轄或者指定其他下級(jí)法院立案審理。

《意見》中明確的內(nèi)部監(jiān)督主要是指上下級(jí)法院的監(jiān)督，是縱向的。筆者認(rèn)為還可以在法院內(nèi)部形成橫向的監(jiān)督體系，即其他內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)對(duì)立案庭的監(jiān)督。據(jù)此形成一張縱橫交錯(cuò)的內(nèi)部監(jiān)督體系網(wǎng)，確保登記立案程序合法高效運(yùn)行。

2.加強(qiáng)外部監(jiān)督。人民法院要自覺接受監(jiān)督，對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)督查法院登記立案工作反饋的問(wèn)題和意見，要及時(shí)提出整改和落實(shí)措施；對(duì)檢察機(jī)關(guān)針對(duì)不予受理、不予立案、駁回起訴的裁定依法提出的抗訴，要依法審理，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議要及時(shí)處理，并書面回復(fù)；自覺接受新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督，對(duì)反映和投訴的問(wèn)題，要及時(shí)回應(yīng)，確實(shí)存在問(wèn)題的，要依法糾正。

《意見》中明確的外部監(jiān)督主要集中在四類主體，即人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、檢察機(jī)關(guān)、新聞媒體和人民群眾。筆者認(rèn)為，外部監(jiān)督因其外在性，在一定程度上比內(nèi)部監(jiān)督更有效，但若過(guò)分追求，也容易走向另一個(gè)極端——司法干預(yù)。因此，在監(jiān)督的過(guò)程中，我們還應(yīng)注意對(duì)立案監(jiān)督界限的把握，即平衡“正當(dāng)監(jiān)督”和“干預(yù)司法”的關(guān)系。這就需要在今后的制度設(shè)計(jì)中，將外部監(jiān)督的規(guī)定更加規(guī)范化和制度化。

3.強(qiáng)化責(zé)任追究。人民法院監(jiān)察部門對(duì)立案工作應(yīng)加大執(zhí)紀(jì)監(jiān)督力度。發(fā)現(xiàn)有案不立、拖延立案、人為控制立案、“年底不立案”、干擾依法立案等違法行為，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員和主管領(lǐng)導(dǎo)，依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究責(zé)任。造成嚴(yán)重后果或者惡劣社會(huì)影響，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

《意見》中不但將責(zé)任主體明確為“有關(guān)責(zé)任人員和主管領(lǐng)導(dǎo)”，還對(duì)行政責(zé)任和刑事責(zé)任加以規(guī)定。對(duì)立案環(huán)節(jié)出現(xiàn)的違法行為，如虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訟等濫用訴權(quán)行為，筆者認(rèn)為可以從民事責(zé)任、行政處罰、司法處罰、刑事處罰等多維度對(duì)責(zé)任方式進(jìn)行規(guī)定，明確標(biāo)準(zhǔn)，加大懲治力度。最高人民法院、最高人民檢察院于2015年10月30日聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)刑法〉確定罪名的補(bǔ)充規(guī)定(六)》中對(duì)適用刑法的部分罪名進(jìn)行了補(bǔ)充或修改，“虛假訴訟罪”④就是其增加的20個(gè)新罪之一。由此可見，國(guó)家在制度層面對(duì)登記立案環(huán)節(jié)違法行為的責(zé)任承擔(dān)方式的規(guī)定越來(lái)越嚴(yán)格。

四、結(jié)語(yǔ)

立案登記制是司法改革的重要內(nèi)容之一，其完善路徑任重而道遠(yuǎn)。我們?cè)诳吹剿鼮榻鉀Q“立案難”問(wèn)題提供制度支持的同時(shí)也要理性對(duì)待其在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的困境。任何一種制度都并非完美，需要進(jìn)行理論豐富和實(shí)踐總結(jié)。對(duì)于立案登記制，一方面要完善其自身的理論體系和規(guī)范體系，另一方面要與配套措施相互協(xié)調(diào)，相互作用，還有最重要的一點(diǎn)就是要能與時(shí)俱進(jìn)。立案登記制立足于“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代背景，將信息化建設(shè)融入制度實(shí)施，既方便了民眾進(jìn)入訴訟的大門，又有利于實(shí)現(xiàn)司法為民，司法公正，提高司法的公信力。

注釋：

①《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問(wèn)題的規(guī)定》第十條：人民法院對(duì)下列起訴、自訴不予登記立案：(一)違法起訴或者不符合法律規(guī)定的；(二)涉及危害國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整的；(三)危害國(guó)家安全的；(四)破壞國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的；(五)破壞國(guó)家宗教政策的；(六)所訴事項(xiàng)不屬于人民法院主管的。

②《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百一十九條：起訴必須符合下列條件：(一)原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織；(二)有明確的被告；(三)有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)、理由；(四)屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。

③《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第五十六條第三款：前兩款規(guī)定的第三人，因不能歸責(zé)于本人的事由未參加訴訟，但有證據(jù)證明發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解書的部分或者全部?jī)?nèi)容錯(cuò)誤，損害其民事權(quán)益的，可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道其民事權(quán)益受到損害之日起六個(gè)月內(nèi)，向作出該判決、裁定、調(diào)解書的人民法院提起訴訟。人民法院經(jīng)審理，訴訟請(qǐng)求成立的，應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷原判決、裁定、調(diào)解書；訴訟請(qǐng)求不成立的，駁回訴訟請(qǐng)求。

④“虛假訴訟罪”即“為謀取不正當(dāng)利益，以捏造的事實(shí)提起民事訴訟，嚴(yán)重妨害司法秩序的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1]許尚豪.“立案登記制”后如何審查立案[N].人民法院報(bào),2014-12-24(5).

[2]林劍.以立案監(jiān)督推動(dòng)“登記制”更好落地[N].人民法院報(bào),2015-5-9(2).

[3]羅書臻.全國(guó)法院立案登記制改革初見成效[N].人民法院報(bào),2015-06-05(1).

[4]羅書臻.最高法院通報(bào)立案登記制改革實(shí)施情況[N].人民法院報(bào),2015-11-15(1).

[5]趙志橋.法官員額制理論與實(shí)踐思考[J].法制與社會(huì),2015(5):248.

[6]邵明.濫用民事訴權(quán)及其規(guī)制[J].政法論壇,2011(6):175.

[7]《人民法院報(bào)》評(píng)論員.迎接“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代新浪潮推進(jìn)法院信息化轉(zhuǎn)型升級(jí)[N].人民法院報(bào),2015-07-04(1).

[8]何曉慧.福建閩侯法院訴訟自助服務(wù)終端上線[N].人民法院報(bào),2015-05-14(1).

[9]羅書臻.實(shí)現(xiàn)“有案必立、有訴必理”的莊嚴(yán)承諾——全國(guó)法院立案登記制實(shí)施首月系列報(bào)道之一[N].人民法院報(bào),2015-06-05(1).

[10]江必新.論司法為民的內(nèi)涵及其實(shí)踐[J].人民司法,2005(3):18.

[11]潘劍鋒.立案登記制與理性訴訟觀的培育[N].人民法院報(bào),2015-04-23(2).

[12]馬新福.法理學(xué)[M].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)出版社,1995.

The Operation Difficulties and Improvement Measures of the Registration System

ZOU Pan

(SchoolofLaw,XiangtanUniversity,Xiangtan,Hunan411105)

Abstract：The registration system is a kind of case acceptance system and it is one of the important systems in the civil procedure law.There is no doubt that the registration system has played a positive role in protecting the rights of the parties and resolving the issue of“registration difficult”,but on the other hand,in the process of operation,it is also very easy to fall into the predicament of litigation of litigation explosion,abuse of the right to appeal and so on.Therefore,the registration system want to give full play to the role of improving the judicial efficiency,and achieve the desired effect,it must be based on the background of the age of“Internet +”,and information construction;refining the process,and adhere to the justice for the people;strengthening the publicity of rule of law and guiding the litigation rationally;strengthening the internal and external supervision and responsibility investigation.

Key words：the registration system;abusing of the right to appeal;litigation rationally

收稿日期：2016-01-11

作者簡(jiǎn)介：鄒盼，1992年生，女，湖南衡陽(yáng)人，碩士研究生，研究方向：民事訴訟法。

中圖分類號(hào)：D925.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-9743(2016)03-0082-05