耿孟麗

豐縣國(guó)土資源局

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)作模式研究

耿孟麗

豐縣國(guó)土資源局

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤以國(guó)土資源部下達(dá)的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)為依據(jù)，按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則進(jìn)行管理，目的在于將城市建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地有機(jī)結(jié)合，這樣不僅可以緩解城市建設(shè)用地需求緊張的局面，又可以盤(pán)活農(nóng)村的存量建設(shè)用地，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的進(jìn)程?；诖?，文章就城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)作模式進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析，希望可以提供一個(gè)有效的借鑒。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地；增減掛鉤；運(yùn)作模式

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

增減掛鉤工作深入貫徹落實(shí)了科學(xué)發(fā)展觀，從保護(hù)耕地、保護(hù)農(nóng)戶對(duì)土地的權(quán)益出發(fā)，最終使農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件得到有效改善，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，但這項(xiàng)工作的重點(diǎn)是是土地結(jié)構(gòu)能夠更加優(yōu)化合理，土地能夠節(jié)約集約利用，達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的要求。

在具體的實(shí)施過(guò)程中，各學(xué)者也提出了不同的運(yùn)作模式。邱鈴章通過(guò)對(duì)比天津市的“以宅基地?fù)Q房”以及成都市“拆院并院”兩種模式，得出了各自的優(yōu)缺點(diǎn)，最后為福建省開(kāi)展增減掛鉤工作提出了建議。王海鴻等認(rèn)為增減掛鉤在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的最嚴(yán)重的問(wèn)題是地方政府為“土地財(cái)政”而積極行動(dòng)，不顧農(nóng)民的搬遷意愿，對(duì)宅基地進(jìn)行強(qiáng)拆，即所謂“政府積極下海，農(nóng)民被迫上樓”。因此提出了要在農(nóng)民參與的情況下開(kāi)展“掛鉤”政策的模式來(lái)解決這一問(wèn)題。王君等提出了“掛鉤”政策可采取的三種模式，即：政府占主導(dǎo)地位的模式、市場(chǎng)占主導(dǎo)地位的模式、農(nóng)村集體占主導(dǎo)地位的運(yùn)作模式，并對(duì)這三種模式的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行了分析，他認(rèn)為在現(xiàn)階段，最為有效的模式是政府和市場(chǎng)共同發(fā)揮作用。何帆以地域特點(diǎn)、國(guó)家政策、實(shí)施過(guò)程為標(biāo)準(zhǔn)，選擇了四川、天津、重慶等三種已有的模式作為研究對(duì)象，并對(duì)其進(jìn)行了具體的分析和評(píng)價(jià)。王宏亮等針對(duì)遼寧省的具體情況提出了不同的運(yùn)作模式，主要包括：城鄉(xiāng)一體化、從鎮(zhèn)到村進(jìn)行綜合規(guī)劃、化零為整、扶貧移民或生態(tài)移民、限制村內(nèi)用地規(guī)模等。倡導(dǎo)因地制宜，根據(jù)實(shí)際情況選擇“掛鉤”模式。

本文認(rèn)為增減掛鉤模式按照項(xiàng)目投融資及運(yùn)作主體可分為政府主導(dǎo)模式、企業(yè)主導(dǎo)模式及農(nóng)村集體自主模式；按照掛鉤指標(biāo)的形成及使用可分為指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式及地票交易模式。本文擬對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)形成及使用模式比較。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)形成及使用模式

按指標(biāo)形成及使用方式，增減掛鉤模式可分為指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式和地票交易模式。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策推進(jìn)的實(shí)踐過(guò)程中，絕大多數(shù)地區(qū)采取的都是指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式。

2.1 指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式

指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式，簡(jiǎn)單的來(lái)說(shuō)就是，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目運(yùn)行中，通過(guò)建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用和歸還，實(shí)現(xiàn)拆舊區(qū)和建新區(qū)的土地置換，并能形成節(jié)余指標(biāo)用于城鎮(zhèn)化建設(shè)和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展。指標(biāo)周轉(zhuǎn)模式的運(yùn)作流程主要有三個(gè)階段：首先是周轉(zhuǎn)指標(biāo)的申請(qǐng)與形成。各區(qū)縣國(guó)土部門(mén)在本區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾潛力和城市建設(shè)用地需求，編制掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃，并向上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)申請(qǐng)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，上級(jí)國(guó)土資源部門(mén)審核通過(guò)后下達(dá)掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。第二是周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用與落地。縣(市/區(qū))國(guó)土部門(mén)獲得掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)后，籌資推進(jìn)項(xiàng)目拆舊、建新、安置等系列工作，周轉(zhuǎn)指標(biāo)優(yōu)先用于農(nóng)民安置區(qū)建設(shè)，節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)則由政府調(diào)配用于建新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)。第三是周轉(zhuǎn)指標(biāo)的歸還?？h(市/區(qū))國(guó)土部門(mén)組織對(duì)拆舊區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，歸還先期使用的周轉(zhuǎn)指標(biāo)。

2.2 地票交易模式

農(nóng)村閑置的集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后形成建設(shè)用地指標(biāo)，將該建設(shè)用地指標(biāo)量化為一種具有一定象征意義的票據(jù)，就形成了所謂的“地票”。將地票在公開(kāi)交易市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性交易，并最終通過(guò)地票的使用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間置換。地票的形成和交易使用體現(xiàn)了實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)相融合的制度效率，是土地資源資產(chǎn)化與金融資本相結(jié)合的一種制度安排。

3 促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)作模式發(fā)展的建議

3.1 加大宣傳力度

從農(nóng)戶的調(diào)研結(jié)果中看，大部分的農(nóng)戶不了解國(guó)家的相關(guān)政策，政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)政策的宣傳，使農(nóng)戶充分了解政策的目的及意義，同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)積極宣傳節(jié)約集約用地的思想理念，調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的積極性，為全力推動(dòng)增減掛鉤政策提供基礎(chǔ)。

3.2 堅(jiān)持自愿原則，維護(hù)農(nóng)戶權(quán)益

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤政策已開(kāi)展多個(gè)試點(diǎn)的工作，但不少地方存在“讓農(nóng)民上樓”的現(xiàn)象，遭到了很多農(nóng)戶的抱怨，因此，在開(kāi)展此項(xiàng)工作之前應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行訪談，了解農(nóng)戶的期望，盡最大努力保障農(nóng)戶的權(quán)益。政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)工作以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作的進(jìn)程，為拆舊區(qū)農(nóng)戶的搬遷補(bǔ)償提供依據(jù)。

3.3 加大政策支持，解除農(nóng)戶顧慮

通過(guò)調(diào)研可知，農(nóng)戶最主要的搬遷顧慮是是否可以落實(shí)工作，政府應(yīng)當(dāng)多組織就業(yè)培訓(xùn)，分年齡段地、有針對(duì)性地傳授職業(yè)技術(shù)。大部分以務(wù)農(nóng)為主要收入來(lái)源的農(nóng)戶都認(rèn)為自己只會(huì)種地，尤其是年紀(jì)較大的農(nóng)戶，因此，拓寬農(nóng)戶的就業(yè)渠道是搬遷之前應(yīng)當(dāng)主要考慮的問(wèn)題。農(nóng)戶愿意搬遷的主要原因是為了子女受到更好的教育，如何提高孩子的受教育水平也是有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)考慮的問(wèn)題。

4 結(jié)束語(yǔ)

土地資源是有限資源，是不可以再生的一種資源，因此，如何提高土地的使用率是值得思考的一個(gè)問(wèn)題。所以，要提升城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)行效率，就必須在各個(gè)方面加以改善，從而促進(jìn)增減掛鉤的運(yùn)作水平提升。

[1]張勇超，陳榮清.武漢市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施緣由及效果分析[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)(自然科學(xué)版)，2015，(02)：235-240.

[2]劉愛(ài)群，譚榮建.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤探討[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2015，(15)：308-310.

[3]肖軼，尹珂.農(nóng)戶參與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的意愿研究——基于重慶市江津區(qū)的380戶農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2015，(07)：267-271.