史鳳景

河南省舞陽縣委黨校

全球治理的變革：向國際制度的過渡

史鳳景

河南省舞陽縣委黨校

習(xí)近平同志指出，“各國經(jīng)濟(jì)，相通則共進(jìn)，相閉則各退。”開放帶來進(jìn)步、封閉導(dǎo)致落后，這已經(jīng)被古今中外的發(fā)展實(shí)踐所證明。這一發(fā)展規(guī)律在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代表現(xiàn)得尤為明顯。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)全球化浪潮風(fēng)起云涌，生產(chǎn)的國際化程度空前提高，各國經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密。根據(jù)世界銀行發(fā)布的一份報(bào)告，全球有13個(gè)經(jīng)濟(jì)體實(shí)現(xiàn)了持續(xù)25年以上的高速增長，它們的共同特征就是實(shí)行對外開放?？梢灶A(yù)期，隨著全球交流的強(qiáng)度與程度的日益提高，未來對新國際制度的需要將日益增加。

國際制度；全球化

一、全球化為國際制度的產(chǎn)生提供了豐富的土壤

首先，全球化產(chǎn)生的一些問題無法在民族國家的領(lǐng)土邊界內(nèi)解決。因?yàn)槿找嬖黾拥膰议g交易需要在不同國家間進(jìn)行規(guī)范的調(diào)整與統(tǒng)一，而產(chǎn)生的注入銀行或生產(chǎn)安全之類的問題，源于民族國家的跨境污染等問題，如影響國內(nèi)的販毒問題明顯產(chǎn)生于非法的國際網(wǎng)絡(luò)，這一國際網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)超越了任何單一的國家所管轄的范圍。為了解決這些問題，有必要發(fā)展超越任何單一民族國家單獨(dú)行動所不能完成的策略。

第二，全球化可能會創(chuàng)造條件，使某些社會價(jià)值觀得到廣泛的接受，這也會導(dǎo)致對國際行動的需求。全球化可能會有助于人們對人權(quán)與民主有更全面的理解，盡管積極人權(quán)與原則可能會在某些特定國家得到保護(hù)。基于民族國家的全球治理體系或許在保證公平與人權(quán)保護(hù)的統(tǒng)一方面不是最佳的，或許需要有效的國際制度來保證人權(quán)。

第三，國際制度可以為政治驅(qū)動下的私人利益服務(wù)。通過貿(mào)易與商業(yè)慣例中的一致性，私人的利益將得到有效實(shí)現(xiàn)。像國內(nèi)市場一樣，全球市場上的私人企業(yè)存在著追求規(guī)范化的動力，因?yàn)楹笳呖梢宰鳛闈撛诟偁幷邊⑴c競爭的障礙。這樣的障礙與其他政治體制如果在國際上被采納，將在全球化市場中發(fā)揮更有效的作用。對私營企業(yè)來說，與吸引和影響幾十個(gè)國家政府相比，它更易于吸引中央集權(quán)化的國際制度的注意力與影響中央集權(quán)化的國際制度。正因?yàn)橐陨喜呗孕缘脑颍綘I企業(yè)有時(shí)可能會支持建立國際制度的努力。

二、全球化條件下，民族國家的制度反應(yīng)

民族國家對國際需求可能會做出怎樣的反應(yīng)呢？持續(xù)的全球化將使國家做出這樣的選擇：內(nèi)部控制、相互承認(rèn)、同意、委托與退出。每種可能的反應(yīng)程度根據(jù)國家擁有的政治權(quán)力的程度存在不同的差異。

第一項(xiàng)選擇是民族國家實(shí)施內(nèi)部控制，保留其全部的權(quán)力。在處理跨越民族國家領(lǐng)土邊界的問題時(shí)，這一選擇結(jié)果通常是無效的。但是，它有自身的優(yōu)點(diǎn)，即允許民族國家對境內(nèi)的經(jīng)濟(jì)交易與其他活動的政治治理進(jìn)行最大化的控制。

第二項(xiàng)選擇是相互承認(rèn)，包括民族國家采納的協(xié)調(diào)原則。根據(jù)協(xié)調(diào)原則，國家在特定的情況下承認(rèn)其他民族國家的政策。在決定哪條規(guī)則應(yīng)用于不同國家的企業(yè)與個(gè)體的交易時(shí)，相互承認(rèn)的方式為決定交易規(guī)則提供了基礎(chǔ)。兩個(gè)或多個(gè)相互承認(rèn)的國家在各自疆域內(nèi)都保持其內(nèi)部控制，但是它們將規(guī)范涉及國家間交往的情況。例如，A國可能會出售某種產(chǎn)品，這種產(chǎn)品達(dá)到了B國的安全標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)B國同意A國的產(chǎn)品銷售到B國時(shí)，這種承認(rèn)是相互的。

第三項(xiàng)選擇是同意，指民族國家通過條約來采納共同政策。政策權(quán)力仍然屬于民族國家，因?yàn)槊總€(gè)民族國家必須統(tǒng)一跳躍中的政策。在一定程度上，現(xiàn)實(shí)中的每個(gè)國家，其決定都將在談判中受到限制，因?yàn)闂l約中所包括的條款往往無法與各國的最佳選擇相符。但是，每個(gè)國家擁有決定是否同意條約的全部權(quán)力。

第四項(xiàng)選擇是委托，意味著建構(gòu)自己享有政策權(quán)力的國際制度。歐洲聯(lián)盟與世界貿(mào)易組織是這種制度的兩種典型例子。民族國家首先做出委托的決定，但是國際制度在創(chuàng)立、實(shí)施與執(zhí)行政策時(shí)有自由裁量權(quán)。委托的結(jié)構(gòu)可能會產(chǎn)生極大的變化，以至于一些委托很狹隘，而其他的有可能會寬泛。在決定民族國家將在多大程度上將政策權(quán)力委托給國際制度以及這些制度的最終有效性方面，這些委托結(jié)構(gòu)的變化將起到重要作用。

筆者認(rèn)為，與其他反應(yīng)相比，即使民族國家經(jīng)常使用條約來解決跨國境的問題與協(xié)調(diào)不同的政策，但在日益全球化的情況下，委托將得到更廣泛的使用。條約需要每個(gè)國家的同意，這種一致同意的原則會阻礙對全球性問題處理的效率以及影響處理的及時(shí)性。民族國家或許日益需要同意（通過條約）把政策權(quán)力委托給國際制度，因?yàn)檫@樣做民族國家就沒有必要受條約形式的妨礙。就像立法機(jī)關(guān)把國內(nèi)政策權(quán)力委托給行政機(jī)構(gòu)一樣，民族國家將常常面臨以下抉擇：是否把需要作出決策與及時(shí)實(shí)施決策的權(quán)力真已給新的國際制度。

三、國際制度的設(shè)計(jì)

在全球化背景下，委托的需要日益增加，但是我們不應(yīng)該期望民族國家會輕易地把權(quán)力委托出去。在當(dāng)前的全球化模式產(chǎn)生的同時(shí)，人們也開始關(guān)注分權(quán)與委托。民族國家領(lǐng)導(dǎo)人希望保證自己國家利益不會因?yàn)楦鲊趪H制度范圍內(nèi)創(chuàng)立的新制度而受到損害。

民族國家關(guān)注權(quán)力向國際制度的委托，就像立法機(jī)關(guān)把權(quán)力委托給行政機(jī)構(gòu)，或者私人參與者把商業(yè)決定委托給第三方一樣。委托需要依靠代理來實(shí)施任務(wù)，因?yàn)槲袩o法有效或低成本實(shí)施這一任務(wù)。有時(shí)候，代理的目標(biāo)背離了其委托者的目標(biāo)。對于任何民族國家來說，在創(chuàng)立新國際制度時(shí)，都會產(chǎn)生這樣的困惑：多大程度上的制度決定與國家利益相背離。

因?yàn)閲H制度是在民族國家同意的情況下建構(gòu)的，它們將受其制約，制度的建立程序與其他情況下委托人把權(quán)力委托給代理人的情況相似。為了使代理人的行為與其委托人利益相悖的可能性盡可能最小，委托過程往往包括了委托人監(jiān)督代理人的措施。

雖然我們需要更多的經(jīng)驗(yàn)研究來說明這些機(jī)制的不同組合如何在不同情況下影響國際制度的功能發(fā)揮，但代理理論也表明了國際制度中可能產(chǎn)生的兩種問題。第一是制度受的約束太強(qiáng)。對制度權(quán)力的狹隘描述越多，制度對隨機(jī)問題的反應(yīng)就越困難，也就是說制度缺少靈活性。制度約束的第二個(gè)方式是制度決策的自由度。在各種制度中，權(quán)力共享是相互聯(lián)系的，制度的決定必須所有成員同意，因此制度的發(fā)展很困難。這種各成員國制度相互牽制的實(shí)施并沒有讓出過多的權(quán)力，只不過是提供了國際上同意采取授權(quán)某種行動的平臺。約束過于嚴(yán)格，制度就不會那么有效。

當(dāng)然，約束嚴(yán)密的制度，其優(yōu)勢在于它們不會采取有爭議的行動或作出的決定不會遭到成員國的強(qiáng)烈反對。國際制度可能產(chǎn)生的第二個(gè)問題是，其約束可能太過松散。如果民族國家真的把許多不受約束的權(quán)力移交出來，制度將對新的挑戰(zhàn)作出有效的反應(yīng)。但是這樣也會使國際制度擁有易犯錯(cuò)誤的權(quán)力，或者在行動時(shí)違背委托者的意愿和利益。權(quán)力太大的國際制度與隨意行使權(quán)力的國際制度會在那些創(chuàng)立它的民族國家中失去合法性。民族國家可能會抵抗那些權(quán)力太大的制度的行動，或者撤銷采取措施，退出這些國際制度。

顯而易見，在創(chuàng)立足夠獨(dú)立的國際制度的需要與維持民族國家支持的需要之間存在著平衡，民族國家也會對新制度擁有的權(quán)力保持高度警惕。任何新制度的確立必須沒有太多的羈絆，從而能夠使制度解決全球問題，但是，任何新制度必須有成分的約束，這才會使制度成為那些同意建立并維持它的民族國家所接受。為了使這兩者充分結(jié)合起來，民族國家需要探索如何對權(quán)力機(jī)制進(jìn)行組合。

四、結(jié)束語

由上文可以看出，民族國家將權(quán)力委托給國際制度是為了使自己的國家利益能夠更好的實(shí)現(xiàn)，一旦國際制度的實(shí)施損害了創(chuàng)立它的成員國的利益，就會被遺棄，失去效力。但是，國際制度的實(shí)施并不會讓所有的成員國滿意，這就必然會削減國際制度的法定效力，這就存在著平衡的問題。隨著全球化的程度越來越高，這樣的問題還會在其他領(lǐng)域不斷出現(xiàn)，但是，我們也應(yīng)該相信，隨著人們認(rèn)識的不斷提高，隨著國際監(jiān)督機(jī)制的不斷完善，在可以預(yù)見的將來，人類還是可以解決這些問題的。

［1］湯偉.全球治理的新變化：從國際體系向全球體系的過渡［J］.國際關(guān)系研究.2013（04）