李春燕，盧婷婷

(西南石油大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 641000)

當(dāng)前城市邊緣社區(qū)治理優(yōu)化探索*
——基于北歐社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)啟示

李春燕，盧婷婷

(西南石油大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都 641000)

城市邊緣社區(qū)是在我國(guó)城市化進(jìn)程快速發(fā)展的背景之下產(chǎn)生的，這類社區(qū)不再是傳統(tǒng)的農(nóng)村村社，但是又與成熟的城市社區(qū)有很大的不同。社區(qū)的治理受到傳統(tǒng)與現(xiàn)代多重因素的影響，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)給社區(qū)統(tǒng)一、規(guī)范化治理帶來難度，城市化進(jìn)程加快也會(huì)帶來一定的消極效應(yīng)，缺乏針對(duì)城市邊緣社區(qū)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制約著社區(qū)治理機(jī)制的完善。北歐國(guó)家的城市社區(qū)服務(wù)保障系統(tǒng)完善，社區(qū)治理系統(tǒng)權(quán)責(zé)分明，社區(qū)自治理念發(fā)展成熟，北歐國(guó)家的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)完善城市邊緣社區(qū)治理具有重要的借鑒意義。

城市邊緣社區(qū)；北歐社區(qū)；社區(qū)治理

城市邊緣社區(qū)是指處于城市邊緣地帶的農(nóng)村區(qū)域受到城市化進(jìn)程的影響，逐步改變了農(nóng)村村社的性質(zhì)，成為城市社區(qū)的一部分，但是這類社區(qū)與成熟的城市社區(qū)又有很大的不同。自改革開放以來，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)水平取得了高速增長(zhǎng)，與此同時(shí)，城市建設(shè)的步伐亦逐步加快，到上世紀(jì)90年代，城市化已全面由沿海向內(nèi)地展開，城市的規(guī)模不斷擴(kuò)大，在城市周邊的農(nóng)村區(qū)域也逐步被納入城市建設(shè)范圍。隨著新城市建設(shè)逐步推進(jìn)，城市邊緣社區(qū)逐步成長(zhǎng)起來。從社區(qū)的區(qū)域位置上來看，城市邊緣社區(qū)與城市毗連，但是又遠(yuǎn)離主城區(qū)，與農(nóng)村接壤，是城市與鄉(xiāng)村的連接帶；從社區(qū)的性質(zhì)上來看，城市邊緣社區(qū)既保存有農(nóng)村生活的特色，但又受到城市社區(qū)生活的深刻影響，呈現(xiàn)出“亦城亦鄉(xiāng)”的特點(diǎn)；從社區(qū)居民結(jié)構(gòu)上來看，城市邊緣社區(qū)主要包括拆遷安置的原城郊居民、外來流動(dòng)人口以及購(gòu)買商品房入住的城市市民。也有學(xué)者把這類社區(qū)稱之為“城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)”，但我們認(rèn)為基于當(dāng)前我國(guó)城市化迅速發(fā)展的背景，以及這類社區(qū)的發(fā)展前景，它終將是會(huì)蛻變?yōu)檎嬲某鞘猩鐓^(qū)，因此稱其為城市邊緣社區(qū)更為恰當(dāng)。總體而言，這類社區(qū)即是隨著城市化發(fā)展，在城市邊緣地帶出現(xiàn)的兼具城鄉(xiāng)特點(diǎn)、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、治理方式交叉的一種新型社區(qū)類型。

一 當(dāng)前影響城市邊緣社區(qū)治理的不利因素

城市邊緣社區(qū)的治理模式對(duì)于當(dāng)前社會(huì)治理體制的創(chuàng)新具有重要意義，習(xí)近平主席曾經(jīng)指出：“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了?！盵1]當(dāng)前城市邊緣社區(qū)發(fā)展迅速，其治理模式亦在不斷發(fā)展之中，但是其治理模式尚未發(fā)展成熟，在具體的社區(qū)治理實(shí)踐中，依然存在亟需解決的諸多問題，具體表現(xiàn)在。

(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)給社區(qū)統(tǒng)一、規(guī)范化治理帶來難度

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制在建國(guó)初期，曾對(duì)中國(guó)社會(huì)的工業(yè)化發(fā)展，發(fā)揮了重要的作用，但在當(dāng)前的時(shí)代背景下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)卻給城市邊緣社區(qū)的治理造成了消極影響，使得城市邊緣社區(qū)治理體制也呈現(xiàn)出雙重性。在有些城市，城市邊緣社區(qū)已然是城市的組成部分，因此，社區(qū)應(yīng)該接受以管理城市為主的“區(qū)”的領(lǐng)導(dǎo)；但與此同時(shí)，由于社區(qū)還未完全褪去農(nóng)村社區(qū)的屬性，因此在具體的治理環(huán)節(jié)又不得不依據(jù)農(nóng)村治理體制來進(jìn)行治理，結(jié)果導(dǎo)致社區(qū)治理難以形成完善、有效的治理機(jī)制。城市邊緣社區(qū)的居民雖說已經(jīng)轉(zhuǎn)變身份成為新市民，但是他們?cè)诼殬I(yè)選擇以及行為習(xí)慣上與真正的市民依然有很大差別，因戶籍、土地所有權(quán)及失地后的再就業(yè)等問題引發(fā)了諸多利益矛盾，也給社區(qū)治理增加了難題。

(二)城市化進(jìn)程加快所帶來的治理挑戰(zhàn)

城市化的飛速發(fā)展使得城鄉(xiāng)差距不斷縮小，促進(jìn)了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，但是我國(guó)城市化在迅速推進(jìn)的同時(shí)，也給城市邊緣地帶原本平靜的農(nóng)村區(qū)域帶來了劇烈的沖擊和震蕩，城市邊緣地帶隨之變成農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變的“急變帶”，使得這一區(qū)域成為社會(huì)矛盾多發(fā)地帶和敏感區(qū)。在這類社區(qū)中，新的城市社區(qū)治理方式與舊的農(nóng)村思維方式之間的矛盾往往使社區(qū)治理很難按照標(biāo)準(zhǔn)化的城市社區(qū)治理規(guī)劃進(jìn)行；在城市化過程中，各種類型的工業(yè)、信息、技術(shù)等隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展紛紛出現(xiàn)在城市邊緣地帶，這些要素彼此之間互相作用和競(jìng)爭(zhēng)，給這一帶的規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)，尤其是治理帶來難度，使得這一地帶成為城市建設(shè)和社會(huì)治理的重難點(diǎn)區(qū)域。由于具備地理優(yōu)勢(shì)并且消費(fèi)水平比市中心相對(duì)較低，城市邊緣社區(qū)也吸引了大量流動(dòng)人口，不同職業(yè)、不同生活方式、不同價(jià)值觀念和需求的人使得社區(qū)在人口、環(huán)境、治安、衛(wèi)生、服務(wù)等方面呈現(xiàn)出更加復(fù)雜化的形勢(shì)，使得社區(qū)治理的難度更進(jìn)一步增加。

(三)缺乏針對(duì)城市邊緣社區(qū)治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，制約著社區(qū)治理機(jī)制的完善

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的社區(qū)建設(shè)和社區(qū)治理均起步較晚，近些年來對(duì)于城市邊緣社區(qū)治理的實(shí)踐更是處于不斷的探索與實(shí)驗(yàn)階段。城市邊緣社區(qū)是新建成的城市社區(qū)，它處于由農(nóng)村行政管理體制向城市社區(qū)管理體制轉(zhuǎn)變的調(diào)試階段，在此過程中，會(huì)由于社區(qū)居民生活習(xí)慣、文化素質(zhì)、價(jià)值觀念以及各種利益訴求等誘因引發(fā)各類矛盾和治理難題。近年來，我國(guó)的社會(huì)治理體制不斷變化，社區(qū)隨著城市發(fā)展而不斷成熟、壯大，并在社會(huì)治理中發(fā)揮著日益重要的作用，而目前我國(guó)的社區(qū)治理主要還是以政府為主導(dǎo)，由政府的下派機(jī)構(gòu)對(duì)社區(qū)行使主要的管理權(quán)，對(duì)于如何調(diào)動(dòng)居民來參與社區(qū)治理，創(chuàng)建何種方式以鼓勵(lì)社會(huì)組織參與治理，怎樣更有效地發(fā)揮政府在社區(qū)治理中的指導(dǎo)作用，從真正意義上把管理居民轉(zhuǎn)變成服務(wù)于居民等方面均缺乏足夠經(jīng)驗(yàn)，因此當(dāng)前優(yōu)化城市邊緣社區(qū)管理依然存在一定的困難與阻礙。

二 北歐國(guó)家社區(qū)治理的有益經(jīng)驗(yàn)

在推進(jìn)城市建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的進(jìn)程中，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都進(jìn)行過各類試驗(yàn)，并且積累了相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，尤其是北歐國(guó)家，它們的城市化已經(jīng)發(fā)展到相當(dāng)高的水平，城市管理體制與福利保障制度一應(yīng)俱全，居民幸福指數(shù)很高，“根據(jù)Boston Consulting Group的最新研究表明，在全球148個(gè)經(jīng)濟(jì)體的福祉排名中，挪威高居榜首，在前十大經(jīng)濟(jì)福祉國(guó)家中，5個(gè)是北歐國(guó)家?！盵2]由于國(guó)土面積不大，北歐國(guó)家的社區(qū)治理方式實(shí)際上是寓于城市管理之中的，換言之，北歐的城市就是北歐的社區(qū)，二者的治理方式是融為一體的。當(dāng)前我國(guó)的城市建設(shè)正處于快速發(fā)展時(shí)期，吸收借鑒北歐在社區(qū)治理方面的理念和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善城市邊緣社區(qū)治理機(jī)制，促進(jìn)城市化健康發(fā)展具有積極意義。

(一)社區(qū)服務(wù)保障系統(tǒng)完善

北歐國(guó)家的社區(qū)服務(wù)保障體系相當(dāng)完善，人們普遍認(rèn)為為居民提供完備的服務(wù)保障是政府應(yīng)該具有的責(zé)任，因?yàn)楸睔W國(guó)家普遍地廣人稀，許多國(guó)家的村莊只有幾百人的規(guī)模，而且冬天的漫長(zhǎng)和寒冷的氣候也給鄰里、親友之間互訪帶來不便。北歐基層社會(huì)網(wǎng)絡(luò)功能較為弱小，不具有強(qiáng)大的社區(qū)組織功能，因此迫切需要政府承擔(dān)起家政服務(wù)、老人照顧、兒童照顧等社區(qū)服務(wù)的責(zé)任。就政府方面而言，較少的人口也更易于提供服務(wù)和管理，因此在北歐社區(qū)，雖然社區(qū)服務(wù)主要是由政府出面主導(dǎo)，但是卻并未妨礙社區(qū)服務(wù)的全面覆蓋和高效率。政府通過建立完備的社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)，不僅保障了居民的利益，同時(shí)也以此種方式介入到社區(qū)規(guī)劃與治理之中。當(dāng)然，完備的社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)除了需要政府的制度化支持以外，亦需要充裕的財(cái)政支持。北歐國(guó)家的高福利與完善的公共服務(wù)體系離不開其高額的稅收制度。北歐國(guó)家基本遵循“取之于民，用之于民”的原則，再把稅收所得財(cái)政投入到與國(guó)民息息相關(guān)的公共服務(wù)保障方面的建設(shè)，竭力讓國(guó)民享受到更完善的服務(wù)和更高的福利待遇?！霸诘湥鐓^(qū)政府通常將開支的58%用于社會(huì)福利和健康保障，包括老年關(guān)照、兒童關(guān)照、各種現(xiàn)金補(bǔ)貼和總的社會(huì)福利等。在挪威，2002年奧斯陸支出總計(jì)237，79億挪威克朗，其中老年關(guān)照為14.34億、健康與兒童福利為9.62億、教育與文化事務(wù)為57.06億，總共占到34%?！盵3]社區(qū)政府作為社區(qū)事務(wù)的主要處理機(jī)構(gòu)，通過稅收來為社區(qū)工作積累運(yùn)作基金也成為社區(qū)政府的基本權(quán)利。此外，強(qiáng)烈的自治文化觀念也讓北歐居民深刻認(rèn)同并依賴以政府為主導(dǎo)的社區(qū)服務(wù)。由于歷史的宗教信仰和民族發(fā)展等原因，個(gè)人自治在北歐國(guó)民的價(jià)值觀念中得到高度的認(rèn)同。國(guó)內(nèi)學(xué)者在對(duì)北歐國(guó)家社區(qū)工作的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行考察時(shí)發(fā)現(xiàn)：個(gè)人自治逐漸成為社會(huì)文化傳統(tǒng)的一部分，并且對(duì)人民的生活方式和福利服務(wù)影響深遠(yuǎn)。例如北歐國(guó)民在需要類似養(yǎng)老、社會(huì)照顧等服務(wù)時(shí)，并不十分依賴于子女或者親友，主要是通過社會(huì)公共服務(wù)保障體系獲得相應(yīng)的服務(wù)與幫助。[4]自治的文化價(jià)值觀念間接促使北歐國(guó)家把制度性服務(wù)確立為發(fā)展的目標(biāo)，到今天北歐國(guó)家已經(jīng)發(fā)展形成了非常完善的社區(qū)綜合服務(wù)體系。有了完備的社區(qū)服務(wù)保障體系，居民的福利能夠有效得到保障，而且訴求也能夠更好地被滿足，這于無形之中也使得社區(qū)治理彰顯出人性化的特征。

(二)社區(qū)治理系統(tǒng)權(quán)責(zé)分明

“小國(guó)度里的大社區(qū)”是北歐國(guó)家最典型的特征之一，北歐國(guó)家在對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行行政劃分之時(shí)，基本上也包含了對(duì)社區(qū)治理職能部門的權(quán)責(zé)關(guān)系界定，不同層級(jí)的政府在社區(qū)治理中發(fā)揮不同的作用，但整體而言，在北歐國(guó)家的社區(qū)治理中，政府發(fā)揮著非常重要的作用，在某種程度上，社區(qū)工作項(xiàng)目即是政府的公共服務(wù)項(xiàng)目?！氨睔W各國(guó)實(shí)行的是準(zhǔn)三級(jí)政府管理體制，政府層級(jí)之間按照事權(quán)輕重和服務(wù)范圍嚴(yán)格界定各自承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，分工明確、互不交叉，既提高了社會(huì)管理和公共服務(wù)效率，也有效避免了各級(jí)政府之間錯(cuò)位、越位、缺位現(xiàn)象的發(fā)生?！盵5]中央政府、郡和城市化社區(qū)是北歐國(guó)家行政系統(tǒng)中最主要的子系統(tǒng)，各個(gè)系統(tǒng)因行政級(jí)別的不同，所負(fù)責(zé)的工作也不盡相同，其中，中央政府作為北歐國(guó)家行政管理的最高機(jī)構(gòu)，類似于宏觀調(diào)控層面的防務(wù)、司法制度以及高等教育均由其負(fù)責(zé)；郡政府的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)中級(jí)教育、醫(yī)院和公共交通；城市化社區(qū)作為行政管理中最小的單位，是行使社會(huì)管理職能的最基層的政府，它的職權(quán)范圍相當(dāng)廣闊，社區(qū)的服務(wù)保障、初級(jí)教育、兒童關(guān)照、老人關(guān)照、衛(wèi)生、治安等基本事務(wù)均由它負(fù)責(zé)。發(fā)展到現(xiàn)在，北歐國(guó)家的社區(qū)政府已成為較為完善的城市基層服務(wù)機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)下設(shè)若干分支，主要負(fù)責(zé)社區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和其他相應(yīng)事務(wù)，然而牽涉到社區(qū)具體事務(wù)的決策，則要通過社區(qū)政府中最高決策機(jī)構(gòu)——社區(qū)議會(huì)的召開來決定。議事會(huì)的議長(zhǎng)一般由市長(zhǎng)擔(dān)任，委員要由居民選舉產(chǎn)生，在社區(qū)議會(huì)之下還通過民主選舉產(chǎn)生出若干個(gè)委員會(huì)。社區(qū)議會(huì)委任市政府關(guān)于社區(qū)管理的若干個(gè)部門，每個(gè)部與社區(qū)議會(huì)委員會(huì)一一對(duì)應(yīng)并接受其領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)的行政機(jī)構(gòu)劃分清晰，權(quán)責(zé)分明。

自上世紀(jì)80年代開始，“自由市鎮(zhèn)實(shí)驗(yàn)”開始成為北歐國(guó)家在基層政府改革中的重要嘗試，該實(shí)驗(yàn)是在保證公民基本福利與社會(huì)平等原則的基礎(chǔ)上，來探討如何放松中央管制以及賦予基層政府更多自由，讓基層政府能更自如地處理地方事務(wù)。在這一原則下，北歐社區(qū)的治理可以說基本上由城市社區(qū)政府來負(fù)責(zé)，這其中包括制定社區(qū)鼓勵(lì)保障制度、社區(qū)公共事務(wù)的開支、以及社區(qū)規(guī)劃的整體實(shí)施等等。相對(duì)于基層社區(qū)政府對(duì)社區(qū)具體事務(wù)的管理，中央政府以及郡政府在社區(qū)治理中主要發(fā)揮宏觀的指導(dǎo)作用，通過制定城市社區(qū)發(fā)展規(guī)劃以及協(xié)調(diào)全國(guó)城市社區(qū)的發(fā)展，來對(duì)城市社區(qū)政府給予支持，并對(duì)社區(qū)政府是否有效履職進(jìn)行監(jiān)督。但并不直接參與社區(qū)治理具體事務(wù)。北歐國(guó)家這種三級(jí)行政劃分呈現(xiàn)出清晰、嚴(yán)謹(jǐn)、簡(jiǎn)明的特性，各級(jí)政府在城市社區(qū)治理中的職責(zé)權(quán)限劃分明確并相互支持，中央政府對(duì)基層政府充分放權(quán)，而基層政府在社區(qū)治理工作中又接受中央政府和郡政府的監(jiān)督，這一完善的運(yùn)行體系既保證了北歐國(guó)家行政管理的有效運(yùn)行，同時(shí)也保障了社區(qū)治理工作成效顯著。

(三)社區(qū)自治理念發(fā)展成熟

北歐社區(qū)之所以展現(xiàn)出井然的秩序和獨(dú)特的魅力離不開社區(qū)中處處存在的自治精神。北歐社區(qū)治理中處處彰顯著民主自治的特色，并且北歐國(guó)家的城市自治制度也向居民普及了自治理念并提供了參與社區(qū)治理的相應(yīng)保障。北歐社區(qū)的自治特點(diǎn)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，社區(qū)行政機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生需要經(jīng)過民主選舉。北歐行政區(qū)劃中的三級(jí)政府均需要通過民主選舉形成，并且每一個(gè)政黨在競(jìng)選過程中都會(huì)強(qiáng)調(diào)民主自治對(duì)于國(guó)家的重要性，宣稱自己將保障人民民主自治的權(quán)力。社區(qū)議事會(huì)是社區(qū)政府中管理社區(qū)事務(wù)的主要機(jī)構(gòu)，它也是通過居民的民主選舉促成的，因此，社區(qū)議事會(huì)必須代表居民的立場(chǎng)，按照居民的意愿行事。在上個(gè)世紀(jì)中后期，北歐國(guó)家不斷以各種方式擴(kuò)大城市社區(qū)的范圍，并賦權(quán)給社區(qū)以提升社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的自治能力，讓社區(qū)政府有更大的空間和自由處理社區(qū)內(nèi)部事務(wù)。比如丹麥在1970年對(duì)地方政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)和重組，改變?cè)瓩C(jī)構(gòu)的臃腫和繁瑣，把經(jīng)濟(jì)權(quán)利和行政權(quán)利都轉(zhuǎn)移給社區(qū)政府，其目的主要是提高社區(qū)政府的政治地位，使社區(qū)政府更加精煉，更加出色地治理各自的社區(qū)。通過精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，賦權(quán)于基層社區(qū)政府，使得政府和居民之間的距離不斷縮小，居民可以就自己關(guān)于社區(qū)建設(shè)、未來規(guī)劃、以及社區(qū)服務(wù)、福利保障等問題更直接、更有效地和社區(qū)管理部門進(jìn)行溝通，從而保證了社區(qū)居民參與管理的權(quán)力，有效提高社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的工作效率。

第二，在北歐社區(qū)管理中，居民對(duì)管理工作的廣泛參與。在北歐社區(qū)管理中，民眾的參與度很高，“民主參與”可以說是北歐社區(qū)的主要理念。1999年在瑞典南部的法爾肯貝里社區(qū)就居民的社區(qū)參與展開了一次居民調(diào)查，調(diào)查以隨機(jī)的形式向市中心居民寄發(fā)問卷1000份，其中76%得到了回應(yīng)，并且占53%的答卷還認(rèn)真仔細(xì)地闡述了自己對(duì)社區(qū)未來發(fā)展與管理的建議。這表明北歐國(guó)家的居民對(duì)于社區(qū)建設(shè)和管理具有很高的熱情，大家都希望自己的社區(qū)更加溫馨和和諧，社區(qū)管理更加高效有序，社區(qū)生活更加令人愉悅。再以丹麥最大的社區(qū)奧胡斯社區(qū)為例，社區(qū)議會(huì)和相應(yīng)的委員會(huì)是社區(qū)事務(wù)的主要管理機(jī)構(gòu)，是由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生的，在社區(qū)管理中擁有很大的自主性，但是在遇到有關(guān)社區(qū)發(fā)展和關(guān)涉居民利益的事情時(shí)，社區(qū)議事會(huì)和委員會(huì)以及其中的成員并不能擅自作出決定，而是必須要召開社區(qū)會(huì)議并以廣播、網(wǎng)絡(luò)等媒介讓社區(qū)居民都知悉情況，在了解到居民的意見和建議之后，社區(qū)議事會(huì)才能夠代表居民做出決策。還比如對(duì)于社區(qū)發(fā)展規(guī)劃的修改和制定，也必須經(jīng)過社區(qū)議會(huì)的提案之后，讓社區(qū)居民討論評(píng)價(jià)、提出修改意見，并且還要召開居民大會(huì)進(jìn)行商討，然后才根據(jù)居民的意見作出決定。成熟的自治系統(tǒng)，以及居民參與社區(qū)自治的熱情使得北歐社區(qū)管理彰顯出獨(dú)特的個(gè)性，使得社區(qū)的管理理念和管理方式與其他把社區(qū)管理作為社會(huì)控制手段的國(guó)家呈現(xiàn)出很大的區(qū)別。在北歐社區(qū)中，民眾的意愿和理想能夠在社區(qū)管理中得到充分的重視和尊重，居民對(duì)于社區(qū)管理的想法和建議也有足夠的空間予以展現(xiàn)，這對(duì)于城市管理和社區(qū)未來發(fā)展都是十分有益的。

三 北歐社區(qū)模式對(duì)城市邊緣社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)啟示

截止到2014年底，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到54.77%。[6]要保障城市化進(jìn)程順利向前，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)該重視城市邊緣社區(qū)的管理與優(yōu)化，促進(jìn)這一區(qū)域的發(fā)展與治理體制的完善，從而促進(jìn)城市整體的治理優(yōu)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。北歐社區(qū)在治理上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我們優(yōu)化城市邊緣社區(qū)治理有一定的借鑒意義。

(一)完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)保障體系，為提升城市邊緣社區(qū)治理能力創(chuàng)造環(huán)境

從北歐社區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)可以看到，完善的公共服務(wù)保障體系對(duì)于社區(qū)治理優(yōu)化具有相當(dāng)重要的作用。以挪威為例，近些年來挪威不斷加大在公共領(lǐng)域的財(cái)政投入，以確保各級(jí)政府的公共服務(wù)支出優(yōu)先得到保障，極大地促進(jìn)了社區(qū)穩(wěn)定并使國(guó)民幸福感隨之提升，這也表明加大對(duì)公共服務(wù)的投入并不斷完善公共服務(wù)保障體系，能夠不斷提升社區(qū)治理與服務(wù)的能力。“北歐國(guó)家的公共服務(wù)體系比較完善主要是因?yàn)楦骷?jí)政府的工作主要在再分配領(lǐng)域，而不是在生產(chǎn)領(lǐng)域，并且比較重視公共服務(wù)體系的總體設(shè)計(jì)?！盵7]當(dāng)前我國(guó)在城鄉(xiāng)公共服務(wù)方面的工作還不夠完善，長(zhǎng)期以來，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的原則指導(dǎo)下，各級(jí)政府都把工作重心放在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)方面，與經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展相比，公共服務(wù)供給則相對(duì)滯后。要改善這種狀況，具體而言，一是應(yīng)逐步完善公共服務(wù)供給制度，探索建立公共服務(wù)所需資金的稅收來源機(jī)制，滿足公用服務(wù)支出的需要，確保各級(jí)政府在公共服務(wù)方面的職能能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來。在公民關(guān)心的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域有更多作為，解決更多的民生矛盾，客觀上也促進(jìn)了社會(huì)大環(huán)境的和諧；二是應(yīng)加大公共服務(wù)供給對(duì)城市邊緣區(qū)域的投入力度。城市邊緣地帶作為城市與鄉(xiāng)村的交匯帶，在一定程度上代表著城市發(fā)展的前景與希望，這一區(qū)域匯聚了各類產(chǎn)業(yè)入駐，同時(shí)也吸引了大量人口流入，因此加強(qiáng)對(duì)這一區(qū)域公共服務(wù)保障的規(guī)劃與投入，既有利于本地居民融入城市生活，又為流動(dòng)人口提供了便利的生活條件，間接也促進(jìn)了城市的建設(shè)與發(fā)展。三是應(yīng)該逐步改變對(duì)地方政府的政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，把提供公共服務(wù)的能力作為重量級(jí)考核指標(biāo)。黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向。”[8]公共服務(wù)的投入與產(chǎn)出追求的不是立竿見影的短期效果，而是要形成持續(xù)、穩(wěn)定的工作機(jī)制，來不斷為居民提供相應(yīng)保障，因此逐步加重對(duì)地方政府公共服務(wù)供給效果的考核評(píng)價(jià)，促進(jìn)地方政府公共服務(wù)供給能力的提升非常必要。當(dāng)前優(yōu)化城市邊緣社區(qū)治理僅僅依靠從治理方式上創(chuàng)新是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，通過完善公共服務(wù)供給機(jī)制，則能夠有效解決社區(qū)發(fā)展過程中的利益沖突，為社區(qū)治理的優(yōu)化創(chuàng)造良好的環(huán)境。

(二)明晰各治理主體的地位，理順城市邊緣社區(qū)治理的工作機(jī)制

目前我國(guó)社區(qū)主要采取的是以政府為主導(dǎo)的治理模式，街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)作為政府行政機(jī)構(gòu)的延伸，負(fù)責(zé)社區(qū)治理的各項(xiàng)工作，是社區(qū)治理的主體機(jī)構(gòu)。但對(duì)于城市邊緣社區(qū)來說，傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的治理模式逐漸不再適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，社會(huì)治理、社區(qū)行政管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化建設(shè)等繁雜的社區(qū)事務(wù)迫切需要發(fā)展多元主體協(xié)同共治的工作機(jī)制，需要把政府、社會(huì)組織、個(gè)體居民以及市場(chǎng)化的社區(qū)管理隊(duì)伍的力量都發(fā)揮出來。因此厘清各主體的地位與作用，對(duì)于優(yōu)化城市邊緣社區(qū)治理非常必要。首先，應(yīng)更進(jìn)一步明確政府在社區(qū)治理中的角色，發(fā)揮好政府的宏觀指導(dǎo)作用。北歐社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)表明，合理界定政府的地位與角色對(duì)引導(dǎo)社區(qū)良性發(fā)展具有重要意義。就目前城市邊緣社區(qū)治理來看，一方面，應(yīng)該避免基層政府權(quán)力“越位”，減少對(duì)社區(qū)自治范圍內(nèi)事務(wù)的干預(yù)，同時(shí)，應(yīng)該分清社會(huì)治理與社區(qū)治理的工作權(quán)限，劃清社區(qū)居委會(huì)的職能范圍，減少把大量行政工作壓到社區(qū)，降低社區(qū)治理的行政化色彩。另一方面，要避免基層政府權(quán)力的“缺位”。在社區(qū)治理中，政府應(yīng)該發(fā)揮規(guī)劃、協(xié)調(diào)等指導(dǎo)作用，并切實(shí)履行相應(yīng)的職責(zé)，建立完善社區(qū)治理專業(yè)化的人才隊(duì)伍，指導(dǎo)社區(qū)建立居民自治機(jī)制，制定發(fā)展社區(qū)服務(wù)、社區(qū)文化的政策規(guī)劃，培育社會(huì)組織和自愿者團(tuán)體參與社區(qū)治理等方式，培育社區(qū)自治能力。其次，應(yīng)積極利用市場(chǎng)的力量，在社區(qū)治理中注重企業(yè)、現(xiàn)代物業(yè)公司的作用。北歐國(guó)家在社區(qū)服務(wù)方面充分注重引入市場(chǎng)的力量，并取得了很好的效果。他們提出一種“挑戰(zhàn)權(quán)” 理論，即私營(yíng)企業(yè)如果認(rèn)為自己能夠提供有競(jìng)爭(zhēng)力的公共產(chǎn)品和服務(wù)，可以有權(quán)挑戰(zhàn)每一個(gè)國(guó)有實(shí)體”。[7]政府與市場(chǎng)結(jié)成“伙伴式”關(guān)系，更有利于社區(qū)的治理。中共十八屆五中全會(huì)指出要“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力”[9]。在城市邊緣社區(qū)治理中，政府應(yīng)該按照“簡(jiǎn)政放權(quán)”的原則，充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，一方面把現(xiàn)代化的物業(yè)管理服務(wù)引進(jìn)社區(qū)管理之中，并建立健全相應(yīng)的制度，把社區(qū)行政管理以外的其他服務(wù)性工作交給物業(yè)公司，從而減輕社區(qū)自治組織的工作壓力；另一方面，可以本著為居民服務(wù)的原則，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織參與到社區(qū)治理與服務(wù)環(huán)節(jié)，把社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)推向市場(chǎng)，政府指導(dǎo)和監(jiān)督各項(xiàng)購(gòu)買服務(wù)工作的開展，這不僅能夠提高政府公共服務(wù)效率，也在一定程度上優(yōu)化了社區(qū)治理工作機(jī)制。最后，應(yīng)搭建平臺(tái)，為社會(huì)組織參與社區(qū)治理提供渠道。城市化進(jìn)程日益加快，城市邊緣社區(qū)也在不斷發(fā)展，在此過程中所顯現(xiàn)的治理問題以及居民對(duì)于社區(qū)服務(wù)的訴求僅僅依靠政府大包大攬已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)，為了更好地服務(wù)居民，優(yōu)化社區(qū)治理模式，搭建相應(yīng)的平臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社區(qū)治理十分必要。就當(dāng)前世界范圍內(nèi)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的現(xiàn)狀來看，社會(huì)組織在參與社區(qū)公共事務(wù)管理和維護(hù)社會(huì)公共秩序方面具有重要作用。吸納社會(huì)組織參與社區(qū)治理，支持社區(qū)生活服務(wù)類、社區(qū)公益慈善類、社區(qū)文體活動(dòng)類和社區(qū)專業(yè)調(diào)處類社會(huì)組織的建立，可以有效為社區(qū)居民提供服務(wù)。

(三)加快培育社區(qū)自治精神，奠定城市邊緣社區(qū)治理的精神內(nèi)核

社區(qū)是居民生活的重要場(chǎng)所，秩序井然、安怡和諧的社區(qū)生活環(huán)境是所有居民共同的愿望，這一愿望的實(shí)現(xiàn)不能只依靠政府的部署和安排，充分發(fā)揮社區(qū)居民的主體性，推進(jìn)社區(qū)民主建設(shè)，提升居民自治水平，也是形成良好社區(qū)環(huán)境不可或缺的因素。北歐社區(qū)自治理念發(fā)展成熟，居民對(duì)社區(qū)治理也有較高的參與熱情，社區(qū)自治精神顯現(xiàn)在治理的每個(gè)環(huán)節(jié)。在當(dāng)前的城市邊緣社區(qū)治理中，由于其居民主要是原來的城郊居民以及外來流動(dòng)人口，很多居民對(duì)于現(xiàn)代化的社區(qū)還處于適應(yīng)階段，社區(qū)自治理念尚未發(fā)展成熟。當(dāng)前學(xué)習(xí)借鑒北歐社區(qū)治理模式，加快培育社區(qū)自治精神，提升居民參與社區(qū)治理的積極性，逐步降低在社區(qū)治理中居民對(duì)政府的依賴性，引導(dǎo)居民意識(shí)到參與社區(qū)治理是自己的權(quán)利和責(zé)任非常有必要。在具體的實(shí)施環(huán)節(jié)，可以借鑒北歐社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，通過推進(jìn)民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督等途徑，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的民主自治。在城市邊緣社區(qū)治理中，在政府、市場(chǎng)化的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)以及社區(qū)居民之間建立社區(qū)治理的合作工作機(jī)制，力爭(zhēng)最大化發(fā)揮各治理主體的力量，構(gòu)造涵蓋社區(qū)管理各個(gè)角度、各個(gè)層面的管理網(wǎng)絡(luò)，不僅僅能夠起到維護(hù)社區(qū)安全穩(wěn)定的作用，也能夠提升社區(qū)管理與服務(wù)的質(zhì)量，讓居民對(duì)社區(qū)治理工作機(jī)制的運(yùn)作更加滿意。

四 結(jié) 語

城市邊緣社區(qū)治理機(jī)制的完善需要在積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家優(yōu)秀的社區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府、現(xiàn)代公民與社會(huì)組織的合力，唯此才能實(shí)現(xiàn)提升社區(qū)公共服務(wù)能力、創(chuàng)造和諧宜居環(huán)境、建設(shè)新型現(xiàn)代化城市社區(qū)的最終目標(biāo)。

[1] 創(chuàng)新特大城市社會(huì)治理[EB/OL]. http://news.sina.com.cn/c/2014-03-06/153029639936.shtml.

[2] 百度學(xué)術(shù).全球經(jīng)濟(jì)福祉指數(shù)：挪威居首，中國(guó)居第76位[J/OL].中國(guó)對(duì)外貿(mào)易,2015(7)：41.http://xueshu.baidu.com.

[3] 楊 敘.北歐社區(qū)[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2004:143.

[4] 林 卡.論北歐社區(qū)工作發(fā)展的動(dòng)力及其制度環(huán)境[J].浙江社會(huì)科學(xué)，2007(1).

[5] 國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司考察團(tuán).完善公共服務(wù)體制提高社會(huì)管理水平——瑞典挪威冰島社會(huì)管理和公共服務(wù)體制考察報(bào)告[EB/OL].http://www.sdpc.gov.cn/rdzt/gggj/jyxx/200712/t20071210_177674.html .

[6] 高云才.截至2014年末，我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77% [N].人民日?qǐng)?bào)，2015-10-23 .

[7] 金世斌.公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新:北歐的改革實(shí)踐與啟示[J].南京社會(huì)科學(xué)，2012(7).

[8] 習(xí)近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].新華網(wǎng).http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.

[9] 習(xí)近平：中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定[EB/OL].新華網(wǎng).http://news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm.

Research on the Optimization of the Present Urban Fringe Community Management——Based on the Experience of the Community Governance in Nordic Community

LI Chunyan,LU Tingting

(Marxism College, Southwest Petroleum University， Chengdu 641000, China)

Urban fringe community appeared in the background of the rapid development of urbanization in China. This kind of community is not traditional rural community any more, but it is different from the city community. The governance of such community is impacted by the traditional and modern factors, the intersection of urban and rural management system mskes the standardixation management of urban fringe community difficult. Furthermore, the fost urbanization also brings negative effect. Moreover, lackingpractical management experience of the urban fringe community, restricts the improvement of the community governance mechanism. The urban community service guarantee system of the Nordic countries is complete, the responsibilities of community governance system is clear, and the community autonomy concept is mature, so their experience makes much difference to China’s urban fringe community management.

urban fringe community; Nordic community; community governance

2016-03-14

四川省教育廳人文社科項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中城市邊緣社區(qū)管理研究”(14SB0050)；西南石油大學(xué)校級(jí)科技基金項(xiàng)目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展視野中的城市邊緣社區(qū)管理研究”(2013RW028)。

李春燕(1983-)，女，河南信陽(yáng)人，法學(xué)博士，講師，研究方向：中國(guó)特色社會(huì)主義理論與實(shí)踐。

C916.1

A

1671-1181(2016)04-0056-06