西南科技大學(xué)法學(xué)院 周躍雪

國際法語境下國際組織決策概念的探析①
——以WTO決策為例

西南科技大學(xué)法學(xué)院 周躍雪

國際組織的“決策”不用于國際組織的“表決”。決策是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，其內(nèi)容豐富，包括決策目標(biāo)、決策主體、決策對(duì)象、決策方式等。在國際法語境下，國際組織決策是國際組織為了實(shí)現(xiàn)本組織的目標(biāo)和宗旨，由決策主體根據(jù)決策程序和規(guī)則，通過決策機(jī)構(gòu)做出決定的過程。國際組織需要構(gòu)建完善的決策規(guī)則和制度，尤其是在決策方式上，如WTO“協(xié)商一致”，要力圖在承認(rèn)國家實(shí)力懸殊的現(xiàn)實(shí)下，尊重每個(gè)成員的決策參與權(quán)，特別是提高弱小成員的參與度，同時(shí)還要增加決策過程的透明度，從而實(shí)現(xiàn)國際組織決策的“規(guī)則導(dǎo)向”和法治化。

決策 組織決策 國際組織決策

國際法學(xué)界常常不加區(qū)分地使用國際組織的“決策”方式和國際組織“表決”方式。然而，“決策”和“表決”在語義和概念上是有區(qū)別的。所謂國際組織的“表決”是國際組織的成員通過舉手或者投票等方式表示贊成或者反對(duì)某項(xiàng)決議草案的安排，具體分為表決權(quán)分配規(guī)則和表決權(quán)集中規(guī)則。而國際組織的“決策”比“表決”的范圍要寬泛，尤其是在“協(xié)商一致”被主要的國際組織（世界貿(mào)易組織等）采納為正式的決策方式后，不可草率地將國際組織的“決策”方式與“表決”方式混同，否則會(huì)造成對(duì)這類國際組織決策方式理解上的偏差。本文試圖從決策和組織決策的語義和概念出發(fā)，以WTO決策為側(cè)重點(diǎn)，認(rèn)識(shí)和梳理當(dāng)今國際組織決策的概念這一基本理論問題。

1　決策的定義

目前，學(xué)界對(duì)“決策”還沒有一個(gè)統(tǒng)一和完備的定義，以下是學(xué)者們從不同角度對(duì)決策進(jìn)行的定義和解釋：第一，決策為決定，即決定（的）策略、方針、辦法等，是一個(gè)靜態(tài)詞匯，表示一種結(jié)果；第二，決策為選擇，是行為主體為實(shí)現(xiàn)價(jià)值觀或者既定目標(biāo)而作的選擇，這種定義認(rèn)為，選擇是決策的核心內(nèi)容，沒有選擇就沒有決策，此種定義主要是從管理學(xué)角度出發(fā)，被認(rèn)定是決策的狹義解釋；第三，決策為一個(gè)過程，是為實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)而對(duì)未來行為的設(shè)計(jì)，并做出決定的全部過程，此種定義是關(guān)于決策的廣義解釋。作為現(xiàn)代管理科學(xué)創(chuàng)始人之一的Herbert A. Simon提出著名的“管理就是決策”的觀點(diǎn)，認(rèn)為“決策”分為四個(gè)基本階段：發(fā)現(xiàn)決策機(jī)會(huì)；尋找可行方案；選擇方案；評(píng)估選擇的效果。

第一種關(guān)于“決策”的定義是將決策視為一個(gè)靜態(tài)的詞義，決策就是結(jié)果，顯然這種認(rèn)識(shí)相對(duì)狹隘；第二種“決定”定義將其視為選擇，該決策的要?jiǎng)?wù)是經(jīng)過對(duì)必要信息的收集和分析，擬定和篩選若干應(yīng)對(duì)方案，并對(duì)每一備選方案的預(yù)期后果作出評(píng)估，最后確定一個(gè)最能體現(xiàn)決策者意愿的可行方案。然而，本文所采納的決策是第三種界定，即決策是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。決策不能簡(jiǎn)單地被看作是決定一項(xiàng)最符合決策者意愿的政策以便執(zhí)行，因?yàn)樗鼘?shí)際上還有更多內(nèi)容，包括決策目標(biāo)、決策主體、決策對(duì)象、決策方式等。

2　國際組織決策的一般特征

2.1組織決策的特點(diǎn)

從決策主體角度看，決策包括個(gè)人決策與復(fù)合主體決策。組織決策強(qiáng)調(diào)組織中的不同層級(jí)的主體以及不同專業(yè)化分工的主體，通過搜集信息，根據(jù)各自的知識(shí)與偏好以及處理問題的能力，共同制定決定的過程。組織決策有如下特點(diǎn)：第一，組織決策的基礎(chǔ)是一個(gè)穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)，具有常規(guī)成員，成員行使權(quán)力和承擔(dān)職責(zé)受到規(guī)則的約束，這些規(guī)則既包括法律、政策等正式制度，也包括文化、習(xí)俗等非正式規(guī)則；第二，組織決策中的成員之間既有利益趨同性也有分異性，利益趨同是組織成員相聚的根本動(dòng)因，但是各種復(fù)雜因素也導(dǎo)致成員之間的利益可能相斥，組織成員在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)進(jìn)行決策存在著不同利益追求與不同能力差異的現(xiàn)象；第三，大多數(shù)組織都具有官僚制和等級(jí)制的特征，權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)金字塔形，基于成員的綜合實(shí)力有別，組織決策過程中充斥著不同層級(jí)成員之間的合作、博弈、沖突、矛盾、疏離。

2.2國際組織決策的一般特點(diǎn)

國際組織決策除了具有組織決策的上述性質(zhì)外，還具有自身特點(diǎn)：第一，決策的基本主體是高度相似的國家（地區(qū)），而非國內(nèi)社會(huì)中各種利益集團(tuán)，并且數(shù)量有上限，至多200個(gè)左右，因此國際組織的決策方式，尤其是表決方式相對(duì)簡(jiǎn)單，在當(dāng)今國際社會(huì)，作為國際組織成員的國家及其政府在思考特定問題和執(zhí)行政策時(shí)往往有趨同的程序和邏輯，因此國際組織成員之間彼此都能大致推測(cè)出對(duì)方的想法；第二，雖然根據(jù)現(xiàn)代國際法的基本原則，國家主權(quán)平等，國家無論大小、強(qiáng)弱都有權(quán)自主的參與國際活動(dòng)，但是從現(xiàn)實(shí)中，國際組織表決制度和結(jié)果充分體現(xiàn)了成員之間實(shí)力的博弈，如在WTO中，雖然《WTO協(xié)定》規(guī)定了“協(xié)商一致”和投票表決兩種決策方式，在“協(xié)商一致”不能取得共識(shí)的情況下進(jìn)行投票表決，而在實(shí)踐中，投票表決制度從未被使用過，無論如何艱難，成員都情愿花費(fèi)幾年甚至十?dāng)?shù)年的時(shí)間進(jìn)行協(xié)商和談判，因?yàn)椤皡f(xié)商一致”的決策方式為成員之間的利益交往留足空間，大國的談判實(shí)力充分彰顯，小國發(fā)聲無力，難免迫于壓力服從權(quán)威者的選擇。

3　國際法語境下國際組織決策的概念探析

國際法學(xué)界對(duì)國際組織決策概念的界定著述不多。結(jié)合上述對(duì)決策、組織決策、國際組織決策特點(diǎn)的分析，結(jié)合國際法理論，國際組織決策是國際組織為了實(shí)現(xiàn)本組織的目標(biāo)和宗旨，由決策主體通過決策機(jī)構(gòu)并根據(jù)決策程序和規(guī)則做出決定的過程。在國際決策過程中建立和完善的相應(yīng)決策規(guī)則和制度是國際法所要研究的重點(diǎn)問題。

3.1決策目標(biāo)

國際組織決策目的是實(shí)現(xiàn)國際組織特定的目標(biāo)和宗旨。這些目標(biāo)和宗旨在國際組織的基本法律文件中都有明確的規(guī)定。如WTO決策的目標(biāo)是為了通過自由貿(mào)易實(shí)現(xiàn)提高生活水平、保證充分就業(yè)等目標(biāo)。當(dāng)然國際組織做出決定后，還需要依靠執(zhí)行機(jī)制來最終實(shí)現(xiàn)國際組織的目標(biāo)，但是執(zhí)行的前提是做出決策。

3.2決策主體和決策機(jī)構(gòu)

國際組織的決策主體是指誰有權(quán)行使決策權(quán)。國際組織基于各個(gè)國家對(duì)自己主權(quán)的讓渡而形成的，國際組織本身不具有凌駕于國家之上的權(quán)威性，因此能夠行使決策權(quán)的通常是成員（國家或者地區(qū)）。

決策機(jī)構(gòu)是決策主體借以作出決策的組織結(jié)構(gòu)，是國際組織重要的職能機(jī)構(gòu)。國際組織的決策機(jī)構(gòu)是國際組織的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。如WTO的決策機(jī)構(gòu)是部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和總理事會(huì)。雖然在法律地位上國家是平權(quán)主體，但是作為決策主體的成員在決策現(xiàn)實(shí)中具有等級(jí)性，決策過程中充斥著不同層級(jí)成員之間的合作、博弈、沖突、矛盾、疏離。如WTO作為“成員驅(qū)動(dòng)”性質(zhì)的國際組織，決策主體是成員本身，部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議和總理事會(huì)都是由全體成員組成，實(shí)行“協(xié)商一致”的決策方式，任何成員理論上都擁有對(duì)決議通過提出正式反對(duì)阻止其通過的決策權(quán)力。但是現(xiàn)實(shí)中，GATT/WTO的決策過程長(zhǎng)期由發(fā)達(dá)國家成員主導(dǎo)，這些國家憑借政治和經(jīng)濟(jì)實(shí)力形成對(duì)其他國家的利誘和威脅，從而讓決策過程充滿“實(shí)力導(dǎo)向”的痕跡。

3.3決策對(duì)象

國際組織決策對(duì)象是國際組織決策的內(nèi)容。國際組織的決策按照內(nèi)容和性質(zhì)可以分為七大類：（1）代表型決策，即成員加入和退出、秘書處組成等事項(xiàng)；（2）象征型決策，即在某個(gè)方面做出原則性表述的決策，如反殖民化；（3）涉外型決策，即涉及該組織和其他國際組織之間關(guān)系的決策；（4）程序型決策，即各下屬機(jī)構(gòu)分配預(yù)算等的決策等；（5）規(guī)則制定型決策，即在該組織成員之間創(chuàng)設(shè)權(quán)利和義務(wù)的決策等；（6）規(guī)則監(jiān)督型決策，即涉及監(jiān)督成員執(zhí)行和履行組織規(guī)章的決策；（7）操作型決策，即涉及該組織某個(gè)具體執(zhí)行的決定（Robert Cox and Harold K Jacobson∶ “The framework for enquiry”， Paul. F. Diehl， The politics of global governance， Lynn rienner publisher， 1997.）。根據(jù)《WTO協(xié)定》，WTO決策的對(duì)象包括：制定新的法律規(guī)則的“決策”，解釋《WTO協(xié)定》和多邊貿(mào)易協(xié)定的“決策”，豁免WTO成員在《WTO協(xié)定》和多邊貿(mào)易協(xié)定下義務(wù)的“決策”，修正《WTO協(xié)定》和附件1、附件2、附件3和諸邊貿(mào)易協(xié)定的“決策”，加入WTO的“決策”。

3.4決策程序和方式

國際組織的決策程序主要包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是提出動(dòng)議，即就某個(gè)特定問題提出建議，有權(quán)提出動(dòng)議的主體主要是成員、國際組織內(nèi)的機(jī)構(gòu)或者其他國際組織；二是提交提案，即提交供國際組織會(huì)議討論和表決的決議草案；三是進(jìn)行表決，即投票表決決議草案是否成為正式?jīng)Q議；四是決議生效，按照國際組織規(guī)定的表決制度通過的決議即告生效，但某些決議的生效還需以成員的事先同意或者事后批準(zhǔn)作為要件。

決策方式是國際組織決策的核心內(nèi)容。投票表決是國際組織重要的決策方式之一，其內(nèi)容包括表決權(quán)分配和集中規(guī)則（表決權(quán)分配規(guī)則有平等分配和不平等分配的區(qū)別，如“一成員一票。票票等值”還是加權(quán)分配；表決權(quán)集中規(guī)則有全體一致、多數(shù)通過、反向一致等）。表決制度的合理設(shè)置不僅是一個(gè)國際組織有效進(jìn)行決策的關(guān)鍵，某種程度上也是緩和組織內(nèi)部矛盾從而維持組織生存的基礎(chǔ)。在當(dāng)今國際社會(huì)，國際組織除了采取表決制外，也采取其他決策方式。如WTO “協(xié)商一致”決策方式。與傳統(tǒng)的投票表決方式不同，“協(xié)商一致”中成員之間的協(xié)商和談判過程是此種決策方式的核心。成員在協(xié)商和談判中進(jìn)行利益交換并形成妥協(xié)讓步，這個(gè)過程可能會(huì)反復(fù)多次進(jìn)行，當(dāng)會(huì)議主席認(rèn)為折衷的結(jié)果已有“基本一致”時(shí)，就將這個(gè)已取得“基本一致”的案文以書面形式作出，在全體成員之間公開宣布以供通過，全體成員如果對(duì)此案文沒有提出正式反對(duì)意見，就認(rèn)為已取得“協(xié)商一致”。實(shí)踐中，只要協(xié)商和談判的過程進(jìn)行得足夠公正、民主和透明，各方訴求能夠被充分反映和最大限度地滿足，那么成員提出正式反對(duì)阻礙議案通過的幾率就會(huì)大大降低。

綜上所述，國際組織決策是國際組織中的決策主體通過決策機(jī)構(gòu)按照決策方式作出決定的過程。在國際法治的語境下，國際組織應(yīng)該構(gòu)建一套完善和可操作的決策規(guī)則和制度，尤其是在決策方式上，如WTO “協(xié)商一致”，要力圖在承認(rèn)國家實(shí)力懸殊的現(xiàn)實(shí)下，尊重每個(gè)成員的決策參與權(quán)，特別是提高弱小成員的參與度，同時(shí)還要增加決策過程的透明度，從而實(shí)現(xiàn)國際組織決策的“規(guī)則導(dǎo)向”和法治化。

［1］ 梁西.現(xiàn)代國際組織法［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，1983.

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［9］ A. LeRoy Bennett， James K. Oliver， International Organizations： Principles and Issues［J］.Prentice Hall，1991.

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F740

A

2096-0298（2016）07（a）-101-02

本文系2012年國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《WTO體制中成員集團(tuán)化法律問題研究》（批準(zhǔn)號(hào)12AFX017）階段性成果。

周躍雪（1981-），四川成都人，西南科技大學(xué)法學(xué)院講師，國際法博士，主要從事國際經(jīng)濟(jì)法方面的研究。