周哲+張威+金焱
3%的財政赤字率警戒線并非不可逾越,赤字率提高帶來的風(fēng)險也并非無法管控。財政政策與貨幣政策相機配合,才能將赤字率提高的效果發(fā)揮到最佳。
2016年陽春三月,如何穩(wěn)定中國經(jīng)濟增長再成核心議題。在央行貨幣放松的同時,加碼積極財政成為多數(shù)共識,財政赤字率適度提高呼之欲出。
《財經(jīng)》記者從不同渠道獲悉,多個權(quán)威研究機構(gòu)和專業(yè)人士均建議,2016年“兩會”政府工作報告能夠采納幾項重要經(jīng)濟指標(biāo):全年GDP增長目標(biāo)在 6.2%至6.5%之間,貨幣政策進一步適度寬松,更加積極的財政政策需要加碼,財政赤字率擴至3%至3.5%左右,為此需增加國債發(fā)行規(guī)模,確定地方政府新增債務(wù)限額。
根據(jù)中國2015年的GDP測算,中國的財政赤字率每提高1個百分點,意味著政府可支配6700多億元的財力。根據(jù)此前公開的數(shù)據(jù),2015年中國的財政赤字率從2014年的2.1%上調(diào)為2.3%,但一些研究機構(gòu)的最新測算表明,實際財政赤字率可能早已突破3%,有的測算認(rèn)為或已達到3.5%。若如此,2016年財政赤字目標(biāo)上調(diào)為3%至3.5%,亦不意外。
近日,多位財政金融領(lǐng)域的權(quán)威人士對提高中國財政赤字率相繼發(fā)聲,這些論述或研究并非官方文件,但外界對中國財政政策走向、特別是多年來相對穩(wěn)健的財政赤字率的關(guān)注度空前提高。在中國央行貨幣政策呈放松趨勢之際,更加積極的財政政策令人期待。
“在目前情況下,最好實施擴張性財政政策。”2月27日,在二十國集團財長和央行行長會議(簡稱“G20”)上,中國財政部部長樓繼偉表示。而在此前一天的高級別研討會上,他就明確提出:“中國目前還有財政空間,今年赤字率會進一步擴大。”
從去年下半年開始,財政金融權(quán)威人士就吹風(fēng)不斷。中國財政部副部長朱光耀曾表示,當(dāng)前全球經(jīng)濟面臨2009年以來最為嚴(yán)峻復(fù)雜的形勢,從金融危機的教訓(xùn)中,需要考慮傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)理論是否要做調(diào)整,“3%的財政赤字率紅線、60%的負(fù)債率紅線是否可以反思調(diào)整”。
無獨有偶,中國人民銀行調(diào)查統(tǒng)計司司長盛松成在今年2月底發(fā)表了一份研究報告,題為“可較大幅度提高我國財政赤字率”,其中詳細(xì)闡述稱:經(jīng)對中國政府負(fù)債率測算研究,未來一段時期,可將中國財政赤字率提高到4%,甚至更高水平。雖然該報告強調(diào)并不代表央行觀點,僅是作者及其研究團隊的個人看法,但這是迄今為止有關(guān)提高中國財政赤字最明確的權(quán)威性研究成果。令人關(guān)注的是,許多金融界人士對此分析表示相當(dāng)程度的認(rèn)同。
《財經(jīng)》記者近期接觸的市場人士普遍預(yù)期,面對中國宏觀經(jīng)濟下行壓力,財政收支矛盾以及平撫去杠桿、去庫存、去產(chǎn)能、降成本、補短板,即“三去一降一補”的變革陣痛,諸多因素導(dǎo)致“階段性提高財政赤字率”,或正成為決策高層的一個重要政策選項。
亦有聲音對此表示擔(dān)憂,他們的疑問是:將中國的財政赤字率提升到3%以上的依據(jù)是什么,突破此前國際公認(rèn)的 3%馬約警戒線(即歐盟在1991年簽署《馬斯特里赫特條約》時規(guī)定的財政警戒線),相關(guān)風(fēng)險是否可控?
一位接近財政部門的權(quán)威人士告訴《財經(jīng)》記者, 歐盟當(dāng)年確定的3%赤字率紅線和60%負(fù)債率紅線,對中國有參考和警示,但各個國家的情況不一樣,不同發(fā)展階段的挑戰(zhàn)與壓力也不一樣,無需始終拘泥于此。目前中國政府的債務(wù)絕大部分為內(nèi)債,外債占比1%左右,這使得中國政府債務(wù)面臨匯率沖擊、擠兌沖擊的風(fēng)險較低。同時,中國短期債務(wù)占比較低,中長期債務(wù)占比較高,債務(wù)的穩(wěn)定性相對良好,適當(dāng)提高赤字率水平,風(fēng)險可以控制。
對于隱性債務(wù)的風(fēng)險和影響,仍存在爭議。有人擔(dān)心政府患上“赤字依賴癥”,債務(wù)越來越多。多位財稅專家告訴《財經(jīng)》記者,財政赤字率的提高需要審慎,雖然當(dāng)下中國的直接赤字率和負(fù)債率并不高,但可能存在數(shù)目龐大和不透明的或有債務(wù)及隱性債務(wù)。
3月2日,穆迪將中國政府信用評級的展望從“穩(wěn)定”調(diào)整為“負(fù)面”,其中一條理由便是“財政指標(biāo)趨弱及或有負(fù)債龐大”。這引發(fā)了中國有關(guān)人士和機構(gòu)的反駁。
面對2016年全新的財政盤子,權(quán)威人士希望“盤存量,控增量”是主要的財政政策取向。全國政協(xié)委員、華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長賈康表示,赤字作為政策工具有“雙刃劍”特點,如安排不當(dāng),其負(fù)面作用(風(fēng)險因素)主要表現(xiàn)為兩條:一是使政府支出擴張過度,造成過大擴張因素和政府行為的“越界”與對民間投資的“擠出效應(yīng)”;二是資金安排不合理,未能有效優(yōu)化結(jié)構(gòu)甚至?xí)觿〗Y(jié)構(gòu)矛盾和社會矛盾,與應(yīng)有的績效導(dǎo)向背道而馳。
“擴赤字”的宏觀邏輯
多位接近決策層的權(quán)威人士相信,為托底下行通道的中國經(jīng)濟,今年中國宏觀經(jīng)濟政策有望采取積極的財政政策和穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策基調(diào),擴大財政赤字率堪為相機抉擇。
“采取擴張性的財政政策,不要害怕財政赤字?jǐn)U大?!敝袊缈圃簩W(xué)部委員、央行貨幣政策委員會前委員余永定對《財經(jīng)》記者表示,這對恢復(fù)市場信心非常重要。但不應(yīng)像2008年那樣直接刺激經(jīng)濟,而是通過政府發(fā)國債,為基礎(chǔ)設(shè)施投資融資。同時,貨幣政策偏寬松,保持低利息率,使得國債融資成本不至于太高。通過擴張性的財政政策和穩(wěn)健偏寬松的貨幣政策配合,執(zhí)行更靈活的匯率政策,從而減少人民幣波動。余永定相信,若上述舉措得當(dāng),今年中國宏觀經(jīng)濟的底可以穩(wěn)健托住。
數(shù)據(jù)顯示,中國2015年GDP增速6.9%,為最近25年來相對較低的水平。2015年,全國居民消費價格總水平(CPI)上漲1.4%,這是2010年以來首次回歸到“1”時代;工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格(PPI)在2015年同比下降5.2%,PPI連續(xù)第46個月為負(fù),可以說,雖然官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,2015年中國經(jīng)濟實現(xiàn)了6.9%的同比增長,但中國經(jīng)濟的上空,彌漫著日趨低迷的通縮隱憂,增長乏力的警示如影隨行。
因此2016年的政策取向至關(guān)重要。結(jié)合實際效果來看,經(jīng)濟專家們相信,“貨幣政策像條繩子,只能拉,不能推”。中國央行在今年采取相對寬松的貨幣政策,目標(biāo)鎖定在降低實際利率,減少企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險和地方政府的還款負(fù)擔(dān),避免發(fā)生金融系統(tǒng)性風(fēng)險。
中國央行采取多次降準(zhǔn)、降息,不是為了直接刺激經(jīng)濟增長,而是讓企業(yè)的還款負(fù)擔(dān)減輕,地方政府到期債務(wù)負(fù)擔(dān)減輕,從而托穩(wěn)經(jīng)濟根基。與此契合,實施更加積極的財政政策,則可以針對性地向?qū)嶓w經(jīng)濟輸血,讓更多企業(yè)恢復(fù)元氣。專家們相信,這或許是決策層今年會首先考慮的宏觀取向,若如此,通過提升財政赤字率,實施擴張性財政政策,就應(yīng)當(dāng)成為中國在經(jīng)濟低迷時期政府采用的重要反周期策略。
同時,中國的財政收支也面臨壓力,需要通過增加稅收或擴大赤字來輸血。中國財政部國庫司此前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,2015年中國財政收支差首次突破2萬億元大關(guān),高于年初預(yù)算設(shè)定的數(shù)字,財政收入增速也創(chuàng)下1988年以來最低,提升財政赤字率幾無二選。
中國財政部公布的2015年財政數(shù)據(jù)顯示,全年財政支出的速度,遠(yuǎn)超財政收入增速。2015年1月至12月累計,中國一般公共預(yù)算收入152217億元,同比增長8.4%,同口徑增長5.8%,增速較2014年下降2.8個百分點。在財政支出方面,卻出現(xiàn)了兩位數(shù)的同比增長。2015年1月至12月累計,全國一般公共預(yù)算支出175768億元,同比增長15.8%,同口徑增長13.17%,入不敷出的局面在進一步延伸。
從財政剛性支出看,2015年全國教育支出26205億元,增長8.4%;文化體育與傳媒支出3067億元,增長9.3%;醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育、社會保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水、節(jié)能環(huán)保和交通運輸支出增幅均為兩位數(shù),分別達到17.1%、16.9%、11.5%、16.9%、26.2%和17.7%,財政“一增一減”的收支反差,彰顯財力窘境。
有權(quán)威人士特別提到,中國正在進入20多年財政超收轉(zhuǎn)換到收支反轉(zhuǎn)的關(guān)節(jié)點,為了托舉低迷的經(jīng)濟,今年又將實現(xiàn)局部減稅向全面減稅轉(zhuǎn)換。減稅清費必將帶來財政減收,也將更加凸顯中國的財政收支矛盾。
《財經(jīng)》記者初步測算的中國減稅賬本表明:2015年支持“雙創(chuàng)”減稅約3000億元。其中,落實小微企業(yè)和個體工商戶起征點政策及小型微利企業(yè)所得稅減半征收政策減免稅近1000億元;落實高新技術(shù)有關(guān)稅收優(yōu)惠政策減免稅1400多億元;落實促進高校畢業(yè)生、失業(yè)人員、殘疾人、隨軍家屬、軍轉(zhuǎn)干部、退役士兵等創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收優(yōu)惠政策減免稅180多億元。
今年將全面推開營業(yè)稅改增值稅(簡稱“營改增”)改革,若將營改增推到建筑、房地產(chǎn)、金融和生活型服務(wù)業(yè)涉及800多萬戶企業(yè)的四大行業(yè),營改增減稅規(guī)模將進一步擴大。
根據(jù)瑞銀報告估算,2016年“營改增”減稅規(guī)模約為3836億元,社會保障相關(guān)費用減稅規(guī)模約為2403億元,再算上小微企業(yè)減稅等項目,2016年中國合計減稅規(guī)模約7437億元。
復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授韋森表示,當(dāng)前,國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力不斷增大、企業(yè)特別是制造業(yè)效益持續(xù)惡化,為企業(yè)特別是大量民營企業(yè)減輕稅費負(fù)擔(dān)、增強企業(yè)的生存能力,是當(dāng)務(wù)之急。除了通過貨幣政策為企業(yè)降低融資成本,全面減稅則是積極財政政策的本源之策,亦是宏觀調(diào)控政策的第一要務(wù)。
按照中央此前的部署,2016年是中國經(jīng)濟“供給側(cè)”改革元年,“三去一降一補”意味著更多的財政剛性支出。要完成大量“僵尸企業(yè)”的清理工作,解決好下崗職工的安置、培訓(xùn)和再就業(yè),都需要大筆開支。“僅廣東就有2000家僵尸企業(yè)待清理,全國大約有2萬-3萬家僵尸企業(yè)待破產(chǎn),對應(yīng)的下崗安置、再培訓(xùn)等支出不是小數(shù)?!豹毩⒔?jīng)濟學(xué)者何志成表示。
面對政府財政吃緊,越來越多權(quán)威人士將赤字率視為打破僵局的一劑良藥。他們相信,推行更加積極的財政政策、將赤字率突破3%甚至更高,將是政府今后維持經(jīng)濟穩(wěn)定的政策工具之一?!岸嘀貕毫ο?,提高赤字率勢在必行?!敝袊鐣茖W(xué)院財經(jīng)院研究員楊志勇對《財經(jīng)》記者表示。
《財經(jīng)》了解到,目前市場對如何運用財政政策托底經(jīng)濟仍有分歧。是運用赤字財政來擴大政府的項目投資,還是通過減稅來支持實體部門的發(fā)展,這是兩條不同的路徑。韋森更強調(diào)“全面減稅”。他認(rèn)為,如果政府能真正采取供給學(xué)派的減稅政策,就能大幅度地減少企業(yè)的負(fù)擔(dān)。大量企業(yè)活了下來,熬過經(jīng)濟困難時期,中國經(jīng)濟才有未來。
梳理近年的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn),盡管經(jīng)濟增速下滑,企業(yè)負(fù)債較重,但政府的財政收入增長目標(biāo)仍然偏高:前幾年定為8%左右,去年中國的財政收入增長目標(biāo)仍為7.5%,但GDP實際增長6.9%,政府稅收的彈性系數(shù)仍大于1。因此,多位專家呼吁,考慮到相當(dāng)一部分企業(yè)經(jīng)營較困難,2016年的財政收入目標(biāo)應(yīng)適度調(diào)低,并真正實現(xiàn)全面減稅。
賈康對《財經(jīng)》記者分析,面對通縮壓力,貨幣政策這一根繩子推動經(jīng)濟作用有限,需要配合積極的財政政策“刺激”。“現(xiàn)在說的供給側(cè)改革并不否認(rèn)需求端,只是需求端管理有一定的局限性,因此需要在擴大總需求的同時加大供給側(cè)改革?!辟Z康認(rèn)為需要各種組合,貨幣政策降準(zhǔn)降息通道繼續(xù)操作,財政政策通過機制制度增效組合在一起,才能見效。
馬約3%警戒線爭議
根據(jù)1999年實施的歐盟馬約標(biāo)準(zhǔn),政府公共債務(wù)不能超過GDP的60%,財政赤字不能超過GDP的3%。但法國巴黎銀行首席經(jīng)濟學(xué)家陳興動認(rèn)為,從中國政府債務(wù)余額空間看,將赤字率提升到3%-4%比較安全,所謂“馬約警戒線”并不是絕對的。
賈康也認(rèn)為,赤字率3%并不是所謂“國際公認(rèn)的警戒線”,只是當(dāng)年歐盟成員國為協(xié)調(diào)各國的財政紀(jì)律以約束不同利益取向,形成的一個整數(shù)量值,只反映相關(guān)談判主體的經(jīng)驗與妥協(xié)。2008年世界金融危機發(fā)生后,這一預(yù)警線在歐盟實際上已經(jīng)全面失守,德國、法國相繼突破;在歐盟以外,美國和日本紛紛突破3%的赤字率。
賈康認(rèn)為,在中國經(jīng)濟走向新常態(tài)的階段,有必要打破這種簡單化的思維框架,研究更靈活審慎地掌握赤字率和防范風(fēng)險的宏觀調(diào)控要領(lǐng)。
美國彼得森國際經(jīng)濟研究所高級研究員尼古拉斯·拉迪也對《財經(jīng)》記者表示:全球赤字率都在提升,但赤字?jǐn)U大是否有債務(wù)風(fēng)險,要看宏觀經(jīng)濟條件以及債務(wù)可持續(xù)性指標(biāo)。中國在經(jīng)濟下行壓力較大時,采取稍高一些的財政赤字率是好事。
對比測算表明,中國的宏觀杠桿率在全球主要經(jīng)濟體并不突出,一般認(rèn)為中國的整體債務(wù)水平占GDP250%,與美國相當(dāng),而日本已達400%。
再看中國的實踐,2015年新預(yù)算法開始實施,意味著地方政府借的債務(wù)要納入財政預(yù)算。2015年之前政府公布的赤字率,僅僅是中央的赤字率,其中增加了幫地方代發(fā)的地方債部分,但是地方政府從銀行、信托借的債務(wù)沒有包含在赤字率當(dāng)中。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華測算,如果把地方每年的債務(wù)增量加進去,赤字率和公布的預(yù)算、決算赤字率會不同。近幾年的加上地方債增量的赤字率已在3%以上,有時甚至超過4%。
他對《財經(jīng)》記者坦言,2015年將地方債務(wù)納入財政預(yù)算,這時公布的赤字率就包含了所有地方政府債務(wù)增量。按照這一口徑,之前年份實際上都是超過3%甚至超過4%的赤字率,2015年僅確定為2.3%的赤字率,顯然是不夠的?!敖?jīng)濟下行還是很嚴(yán)重的情況下,應(yīng)該是加赤字,怎么可能減赤字呢?2016年也一樣,現(xiàn)實經(jīng)濟運行需要赤字率不能低于2013、2014年的力度,即要高于3%。” 汪德華說。
根據(jù)中國經(jīng)濟的現(xiàn)實情況,赤字率應(yīng)該提高到多少合適,是否有一個天花板?多位專家表示,赤字率的增幅應(yīng)該由經(jīng)濟增長速度和負(fù)債率決定,按照財政可持續(xù)的要求,測算使負(fù)債率保持在一定程度內(nèi)的赤字率,作為赤字率實際應(yīng)遵從的警戒線。
盛松成在其撰文中披露的測算表明,假定2015年末中國政府負(fù)債率為39%,未來十年每年的本幣債務(wù)利率為4%,GDP增速保持6%不變,結(jié)果顯示,即使赤字率達到4%,中國十年后的政府負(fù)債率也僅為68.9%,低于大多數(shù)國家的負(fù)債水平,不會帶來較高償債風(fēng)險。
當(dāng)然,多位專家也提醒,提高赤字率的直接風(fēng)險有兩方面:債務(wù)風(fēng)險和通脹風(fēng)險,而間接風(fēng)險則是擴大赤字的投向所帶來的風(fēng)險。
中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院2015年發(fā)布的中國政府資產(chǎn)負(fù)債表顯示,截至2013年底,中國政府負(fù)債超過56萬億元,同比增長近兩成。與此同時,中國政府2013年資產(chǎn)總額111.9萬億元,同比增長近一成,增速遠(yuǎn)低于負(fù)債增速。
財政部財科所金融研究中心主任趙全厚提醒記者,當(dāng)大家都默認(rèn)3%警戒線的時候,評級公司也將其納入評價一個經(jīng)濟體財政能力的指標(biāo)當(dāng)中,赤字率超過3%過多,也意味著風(fēng)險更大,國家信用評價會下降,借錢不那么容易,利率也可能更高。
3月2日,穆迪將中國政府信用評級的展望從“穩(wěn)定”調(diào)整為“負(fù)面”,其中一條理由便是“財政指標(biāo)趨弱及或有負(fù)債龐大”。
穆迪解釋,中國的財政實力預(yù)計會下降,政府債務(wù)已顯著增長。根據(jù)其測算,政府債務(wù)占GDP的比例從2012年的32.5%升至2015年底的40.6%。他們預(yù)計到2017年該比例將進一步升至43%,原因是寬松的財政政策立場,可能導(dǎo)致政府支出增加及整體減稅。
更重要的原因是,中國的資產(chǎn)負(fù)債表因地方政府、政策性銀行和國有企業(yè) (國企) 而面臨或有負(fù)債。經(jīng)濟及金融體系杠桿率的提高及國企承受的壓力表明,部分或有債務(wù)成為政府資產(chǎn)負(fù)債表上真正債務(wù)的可能性逐漸上升。
當(dāng)被問到穆迪是否會因為中國財政赤字率的提高,而調(diào)整對中國的信用評級時,穆迪高級副總裁Marie Diron書面回復(fù)《財經(jīng)》記者稱,他們采用一系列指標(biāo)評估財政實力,其中包括預(yù)算赤字和政府債務(wù)占GDP的比例。此外也通過政府利息支出占GDP或政府收入的比例,來考慮政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)能力,他們綜合考慮這些指標(biāo)的當(dāng)前水平、過往趨勢和對未來發(fā)展的評估,而不是依賴于某些具體指標(biāo)的臨界值。
穆迪稱:“對于中國來說,大規(guī)模的或有負(fù)債意味著政府債務(wù)存在顯著上升的風(fēng)險,而不僅僅是赤字占GDP比例持續(xù)在3.5%左右所顯示的債務(wù)逐步增加的情況?!币簿褪钦f,作為評級機構(gòu),穆迪并不只是關(guān)注赤字率以及其警戒線,反而更關(guān)注政府的或有債務(wù)。
穆迪的地方政府和公共機構(gòu)部副總裁諸蜀寧向《財經(jīng)》記者表示,中國的中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)占GDP的比重接近41%,這從全球的角度看是很小的,擴大赤字率短期對中國政府負(fù)擔(dān)的影響不大。
諸蜀寧同時提醒稱,外國投資者更關(guān)心中國的或有債務(wù),即地方政府融資平臺、國企債務(wù)等,這些雖然沒有直接納入地方政府債務(wù),但和地方政府有千絲萬縷的關(guān)系。若考慮這些或有債務(wù),中國財政赤字率是否擴大就需要慎重。
他直言,官方公布的2014年底的債務(wù)余額是大約24萬億(其中16萬直接債務(wù)限額),但是如果考慮財政部公布的35萬億地方國企債務(wù),總額會更大一些?!暗菄筮@些債務(wù)也不完全是凈債務(wù),因為國企也有相應(yīng)的資產(chǎn),所以關(guān)鍵要看資產(chǎn)的狀況。但是因為國企的情況不透明,因此國際投資者對中國實際的負(fù)債率有不同的估計。”
外界擔(dān)心,財政赤字?jǐn)U大導(dǎo)致中國的通脹風(fēng)險和擠出風(fēng)險問題,汪德華認(rèn)為大可不必,因為市場利率有下降的趨勢,有些金融部門還有貸款放不出去的情況,即使以后出現(xiàn)通脹苗頭,貨幣政策可及時跟上,靈活調(diào)整配合。
2萬億赤字盤子怎么花
根據(jù)有關(guān)研究機構(gòu)的測算,若2016年的赤字率為3%,則意味著財政赤字規(guī)模大約為21700億元,與2015年財政赤字規(guī)模16200億元比較,赤字將增長5500億元。在如此大規(guī)模的赤字安排背后,財政支出的效率問題引人注目,“這個盤子的支出取向是什么”,“如何監(jiān)督才能花得有效”,成為2016年全國“兩會”代表委員們熱議的話題。
3月4日,國務(wù)院總理李克強在看望出席全國政協(xié)十二屆四次會議的經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)屆委員時說,今年赤字率會有“比較大幅度的提高”。新增赤字將主要用來為企業(yè)減稅,同時部分用來保障民生。積極的財政政策會更加有力,穩(wěn)健的貨幣政策要松緊適度。
一位經(jīng)濟學(xué)者表示,中國擴張財政支出,不是政府再鋪攤子、上項目,更不是各級政府再現(xiàn)“大干快上”、“大手大腳”刺激內(nèi)需的情況,這均會產(chǎn)生無效或低效的財政資金運用,他們提醒,財政赤字盤子的監(jiān)管要實現(xiàn)“花得最好”。
余永定表示,這一次財政投資應(yīng)汲取2008年應(yīng)對金融危機的刺激政策得失,在執(zhí)行中要比上次更加謹(jǐn)慎,設(shè)計更好,挑選好項目,掌握好節(jié)奏,不要太著急。具體投向哪些領(lǐng)域?他建議,公共設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域有大量可供投資項目,尤其是城市公共設(shè)施如地下管線,還有長江生態(tài)保護、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等,這些投資將改善中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。
《財經(jīng)》記者梳理從今年已經(jīng)披露的政府支持的方向,財政投資集中在棚戶區(qū)改造配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)、地下綜合管廊試點及鐵路建設(shè)等領(lǐng)域。
多位學(xué)者表示,財政赤字創(chuàng)造的支出空間,應(yīng)當(dāng)不會簡單地通過直接投資加碼,而是側(cè)重支持“三去一降一補”的供給側(cè)改革。韋森表示,強調(diào)供給側(cè)改革,不是再來一輪大規(guī)模的靠政府設(shè)計和引導(dǎo)的人為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,再搞高投資率刺激經(jīng)濟增長,或靠政府推動的投資試圖維系超高增長速度,這只會把中國經(jīng)濟推向大蕭條。
根據(jù)2015年中國GDP約67.67萬億元的規(guī)模測算, 中國的赤字率每增加1個百分點,財政可望增支6767億元。趙全厚對《財經(jīng)》記者解釋,這筆錢不是用于減稅,便是用于開支。如果是用于擴大政府投資,正如1998年和2009年兩次擴大赤字率所投向的方向一樣,投到鐵路、公路、基建的“鐵公基”建設(shè)當(dāng)中,則有可能會帶來需求的增加,補齊建設(shè)的短板,但也可能導(dǎo)致政府投資過旺帶來的產(chǎn)能過剩和擠出效應(yīng)。
《財經(jīng)》記者接觸的多位權(quán)威人士表示,針對企業(yè)的結(jié)構(gòu)性減稅,則可以直接增強企業(yè)活力,降低企業(yè)成本,讓更多企業(yè)有利可圖,從而鼓勵企業(yè)投資,保持并增加就業(yè)。
楊志勇也提醒,要嚴(yán)格把控投向,嚴(yán)格監(jiān)督項目,重視項目可行性評估。財政部財政科學(xué)研究所研究員文宗瑜告訴《財經(jīng)》記者,透明而科學(xué)的監(jiān)管,才是財政赤字去向的關(guān)鍵。
“把赤字盤子放在明面上,通過人大等機構(gòu)的評估、監(jiān)督、跟蹤,理清每一筆支出的賬目。” 陳興動對《財經(jīng)》記者表示,擴大赤字是權(quán)宜之策,這種反周期措施并非常態(tài),因此2015年底的全國財政工作會議提出,要“階段性擴大赤字”。
各級政府的節(jié)支、節(jié)流也是彌補財政支出缺口的源泉。這些年各級政府在國庫賬戶的結(jié)存資金結(jié)余有多少?韋森的測算表明,近幾年中國的財政資金結(jié)余部分,也就是沒有支出的約在4萬億元以上。這幾年,每年4月份到7月份,都會有一兩次國務(wù)院常務(wù)會議,討論如何盤活“國庫庫底資金”的問題。
2015年4月,李克強在一次國務(wù)院常務(wù)會議上強調(diào),要盤活政府存款和國庫存量資金,并提出了新的要求:如果有的單位庫存資金總花不掉,要么行政問責(zé),要么調(diào)節(jié)給其他單位用。財政部也曾下達文件,敦促相關(guān)機構(gòu)有效使用庫底資金,減少存量。樓繼偉在部署今年財政工作時強調(diào),要加大統(tǒng)籌財政資金和盤活存量資金力度,把資金用在刀刃上。
專家們提醒,盤活各級政府幾十萬個“財政專戶”中的存款結(jié)余,可以減少政府行政經(jīng)費開支,從而減少政府財政赤字,避免“赤字依賴癥”。
有專家測算,18個省本級政府設(shè)立的財政專戶多達480個左右,存款余額相當(dāng)于其國庫存款的44%,如何讓這些沉淀的財政資金被有效利用,是提高財政政策效率的關(guān)鍵問題。
政府減少行政開支,節(jié)支、節(jié)流也是重要渠道。韋森強調(diào),把政府財政赤字做得很大,當(dāng)然可以刺激經(jīng)濟。但這是卯吃寅糧,把稅收負(fù)擔(dān)推到下一代。
樓繼偉也曾表示,中國正通過提高特定國有企業(yè)利潤上繳比例等方法彌補財政缺口。同時,財政部還強調(diào)將推廣PPP模式,吸引社會投資。更加積極的財政政策還可依賴地方債務(wù)的置換、杠桿比例的提升等方式來實現(xiàn)。
文宗瑜告訴《財經(jīng)》記者,2015年1月1日,新的預(yù)算法實施,包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算在內(nèi)的“四本預(yù)算”納入全口徑預(yù)算體系。國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算可以補公共預(yù)算的缺口。并逐步減少財政支出,尤其是政府“三公”支出等,比如,目前進行的公車改革就是政府的節(jié)流。
面對新一年政府工作報告審議和年度經(jīng)濟指標(biāo)確定,《財經(jīng)》記者采訪的多數(shù)權(quán)威人士認(rèn)為,中國擴大財政赤字率勢在必行,但提高到什么程度,如何實現(xiàn)赤字投向的透明監(jiān)管,仍待審慎決策,相應(yīng)的預(yù)算體系優(yōu)化和財稅體制改革,更不能因此而拖延。
無論如何,專家們相信,3%的財政赤字率警戒線并非不可逾越,赤字率提高帶來的風(fēng)險也并非無法管控。財政政策與貨幣政策相機配合,才能將赤字率提高的效果發(fā)揮到最佳。