賴鍇

（鐵道警察學(xué)院　法律系，河南　鄭州　450053）

軟法視角下鐵路線路治安管控工作研究

賴鍇

（鐵道警察學(xué)院法律系，河南鄭州450053）

鐵路線路治安防控是鐵路公安的重要工作任務(wù)，隨著鐵路事業(yè)的發(fā)展，鐵路線路治安形勢更復(fù)雜，需要進(jìn)一步加強(qiáng)線路治安管控。但線路治安管控法律依據(jù)的作用有限，加強(qiáng)線路治安防控需要依托軟法的支持。將線路治安防控的要求積極融入到群眾喜聞樂見的村規(guī)民約和學(xué)生行為守則的軟法形式中，借助軟法載體，實(shí)現(xiàn)鐵路安全的源頭管控，實(shí)現(xiàn)線路治安工作的長效健康發(fā)展。

村規(guī)民約；線路治安；治安防控；軟法

鐵路線路治安防控是鐵路公安的重要工作任務(wù)，對于保障鐵路運(yùn)輸安全具有重要意義。近些年，鐵路公安機(jī)關(guān)不斷創(chuàng)新工作方式，加強(qiáng)治安基礎(chǔ)工作建設(shè)，加大技防、物防的投入，加強(qiáng)沿線愛路護(hù)路的宣傳教育，注重路地聯(lián)防，鐵路線路治安取得了顯著的效果。

一、鐵路線路治安面臨的復(fù)雜形勢

隨著我國鐵路事業(yè)的高速發(fā)展，鐵路通車?yán)锍滩粩囡j升，許多新線、高速鐵路逐步開通運(yùn)營，一方面意味著鐵路安全運(yùn)營需要更嚴(yán)苛的運(yùn)營環(huán)境，需要線路治安更有效作為；另一方面意味著線路治安情況更趨復(fù)雜，不但面臨治安信息基礎(chǔ)工作建設(shè)、線路防護(hù)設(shè)施欠缺等不利情況，而且還面臨警力有限的問題。

從微觀上看，鐵路跨城越區(qū)，各區(qū)地理環(huán)境、社會環(huán)境各異，新線沿線社情復(fù)雜，重點(diǎn)人員（留守兒童、五殘人員等）、重點(diǎn)場所（回收站等）需要梳理掌握。有些線路還呈開放狀態(tài)，私設(shè)平交道口、隨意橫越鐵路的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，沿線放牧牲畜、坐臥路軌等影響鐵路運(yùn)營安全的危行行為、事件多發(fā)，群眾愛路護(hù)路意識欠缺，侵犯鐵路行為時(shí)有發(fā)生。一些重要的鐵路技術(shù)設(shè)備裸露在外，像“鐵鞋”“信號機(jī)”等，增加了被破壞、盜竊的誘因。另外，社會轉(zhuǎn)型期矛盾多發(fā)，因土地、房屋征用、拆遷補(bǔ)償問題、鐵路建設(shè)中的勞資糾紛引發(fā)的群體事件、列車途停事件偶有發(fā)生；因新線建設(shè)和運(yùn)營給沿線群眾生產(chǎn)生活造成不便，導(dǎo)致群眾不滿，破壞鐵路設(shè)施的行為多發(fā)；因鐵路企業(yè)內(nèi)部矛盾及規(guī)章制度不健全引發(fā)的鐵路內(nèi)部人員破壞鐵路設(shè)施，穿行鐵路線路的事件需要加強(qiáng)管控等。

二、鐵路線路治安管控法律法規(guī)作用有限

目前，我國線路治安主要依據(jù)《鐵路法》《鐵路安全管理?xiàng)l例》《治安管理處罰法》《人民警察法》《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)章，對非法攔截列車，在鐵路線路上放置障礙物，擊打列車，擅自移動線路上的機(jī)車及設(shè)備，盜損鐵路設(shè)施設(shè)備、機(jī)車配件、標(biāo)樁、防護(hù)設(shè)施和安全標(biāo)志，隨意橫越線路，擅自進(jìn)入鐵路線路封閉區(qū)域或者在禁行區(qū)域通行等危害鐵路安全行為進(jìn)行管理和處罰。

（一）線路治安管控的法律依據(jù)存在缺陷

《鐵路法》過于“老齡化”，且屬于綜合性法律，涉及鐵路線路的治安規(guī)定較為原則，已遠(yuǎn)不能滿足線路治安的需要?！惰F路安全管理?xiàng)l例》和《治安管理處罰法》為線路治安經(jīng)常適用的法律法規(guī)，但二者在一些問題的規(guī)定上卻存在沖突，如對在鐵路線路上放置障礙物，或者故意擊打列車的行為，《中華人民共和國治安管理處罰法》規(guī)定處5日以上10日以下拘留，可以并處500元以下罰款；情節(jié)較輕的，處5日以下拘留或者500元以下罰款。而《鐵路安全管理?xiàng)l例》對此類行為則規(guī)定由公安機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對單位處1萬元以上5萬元以下的罰款，對個(gè)人處500元以上2 000元以下的罰款。這就出現(xiàn)針對同樣行為存有不同的法律追究責(zé)任，造成法律適用困惑，容易產(chǎn)生執(zhí)法不公問題，引起執(zhí)法對象的不滿。

（二）線路治安管控法律法規(guī)的作用力有限

前已述及的鐵路線路治安管控的法律規(guī)范重在對已經(jīng)發(fā)生的危害鐵路運(yùn)營安全的行為進(jìn)行處罰，而無法有效地從源頭進(jìn)行治安防范，其教化作用也極其有限。以國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的治安處罰無法化解沿線群眾的“利益心結(jié)”，不考慮行為原因或行為誘因，生硬的線路治安管理只會平添受罰對象的忿恨，刺激其采取更隱蔽的危害。此外，違法成本偏低，國家所規(guī)定的治安處罰發(fā)揮的震懾效果有限，個(gè)別群眾為泄私憤，敢于以身犯險(xiǎn)。且由于線路沿線缺乏必要的視頻監(jiān)控，更使各種危害鐵路安全行為難以得到應(yīng)有的發(fā)現(xiàn)與制裁。值得注意的是，對于一些特殊對象，因年齡或智力限制，現(xiàn)有的法律規(guī)范更是效果不彰。對于一些頑劣兒童、智呆人員的擊打列車、穿越護(hù)網(wǎng)、鐵軌上行走嬉戲等危險(xiǎn)行為，法律規(guī)定似乎并不能發(fā)揮出懲罰等強(qiáng)制作用。

綜上，依靠具有國家強(qiáng)制力的國家“硬法”進(jìn)行鐵路線路治安管控，存在一些缺陷，已較為實(shí)質(zhì)地影響到線路治安的實(shí)效，鐵路線路治安管控工作需要找尋補(bǔ)充、輔助機(jī)制，即能夠從源頭上對沿線群眾進(jìn)行教化，使沿線群眾能夠積極地將護(hù)路愛路內(nèi)化于心，并最終成為自覺遵從的外在行為機(jī)制。

三、依托軟法加強(qiáng)線路治安工作的可行性

（一）軟法的界定及其功能

“軟法”在我國的提出，是近些年的事。關(guān)于軟法的內(nèi)涵與外延，研究界尚無統(tǒng)一的認(rèn)識。囿于本文主旨，筆者無意陷入定義之爭的窠臼。綜觀學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，一般認(rèn)為，軟法是相對于硬法而言。硬法是指國家制定的具有國家強(qiáng)制力的行為規(guī)范。軟法是指由國家機(jī)關(guān)之外的社會共同體通過一定的程序制定的自律規(guī)范，通過輿論、譴責(zé)等較為柔性的方式保證實(shí)施。軟法不具有法律效力，但具有實(shí)際約束力，是一類缺少國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的行為規(guī)則的總稱。軟法是“非典型意義的法（非嚴(yán)格的法），它不一定要由國家立法機(jī)關(guān)制定，不一定要由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，不一定由法院裁決其實(shí)施中的糾紛。包括但不限于基層群眾自治組織（如村委會、居民委員會）規(guī)范其本身的組織和活動及組織成員行為的章程、規(guī)則、原則，如村規(guī)民約等。”［1］就本文的研究主旨來看，鐵路沿線的村集體、企業(yè)組織、事業(yè)單位等通過集體協(xié)商制定的本共同體一體遵循的村規(guī)民約、企業(yè)規(guī)章制度、學(xué)生守則、員工行為規(guī)范等當(dāng)屬于軟法的范疇。

在軟法的功能方面，由于軟法是一定的共同體成員直接意志的體現(xiàn)，不但反映了共同生活的群體成員的共同習(xí)慣，也是對其共同生活生產(chǎn)秩序的期冀，較易獲得共同體成員自覺自愿地遵守和服從，能夠發(fā)揮出硬法不具有的功效。“軟法規(guī)范在矯正硬法失靈方面發(fā)揮著重要作用，通過填補(bǔ)硬法空白、彌補(bǔ)硬法不足、豐富硬法細(xì)節(jié)等方式，大大拓展法治化疆域。”［2］在軟法的易接受上，以村規(guī)民約為例，“鄉(xiāng)規(guī)民約是對傳統(tǒng)的、符合鄉(xiāng)村社會道德倫理的價(jià)值與理念的確認(rèn)，在解決鄉(xiāng)村社會矛盾糾紛時(shí)具有容易讓人接受等優(yōu)勢。”［3］

（二）國家政策和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的支持

在國家政策層面上，2014年10月23日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，支持各類社會主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。2015年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》指出，要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，善于發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的積極作用，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來。管窺黨和政府政策精神，國家鼓勵(lì)村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、社團(tuán)章程等社會規(guī)范的建設(shè)，為依托軟法實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)提供了政策背景和機(jī)遇。

在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面，我國存在許多通過軟法范疇內(nèi)的規(guī)范，將國家法律和政策的規(guī)定滲透其中，借助軟法的橋梁作用及特性，獲得了目標(biāo)共同體的內(nèi)心信服及自覺遵循，取得了期冀效果。比如，周山村通過修訂村規(guī)民約成功地將男女平等、計(jì)劃生育政策等融入到村規(guī)民約中，并獲得村民的高度認(rèn)可［4］。這些政策引導(dǎo)和成功經(jīng)驗(yàn)，為鐵路線路治安提供了工作創(chuàng)新思路。

四、加強(qiáng)鐵路線路治安管控的具體對策與建議

為加強(qiáng)線路治安管控，各地鐵路公安千方百計(jì)地進(jìn)行愛路護(hù)路宣傳教育，為維護(hù)鐵路安全做了大量的工作。實(shí)踐工作中，各地線路民警有的到沿線村屯、學(xué)校、企業(yè)組織進(jìn)行愛路護(hù)路宣傳，有的利用為村屯放露天電影時(shí)進(jìn)行宣傳，也有通過娛樂節(jié)目的形式進(jìn)行宣傳，有的為隨時(shí)掌控五殘人員、頑劣兒童的行蹤，不厭其煩地與其監(jiān)護(hù)人搞好關(guān)系，獲得其對監(jiān)護(hù)對象加強(qiáng)監(jiān)管的回報(bào)。鐵路沿線社情復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，沿線群眾法治觀念不一，線路治安任務(wù)異常嚴(yán)峻，迫切需要創(chuàng)新工作方式，探索一條充分利用軟法形式，依靠沿線群眾，增強(qiáng)線路安全實(shí)效的新思路。

（一）推動村規(guī)民約對愛路護(hù)路要求的吸納

鐵路跨區(qū)越鄉(xiāng)，鐵路沿線自然分布著大量村屯，雖然村民們的法治意識有所提高，但關(guān)于法的精細(xì)化規(guī)定卻鮮有人明。農(nóng)村社會秩序的維護(hù)大多沿襲世代相傳及遵守的習(xí)慣，在長期的共同生活中，許多農(nóng)村發(fā)展出自己的村約，并由全體村民言傳身教式地相互影響。現(xiàn)代的村規(guī)民約是由《村民委員會組織法》認(rèn)可或授權(quán)的村民自治的一種法定形式。村規(guī)民約具有調(diào)整農(nóng)村社會關(guān)系、解決鄉(xiāng)村糾紛、統(tǒng)懾社會治安、維持農(nóng)村社會秩序的功用?！熬哂衅跫s性規(guī)范的村規(guī)民約，是農(nóng)村社會關(guān)系的穩(wěn)定器、調(diào)節(jié)器，是社會有序化的重要工具?！保?］

當(dāng)前，村規(guī)民約建設(shè)引起各地政府的重視，許多地方加強(qiáng)了對村規(guī)民約的修訂，引導(dǎo)并賦予了其新的時(shí)代內(nèi)涵。線路治安所進(jìn)行的走村入戶的護(hù)路教育，呈現(xiàn)出工作量大與有限警力的矛盾。為解決這一矛盾，線路治安管控的實(shí)現(xiàn)可由各地鐵路公安加強(qiáng)與沿線地方政府及其他有關(guān)單位的溝通，積極推動村規(guī)民約的修訂，積極爭取將鐵路安全的責(zé)權(quán)義通過群眾喜聞樂見的方式融入村規(guī)民約。憑借村民公約“接地氣”的語言表述和約束力保障，推動村規(guī)民約“上墻入心”，培育村民新的習(xí)慣，創(chuàng)造沿線群眾將鐵路安全內(nèi)化于心的氛圍，促進(jìn)村規(guī)民約要求的實(shí)現(xiàn)。“村規(guī)民約既是新習(xí)慣的認(rèn)可者，也是新習(xí)慣的創(chuàng)造和培育者，即它在國家法律賦予的權(quán)利框架內(nèi)，創(chuàng)造并培育新習(xí)慣。”［6］從而通過新習(xí)慣的養(yǎng)成，從源頭上保障鐵路安全良好秩序的形成。

（二）利用企業(yè)規(guī)章制度實(shí)現(xiàn)鐵路安全防范

企業(yè)員工手冊等是企業(yè)對所屬勞動者的行為規(guī)定，屬于前述軟法的重要形式。鐵路沿線分布著大量的企業(yè)或準(zhǔn)企業(yè)組織，勞動者眾多，人員流動頻繁，有些生產(chǎn)組織還不規(guī)范，鐵路安全宣傳教育難度大，組織民警經(jīng)常到這些生產(chǎn)經(jīng)營單位進(jìn)行宣傳，有些企業(yè)主還不歡迎，認(rèn)為影響其正常生產(chǎn)等。加強(qiáng)對這一特定群體的愛路護(hù)路宣傳教育，鐵路公安可與地方綜治部門、鐵路企業(yè)內(nèi)部的有關(guān)部門加強(qiáng)溝通，加強(qiáng)對沿線企業(yè)的規(guī)范管理，與其簽訂綜合治理承包協(xié)議書等，要求建立員工名冊、企業(yè)管理規(guī)范等。通過加強(qiáng)與企業(yè)組織的協(xié)商，達(dá)成共識，在企業(yè)員工紀(jì)律中增添一些鐵路安全方面的要求，使其成為企業(yè)文化的重要組成部分，使勞動者在日常工作中潛移默化地增強(qiáng)鐵路安全意識，自覺拒絕、抵制威脅鐵路安全的行為。為保障實(shí)施效果，鐵路公安還可聯(lián)系綜治部門，完善綜治考核評價(jià)指標(biāo)，督促企業(yè)積極落實(shí)，通過這一形式實(shí)現(xiàn)特定場所愛路護(hù)路宣傳之長效，實(shí)現(xiàn)鐵路線路治安防控的目的。

（三）積極推動鐵路安全規(guī)定融入學(xué)校文化

鐵路沿線分布的各類學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)是鐵路線路安全防控的重點(diǎn)場域。這個(gè)場域的線路防范工作做得好就可以將鐵路安全的效果通過教育單位的受教育者輻射到其家庭、社區(qū)等社會面；若做得不好，則極易成為危行案件的高發(fā)地帶。這些單位具有“鐵打的營盤，流水的兵”特點(diǎn)，每年都有一批新的受教育對象到來，故此，鐵路安全教育的常態(tài)化就成為鐵路公安工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。學(xué)生行為守則是各個(gè)學(xué)校規(guī)范學(xué)生言行的“軟法”，也是各受教育者最容易接受的紀(jì)律約束。各學(xué)校也善于通過學(xué)生行為守則明確學(xué)生行為界限，培養(yǎng)學(xué)生遵章守法的意識。鐵路公安可以加強(qiáng)與學(xué)校等有關(guān)方面的協(xié)調(diào)，引導(dǎo)線路兩側(cè)的學(xué)校在學(xué)生行為守則中加入愛路護(hù)路內(nèi)容，讓學(xué)生認(rèn)識到擊打列車、穿越護(hù)網(wǎng)、鐵軌上玩耍等行為會給鐵路安全造成巨大的威脅，增強(qiáng)學(xué)生愛路護(hù)路意識。為保障愛路護(hù)路效果，有關(guān)方面可以積極協(xié)調(diào)資金，幫助學(xué)校將學(xué)生行為守則印發(fā)成冊，每生一份，對于愛路護(hù)路表現(xiàn)突出的學(xué)生給予一定的物質(zhì)獎勵(lì)或榮譽(yù)稱號等精神獎勵(lì)。另外，沿線學(xué)?？蓪W(xué)校行為守則的遵守狀況作為對學(xué)生考核的重要內(nèi)容以保障教育效果。總之，沿線學(xué)?；蛴嘘P(guān)方面可通過教育、獎勵(lì)機(jī)制營造愛路護(hù)路的校園文化，使受教育者在文化熏陶中潛移默化地受到教育，并自覺抵制不法行為，從而實(shí)現(xiàn)鐵路安全防范的長效化。25-29.

［2］羅豪才.我的軟法觀［N］.北京日報(bào)，2009-11-16（20）.

［3］傅珊.重視發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的作用［N］.人民日報(bào)，2014-04 -23（18）.

［4］中央黨校婦女研究中心“性別平等政策倡導(dǎo)課題組”悄然而深刻的變革——周山村村規(guī)民約修訂紀(jì)實(shí)［M］.鄭州：河南人民出版社，2009：58-70.

［5］楊建華，趙佳維.村規(guī)民約:農(nóng)村社會整合的一種重要機(jī)制［J］.寧夏社會科學(xué)，2005（9）:66.

［6］謝暉.村規(guī)民約與村民自治［N］.中國民族報(bào)，2015-10-30（6）.

責(zé)任編輯：王真真

［1］姜明安.軟法的興起與軟法之治［J］.中國法學(xué)，2006（2）:

［Abstract］With the rapid development of railway industry and increasingly complex railway public security situation，railway public security controls，as a key task of railway public security，calls for further intensification of public security controls.Due to the limited roles of legal basis for the public security control，intensification of railway public security controls calls for support from the soft laws.The requirements of railway public security controls is integrated into the popular village regulations as well as the form of soft laws for students code of conduct.With soft laws as a carrier，the source control of railway public security and long-term healthy development of the railway public security are implemented.

［Key words］village regulations；public security；public security controls；soft laws

Research on Railway Public Security Controls:A Perspective of the Soft Laws

LAI Kai
（Railway Police Academy，Zhengzhou 450053，China）

D631.4

A

1008-9438（2016）03-0045-04

2015-11-22

網(wǎng)絡(luò)出版：http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160519.1546.020.html

鐵道警察學(xué)院2014年度中央高校基本科研業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目（2014TJJBKY011）；河南省社科聯(lián)2015年項(xiàng)目（SKL-2015-277）；河南省高等學(xué)校重點(diǎn)科研項(xiàng)目計(jì)劃資助項(xiàng)目（13B820210）

賴鍇（1978-），男，河南汝南人，鐵道警察學(xué)院法律系講師，法學(xué)碩士，主要從事公安行政法研究。