趙步逵

（天津公安警官職業(yè)學(xué)院　治安系，天津　300382）

公安派出所履行消防監(jiān)督管理職能的問(wèn)題與對(duì)策

趙步逵

（天津公安警官職業(yè)學(xué)院治安系，天津300382）

公安派出所是第三級(jí)消防管理工作的主體，其消防工作是公安工作中受職業(yè)制和現(xiàn)役制交叉領(lǐng)導(dǎo)的一項(xiàng)工作。梳理當(dāng)前公安派出所消防監(jiān)督管理工作存在的問(wèn)題，完善消防法律制度和消防警力建設(shè)，才能從根本上提升公安派出所履行消防監(jiān)督管理職責(zé)的能力，從而深化消防監(jiān)督管理制度改革。

公安派出所；消防監(jiān)督管理；消防法律；消防警力

近些年，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)逐步加快，城鄉(xiāng)社區(qū)流動(dòng)人口急劇增多，“三合一”場(chǎng)所和“城中村”不斷增加，基層公安工作特別是消防工作面臨的形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。雖然公安機(jī)關(guān)在此期間推行了消防安全網(wǎng)格化、“戶(hù)籍化”管理，并開(kāi)展了多次全國(guó)性火災(zāi)隱患專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)，但受社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型影響，以及我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)社區(qū)消防安全形勢(shì)依舊不容樂(lè)觀。

一、履行消防監(jiān)督管理職能存在的問(wèn)題

派出所作為第三級(jí)消防管理工作的主體，主要承擔(dān)對(duì)居民住宅區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居（村）民委員會(huì)和上級(jí)公安機(jī)關(guān)確定的單位履行消防安全職責(zé)情況的日常監(jiān)督檢查和開(kāi)展消防宣傳教育的職責(zé)。由于《消防法》在立法用語(yǔ)使用了“可以”兩個(gè)字作為授權(quán)規(guī)定，而且授權(quán)派出所的僅是“日常消防監(jiān)督檢查”和“開(kāi)展消防宣傳教育”，并沒(méi)有涉及“消防行政處罰”和“火災(zāi)事故調(diào)查”，客觀上造成了各地方消防法規(guī)和派出所消防工作職責(zé)要求權(quán)限不一，工作方式各不相同。

（一）派出所消防工作主體權(quán)責(zé)不清

派出所消防工作主體權(quán)責(zé)不清主要是在“法”和“權(quán)”兩個(gè)方面?！拔覈?guó)的消防法律法規(guī)體系由消防法和消防規(guī)章組成，沒(méi)有行政法規(guī)”①公安部負(fù)責(zé)人就《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)消防工作的意見(jiàn)》答記者問(wèn)，人民日?qǐng)?bào)，2006年6月5日。。由于消防工作的法律體系中沒(méi)有制定《消防法》實(shí)施細(xì)則，只能由公安部規(guī)章代替消防行政法規(guī)來(lái)規(guī)范派出所消防工作，導(dǎo)致了派出所消防工作職責(zé)權(quán)限范圍不明，造成了全國(guó)派出所消防工作開(kāi)展的不平衡性。這其中，很多地方消防法規(guī)對(duì)派出所工作職能的規(guī)定超越了公安部規(guī)章，如吉林等5個(gè)省明確賦予了派出所火災(zāi)事故調(diào)查的主體資格②賦予派出所火災(zāi)事故調(diào)查主體資格的?。汉Ｄ稀⑶嗪?、四川、吉林和黑龍江。，而《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》（公安部令第121號(hào)）規(guī)定火災(zāi)事故調(diào)查工作是派出所協(xié)助消防機(jī)構(gòu)開(kāi)展的一項(xiàng)工作，主要任務(wù)是維護(hù)火災(zāi)現(xiàn)場(chǎng)秩序，保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)，控制火災(zāi)肇事嫌疑人［1］。雖然地方法規(guī)的內(nèi)容符合立法要求，但由于部門(mén)規(guī)章和地方法規(guī)之間產(chǎn)生沖突之后雙方法律效力處于不確定狀態(tài)，增加了民警消防執(zhí)法工作的不確定性，不利于消防執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

（二）派出所列管單位范圍不清

派出所作為第三級(jí)消防列管單位的監(jiān)督管理主體，對(duì)轄區(qū)列管單位消防監(jiān)督檢查的工作可能與消防機(jī)構(gòu)在轄區(qū)單位列管范圍上產(chǎn)生職權(quán)交叉，容易導(dǎo)致職責(zé)不清?？陀^上，很多省市公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)只監(jiān)管重點(diǎn)單位，將非重點(diǎn)單位全部交由派出所負(fù)責(zé)管理，導(dǎo)致派出所消防監(jiān)管單位數(shù)量過(guò)多。以山東省為例，2014年山東省共有2366個(gè)公安派出所，全省確定由消防支隊(duì)列管的一級(jí)重點(diǎn)單位1020個(gè)，消防大隊(duì)列管的二級(jí)重點(diǎn)單位20178個(gè)，派出所列管的三級(jí)單位31.3萬(wàn)個(gè)，派出所列管單位超過(guò)全省單位總數(shù)的93%。由于派出所警力緊缺，再加上民警業(yè)務(wù)水平有限，很容易導(dǎo)致對(duì)轄區(qū)單位“失管”和“漏管”的現(xiàn)象。主觀上，隨著近些年火災(zāi)事故問(wèn)責(zé)機(jī)制逐步加強(qiáng)，不論是派出所還是消防機(jī)構(gòu)都不想承擔(dān)過(guò)多的監(jiān)管責(zé)任。單位作為轄區(qū)內(nèi)火災(zāi)隱患相對(duì)較多的場(chǎng)所，民警在工作中會(huì)有“主觀回避”的傾向。例如吉林德惠“6·3”火災(zāi)。由于上級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)重點(diǎn)單位界定工作不到位，米沙子鎮(zhèn)派出所在發(fā)現(xiàn)寶源豐公司符合二級(jí)消防安全重點(diǎn)單位后未及時(shí)向德惠市公安消防大隊(duì)上報(bào)，造成了121人死亡的特別重大火災(zāi)爆炸事故［2］。

（三）消防行政處罰有待規(guī)范

派出所消防工作是受公安職業(yè)制和現(xiàn)役制交叉領(lǐng)導(dǎo)下的一項(xiàng)工作，消防機(jī)構(gòu)的現(xiàn)役體制形成了從機(jī)構(gòu)設(shè)置到人員任免相對(duì)封閉的獨(dú)立組織體系。政府、公安機(jī)關(guān)和消防機(jī)構(gòu)作為派出所消防工作的領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)在消防工作中沒(méi)有絕對(duì)的控制力，很多的時(shí)候是以各自職責(zé)范疇去協(xié)調(diào)消防工作。由于《消防法》未明確賦予派出所消防行政處罰權(quán)①派出所沒(méi)有獨(dú)立的消防行政處罰權(quán)的省市（自治區(qū)）：安徽、西藏、甘肅、江蘇、北京、福建、廣東、廣西、天津、河北、湖北、內(nèi)蒙古、寧夏、山東、陜西、上海、新疆、浙江和重慶。，造成各地方派出所消防行政處罰方式多樣。目前，全國(guó)有61%的省市（自治區(qū)）派出所還沒(méi)有獨(dú)立的消防行政處罰權(quán)，消防監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程被割裂成兩個(gè)部分，影響了火災(zāi)隱患的及時(shí)整改和消防監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威性［3］。這其中有51%的省市（自治區(qū)）派出所在消防行政處罰時(shí)需報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)叵罊C(jī)構(gòu)②派出所以消防機(jī)構(gòu)名義進(jìn)行行政處罰的省市（自治區(qū)）：江蘇、北京、福建、廣東、廣西、天津、河北、湖北、內(nèi)蒙古、寧夏、山東、陜西、上海、新疆、浙江和重慶。，以消防機(jī)構(gòu)的名義做出行政處罰。由于體制差異以及公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化要求越來(lái)越高，“誰(shuí)檢查，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的工作原則導(dǎo)致民警工作中不愿意去接觸消防機(jī)構(gòu)，害怕因?yàn)閳?zhí)法程序出現(xiàn)瑕疵受到追責(zé)而回避處罰。

（四）消防宣傳教育有待深入

消防宣傳“進(jìn)家庭”是消防宣傳“七進(jìn)”之一，是社會(huì)消防宣傳工作的根基。民警在工作中應(yīng)該充分利用深入社區(qū)工作的機(jī)會(huì)對(duì)老年人、兒童和流動(dòng)務(wù)工人員進(jìn)行“面對(duì)面”的宣傳教育和消防安全檢查［4］。但客觀上，各地方政府部門(mén)在消防宣傳文化建設(shè)中將資金投入到警務(wù)室建設(shè)上的比例不高，警務(wù)室作為派出所在社區(qū)網(wǎng)格中的嵌入點(diǎn)，沒(méi)有發(fā)揮出消防宣傳陣地應(yīng)有的作用。主觀上，由于各級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)基層單位的績(jī)效考核模式越來(lái)越“數(shù)字化”，考核指標(biāo)幾乎都是抽象的數(shù)字，檢查多少單位、查處多少隱患、行政處罰多少案件等。這種警務(wù)考核“數(shù)字化”趨向，將警務(wù)活動(dòng)所具有的倫理內(nèi)涵逐漸丟失，民警工作中不再關(guān)心宣傳教育這些難以計(jì)算的服務(wù)性工作。

二、完善派出所消防監(jiān)督管理職能對(duì)策

十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。新時(shí)期，派出所消防工作作為公安工作的組成部分，必須把深化治理體系和提升治理能力作為消防工作改革創(chuàng)新的理論框架，通過(guò)完善消防法制建設(shè)和警力建設(shè)兩個(gè)方面從根本上提升派出所消防工作履責(zé)的能力。

（一）完善派出所消防法制建設(shè)

“法者，治之端也?！比绻严乐卫砉ぷ鞅茸饕槐緯?shū)，那么法制就是大綱，綱立文順，綱舉目張。在派出所消防治理能力建設(shè)中，派出所消防法制是消防治理工作的引領(lǐng)和規(guī)范，是派出所履行消防監(jiān)督管理職能的基本保障。

1.完善派出所消防法律體系

從立法體系的完整性看，在縱向立法結(jié)構(gòu)中應(yīng)當(dāng)由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章五個(gè)層次所構(gòu)成。加快消防行政法規(guī)的立法工作，在中央立法層面對(duì)《消防法》原則性、概括性法律條文的細(xì)化和補(bǔ)充是完善法律體系的首要工作。《中華人民共和國(guó)消防法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《消防法實(shí)施條例》）雖然已經(jīng)納入國(guó)務(wù)院的立法工作議程，并已出臺(tái)《消防法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》，但是在征求意見(jiàn)稿中對(duì)派出所消防監(jiān)督檢查工作僅是對(duì)監(jiān)督檢查的手段和形式進(jìn)行了說(shuō)明①《中華人民共和國(guó)消防法實(shí)施條例（2009年征求意見(jiàn)稿）》第八章監(jiān)督檢查。，《消防法實(shí)施條例》在未來(lái)修訂過(guò)程中應(yīng)該明確規(guī)定派出所消防工作的權(quán)限范圍。同時(shí)，公安部還應(yīng)盡快制定《公安派出所消防監(jiān)督管理規(guī)定》，明確劃定派出所實(shí)施消防監(jiān)督檢查的單位和場(chǎng)所范圍，規(guī)范派出所在消防行政執(zhí)法中的程序、內(nèi)容和方法。

2.規(guī)范派出所消防行政處罰權(quán)

規(guī)范派出所消防行政處罰權(quán)的首要任務(wù)是要規(guī)范派出所消防行政處罰授予權(quán)。派出所作為法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，只能通過(guò)法律法規(guī)被授予行政處罰權(quán)。由于《消防法》很難在短時(shí)期內(nèi)進(jìn)行修訂，各省市（自治區(qū)）在不違背《立法法》和《消防法》等法律前提下，只可以在地方消防法規(guī)中授予派出所消防行政處罰權(quán)。其次，明確處罰種類(lèi)。依據(jù)《消防法》規(guī)定，消防行政處罰包括六種行政處罰方式②消防行政處罰種類(lèi)包括：警告、罰款、責(zé)令停止施工（停止使用、停產(chǎn)停業(yè)）、行政拘留、沒(méi)收違法所得和吊銷(xiāo)許可證。，考慮到派出所處罰主體資格和有關(guān)處罰的程序要求，派出所消防行政處罰應(yīng)當(dāng)僅涉及警告和罰款兩種方式［5］。最后，科學(xué)界定罰款數(shù)額。罰款數(shù)額的界定應(yīng)該考慮兩方面因素，一方面，要參照各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，通過(guò)合理界定罰款數(shù)額保證火災(zāi)隱患整改的及時(shí)性和消防監(jiān)督工作的完整性。另一方面，要考慮民警執(zhí)法水平，不同罰款數(shù)額對(duì)應(yīng)著不同消防違法行為，只有通過(guò)提升專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的針對(duì)性才能保證民警相應(yīng)的業(yè)務(wù)執(zhí)法能力。

3.探索地方消防法規(guī)的創(chuàng)新性

地方消防法規(guī)應(yīng)該在《消防法》的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地消防工作存在的突出問(wèn)題和取得的經(jīng)驗(yàn)，填補(bǔ)立法空白，體現(xiàn)出地方消防法規(guī)先行性和實(shí)驗(yàn)性的特點(diǎn)。對(duì)于當(dāng)前派出所消防工作，地方消防法規(guī)可以探索賦予派出所更多的工作職能。一是賦予派出所火災(zāi)事故調(diào)查的職能。當(dāng)前，全國(guó)專(zhuān)（兼）職火災(zāi)調(diào)查人員不足2000人，而全國(guó)每年火災(zāi)總數(shù)已突破40萬(wàn)起，人均每年調(diào)查近200起火災(zāi)，實(shí)際工作中現(xiàn)行火災(zāi)事故調(diào)查制度已無(wú)力滿(mǎn)足社會(huì)需要。而反觀每年火災(zāi)事故的調(diào)查僅有10%的火災(zāi)采取一般程序，絕大部分的火災(zāi)都采取了簡(jiǎn)易程序［6］。這其中大部分城市社區(qū)和農(nóng)村住宅火災(zāi)都未危害他人生命財(cái)產(chǎn)，派出所完全有能力進(jìn)行事故調(diào)查工作。賦予派出所火災(zāi)事故調(diào)查權(quán)不僅可以有效地解決專(zhuān)職火災(zāi)調(diào)查人員數(shù)量不足的困境，還可以通過(guò)分析火災(zāi)事故原因進(jìn)行反思，改進(jìn)派出所消防工作。二是賦予派出所對(duì)小型公眾聚集場(chǎng)所開(kāi)業(yè)前的行政許可權(quán)。根據(jù)《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第120號(hào)）派出所只有監(jiān)督檢查權(quán)，而沒(méi)有行政許可權(quán)，造成監(jiān)督管理流程碎片化。工作中，派出所和消防機(jī)構(gòu)對(duì)給予一些公眾聚集場(chǎng)所的行政許可權(quán)存在爭(zhēng)議，派出所往往只能被動(dòng)地承接這些場(chǎng)所的監(jiān)督管理職責(zé)，導(dǎo)致派出所對(duì)消防工作主體責(zé)任的不認(rèn)可［7］。因此，地方性消防法規(guī)可以明確派出所消防行政許可的范圍和程序，對(duì)列管單位的審批、許可、監(jiān)督和處罰職責(zé)，讓派出所“權(quán)責(zé)具備、有職有責(zé)”。

（二）提升派出所消防警力建設(shè)

派出所消防警力建設(shè)對(duì)消防監(jiān)督管理工作能力的提升起著根本性的作用。派出所不僅要科學(xué)配置基層消防警力，還要重視消防警力的崗前教育和在職訓(xùn)練，從制度上拓寬激勵(lì)范圍，使民警在消防工作中“愿意做、留得住”。

1.科學(xué)配置消防警力

我國(guó)各地區(qū)派出所警務(wù)工作模式千差萬(wàn)別，統(tǒng)一規(guī)定派出所消防警力崗位既不科學(xué)也不現(xiàn)實(shí)。在整體警力無(wú)法增長(zhǎng)的情況下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)綜合考慮轄區(qū)規(guī)模、實(shí)有人口、消防安全狀況以及單位性質(zhì)等因素，通過(guò)科學(xué)優(yōu)化配置警力、建立動(dòng)態(tài)管理、緊貼實(shí)戰(zhàn)的勤務(wù)機(jī)制來(lái)提高警務(wù)效能。例如，在轄區(qū)單位、場(chǎng)所較多的治安派出所中要設(shè)專(zhuān)職消防民警，對(duì)以社區(qū)居民為主的派出所可以增加社區(qū)民警數(shù)量。與此同時(shí)，公安機(jī)關(guān)要明確民警的消防工作職責(zé)，做到“以人為本，以崗為基”優(yōu)化人員組合。大部分民警對(duì)物質(zhì)激勵(lì)需求不高，更為看中的是職務(wù)晉升的通道。這就需要在制度上拓寬激勵(lì)范圍，增加消防民警在升職、選調(diào)中所占的比例，吸引更多的民警投身消防工作，建立一支相對(duì)穩(wěn)定的派出所消防隊(duì)伍［8］。

2.科學(xué)規(guī)劃消防教育工作

各省市地方公安院校的專(zhuān)業(yè)教學(xué)工作要以學(xué)員任職需要為第一要?jiǎng)?wù)，合理規(guī)劃教學(xué)重點(diǎn)。教學(xué)中應(yīng)緊密?chē)@民警日常消防工作中應(yīng)具備的知識(shí)和能力，以消防工作任務(wù)來(lái)確定課程的核心內(nèi)容［9］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各省市公安院校的消防課程平均約為20～30學(xué)時(shí)，這就需要科學(xué)安排教學(xué)計(jì)劃，根據(jù)消防工作特點(diǎn)，劃分出專(zhuān)業(yè)基礎(chǔ)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)核心能力和綜合訓(xùn)練強(qiáng)化內(nèi)容等。同時(shí)，還要著力提升公安院校中消防教師的師資力量。教師是提升課程質(zhì)量的基礎(chǔ)，公安機(jī)關(guān)從頂層設(shè)計(jì)上，一方面要打開(kāi)進(jìn)門(mén)關(guān)，在政策上吸納消防部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部，尤其是在支（大）隊(duì)防火崗位工作過(guò)的干部進(jìn)入公安院校教學(xué)崗位，提升消防專(zhuān)業(yè)教師的基礎(chǔ)質(zhì)量。另一方面要打通培訓(xùn)關(guān)，在政策上要克服體制的壁壘，讓地方公安院校的教師有機(jī)會(huì)到公安現(xiàn)役院校接受消防業(yè)務(wù)師資培訓(xùn)，拓展消防專(zhuān)業(yè)教師的成長(zhǎng)途徑。

3.健全消防警力訓(xùn)練機(jī)制

地方公安機(jī)關(guān)政工部門(mén)作為訓(xùn)練工作主管部門(mén)，要將消防訓(xùn)練工作納入年度工作計(jì)劃，做到“長(zhǎng)計(jì)劃短安排”，完善“輪訓(xùn)輪值，戰(zhàn)訓(xùn)合一”訓(xùn)練模式，將消防工作納入民警的入警訓(xùn)練、晉升訓(xùn)練、專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練和發(fā)展訓(xùn)練，全面負(fù)責(zé)培訓(xùn)工作的開(kāi)展。消防機(jī)構(gòu)作為警種部門(mén)，應(yīng)配合政工部門(mén)設(shè)計(jì)模式化訓(xùn)練內(nèi)容、提供訓(xùn)練資料（主要是案例教學(xué)材料）和選派兼職教官，探索適合派出所消防發(fā)展訓(xùn)練的內(nèi)容。地方公安院校和訓(xùn)練基地要切實(shí)承擔(dān)起保障工作，創(chuàng)新訓(xùn)練手段，充分利用信息化技術(shù)開(kāi)展MOOC教學(xué)和在線考核以及系統(tǒng)管理。此外，各地方公安機(jī)關(guān)要探索建立民警和消防機(jī)構(gòu)聯(lián)合檢查、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)的工作機(jī)制，重點(diǎn)解決監(jiān)督檢查質(zhì)量不高、行政案件辦理能力不強(qiáng)、法律文書(shū)制作有待規(guī)范等問(wèn)題。

綜上所述，通過(guò)對(duì)當(dāng)前派出所履行消防監(jiān)督管理職能的深入探析，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前派出所消防工作所暴露出的問(wèn)題涉及到公安基層警務(wù)工作中的各種困難。加強(qiáng)和完善當(dāng)前派出所消防法律規(guī)范和提升派出所消防警力建設(shè)，不僅是深化和完善消防監(jiān)督管理工作職能的基本保障，更是深入推進(jìn)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的根本要求。2015年初，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》，明確提出要深化消防監(jiān)督管理制度改革。消防工作的公共物品屬性決定了無(wú)論是政府、社會(huì)組織還是公眾對(duì)消防安全都有共同的需求。未來(lái)隨著國(guó)家治理體系的總體轉(zhuǎn)型，在依法治國(guó)的框架下，解決派出所消防工作中存在的問(wèn)題就應(yīng)當(dāng)以十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》為綱，在公安行政管理體制改革的大背景下不斷深化消防監(jiān)督管理職能方式，創(chuàng)新工作方法，形成科學(xué)有效的消防工作治理體系和治理能力。

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責(zé)任編輯：王真真

［Abstract］Public security stations is the third level principal part of fire supervision and management，whose fire control work is under the alternative leadership of active service system and vocational system.Public security stations'fulfillment capacity of fire supervision and management functions is foundamentally improved through sorting out the problems in the present public security stations'fire supervision and management functions，and improving construction of legal system for fire control and fighting forces.

［Key words］public security stations；fire supervision and management；laws for fire control；fire control force

On the Problems in Public Security Stations'Fulfillment of Fire Supervision and Management Functions and the Countermeasures

ZHAO Bu-kui
（Department of Public Security，Tianjin Police Vocational Academy，Tianjin 300382，China）

D631.6

A

1008-9438（2016）03-0041-04

2016-03-21

網(wǎng)絡(luò)出版：http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160519.1546.018.html

趙步逵（1982-），男，天津人，天津公安警官職業(yè)學(xué)院治安系講師，工程碩士，主要從事消防管理與公共安全管理研究。