許明月　劉恒科

?

網(wǎng)約車背景下地方出租車市場法律監(jiān)管的改革與完善

許明月劉恒科

[提要]《城市出租汽車管理辦法》的廢止與網(wǎng)絡預約出租車的興起，對出租車市場的法律監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)，地方出租車市場法律監(jiān)管的改革已勢在必行。出租車市場是為消費者提供出行服務的市場，出租車市場的法律監(jiān)管改革應當充分體現(xiàn)消費者的基本利益訴求。應以消費者利益保護為制度設計的出發(fā)點，通過市場準入和運行環(huán)節(jié)的制度調(diào)適，建立以消費者利益維護為基本導向的、統(tǒng)一的地方出租車市場法律監(jiān)管體系。

地方監(jiān)管出租車網(wǎng)約車消費者利益市場準入

一、引言

2016年3月16日，住房城鄉(xiāng)建設部、公安部頒布《關(guān)于廢止<城市出租汽車管理辦法>的決定》，實施近20年的《城市出租汽車管理辦法》(以下簡稱《辦法》)被廢止，從而將新形勢下如何完善城市出租車市場的法律監(jiān)管擺在了各地監(jiān)管機構(gòu)的面前。除了該《辦法》的廢止，城市出租車市場監(jiān)管改革的另一個背景則是網(wǎng)絡預約出租車(以下簡稱“網(wǎng)約車”)的興起，對既有的巡游出租車市場秩序及監(jiān)管體系帶來相當程度的沖擊。在消費者普遍叫好的同時，傳統(tǒng)巡游出租車(以下簡稱“巡游車”)行業(yè)卻是一片聲討和集體抵制，政府對待網(wǎng)約車的態(tài)度則逐漸從“剛性監(jiān)管、打擊黑車”轉(zhuǎn)向“鼓勵創(chuàng)新，完善監(jiān)管”。①

從已有的研究來看，有學者以我國網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決為導向，從網(wǎng)約車經(jīng)營服務的性質(zhì)、定位和傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)管制現(xiàn)狀出發(fā)，②論證網(wǎng)約車的合法性和經(jīng)濟合理性；③也有學者從法學和經(jīng)濟學理論出發(fā)，對出租車市場管制現(xiàn)狀進行評析，并提出改革的建議；④還有一些學者則專門針對《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》展開討論，指出其存在的缺陷，并提出改進建議。⑤這些探索對于我國出租車市場監(jiān)管改革提供了良好的理論鋪墊。筆者認為，發(fā)展出租車市場的目的是為消費者提供更好的出行服務。出租車市場的法律監(jiān)管也應當充分體現(xiàn)消費者的利益訴求，消費者應當是出租車市場監(jiān)管成敗的最終評判者。本文擬循此思路，就網(wǎng)約車背景下地方出租車市場法律監(jiān)管的改革及完善進行研究，并提出相應的建議。

二、基于消費者利益保護的地方出租車市場監(jiān)管模式

出租車市場是滿足消費者出行需求的服務市場。對其的監(jiān)管，不能不考慮消費者的利益訴求。消費者利益訴求應當成為出租車市場監(jiān)管的出發(fā)點和最終歸宿，出租車市場監(jiān)管應當從維護消費者利益出發(fā)，通過各種監(jiān)管制度和機制，實現(xiàn)對消費者利益最大限度的維護。同時，無論是巡游出租車，還是網(wǎng)絡預約出租車，盡管其經(jīng)營方式(主要是締約方式)不同，對于接受服務的消費者而言，其基本的利益訴求是相同的，相同的消費者的利益訴求決定了對于兩種不同的出租車經(jīng)營形式，可以統(tǒng)一進行監(jiān)管。⑥同時，對出租車市場而言，侵害消費者利益的情況主要發(fā)生在兩個基本環(huán)節(jié)，即準入環(huán)節(jié)和運行環(huán)節(jié)，因此，出租車市場的法律監(jiān)管也應當以這兩個基本的環(huán)節(jié)為重點。因此，地方出租車市場的法律監(jiān)管應當采取以消費者利益保護為基本出發(fā)點，以準入監(jiān)管和運行監(jiān)管為重點，對不同形式的出租車市場業(yè)態(tài)實行統(tǒng)一監(jiān)管的市場監(jiān)管模式。

(一)以消費者利益維護為出發(fā)點

法律監(jiān)管首先必須明確監(jiān)管者通過監(jiān)管所要實現(xiàn)的目標。缺乏明確的目標，監(jiān)管便失去基本的努力方向。監(jiān)管是公共權(quán)力作用于市場的一種方式，根據(jù)目的決定手段的規(guī)則，監(jiān)管目標決定監(jiān)管的手段，因此，監(jiān)管目標也是各種監(jiān)管措施和手段合理性、科學性評判的基礎，監(jiān)管措施和手段的選擇和采用，應當以是否能夠保障監(jiān)管目標的實現(xiàn)及實現(xiàn)目標的效果為依據(jù)，只有根據(jù)目標追求選擇符合目標的監(jiān)管手段和措施，才能保證監(jiān)管目的的實現(xiàn)。對于監(jiān)管者而言，監(jiān)管目標的選擇可能是多元的，但在多元的監(jiān)管目標中，通常有一項目標是基礎和終極性的。例如，反壟斷法的目的可能包括維持市場的競爭性，維護消費者利益，但是，為何要維持市場的競爭性呢？顯然，反壟斷法并非是為了維持競爭性而維持競爭性，之所以要維持市場的競爭性，是因為競爭的市場更有利于消費者。因此，相對于消費者利益而言，維持市場的競爭性只能算是一種實現(xiàn)消費者利益保護的直接目的(或手段)。保護消費者利益才是反壟斷法的終極目的。對于出租車市場而言，情況也是如此。消費利益保護應當成為出租車市場監(jiān)管的基本出發(fā)點。這是因為：

第一，發(fā)展出租車市場的目的是為了使消費者出行需求得到更好的滿足。社會主義生產(chǎn)的目的是為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化生活需求，消費是生產(chǎn)的目的，對出租車市場而言，同樣如此，發(fā)展出租車市場的目的是為了更好的滿足消費者的出行需求。生產(chǎn)與消費的關(guān)系決定，對出租車市場進行法律監(jiān)管，也必須以消費者利益保護為基本的出發(fā)點。

第二，與其他消費市場一樣，消費者利益在出租車市場更容易受到侵害。在出租車消費市場中，消費者與經(jīng)營者除了在信息占有、交易實力等方面存在巨大的差距以外，還有一個基本的弱勢，即消費者是在經(jīng)營者控制的出租車中接受服務的，這也就決定了經(jīng)營者(包括駕駛?cè)藛T)在是否為消費者提供服務、盡多大的努力為消費者提供服務，以什么對價對消費者提供服務等等方面，經(jīng)營者都具有明顯的優(yōu)勢。經(jīng)營者不僅出于經(jīng)濟利益最大化追求可能損害消費者利益，而且，甚至會基于對消費者個人的印象或感受而對消費者實施歧視，并基于這種歧視而降低服務質(zhì)量，使消費者的利益受到損害。因此，在出租車服務市場中，消費者的利益更容易受到經(jīng)營者的損害。這表明，在出租車市場中消費者弱勢地位更加明顯，法律基于消費者的弱勢地位應當給予消費者特別的保護。

以消費者利益為基本出發(fā)點，意味著在出租車市場監(jiān)管中，應當從保護消費者利益出發(fā)對出租車市場進行監(jiān)管。出租車市場管理應當采取怎樣的管理體制、對經(jīng)營者進入市場是否應當限制以及如何限制、對經(jīng)營者提供服務行為是否應予約束以及如何約束，等等，都應當充分體現(xiàn)消費者的利益訴求，損害或犧牲消費者利益的監(jiān)管，都不具備法律上的正當性，應當予以廢止。

(二)出租車監(jiān)管的統(tǒng)與分

隨著網(wǎng)絡預約出租車這一新型業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，學界關(guān)于出租車市場監(jiān)管的統(tǒng)與分的問題也形成了不同的看法。不少學者認為，網(wǎng)約車服務體現(xiàn)了共享經(jīng)濟的理念，是交通網(wǎng)絡信息服務而非運輸服務，不宜納入傳統(tǒng)出租車的監(jiān)管框架，應實行新老業(yè)態(tài)分類監(jiān)管的模式，有些則認為，網(wǎng)約出租車市場暫無監(jiān)管必要，應該“讓子彈再飛一會兒”；⑦亦有學者認為，網(wǎng)約車與巡游車既有聯(lián)系又有區(qū)別，應建立一種連接傳統(tǒng)與現(xiàn)代的監(jiān)管模式。⑧筆者認為，從消費者利益出發(fā)，對出租車市場實行統(tǒng)一監(jiān)管是一種更為科學理性的選擇。這是因為：

首先，網(wǎng)絡預約出租車和巡游出租車服務都是以出租車方式滿足消費者出行需求的服務，它沒有改變 “一人一車”組合提供服務這一基本特點，兩種出租車提供的服務并沒有本質(zhì)的區(qū)別，所不同的只是服務提供者與服務消費者在達成服務交易的方式上。相對于巡游出租車應消費者招呼而提供服務而言，網(wǎng)約出租車消費者需預先向網(wǎng)約出租車經(jīng)營平臺發(fā)出要約，由平臺發(fā)布需求信息，為消費者發(fā)現(xiàn)具體的服務提供者，促成服務提供者與消費者交易的實現(xiàn)。但在交易達成后，兩種出租車所提供的服務并沒有差別，都是以專車形式將消費者送達指定地點的服務。

其次，不論在巡游車抑或是網(wǎng)約車，前文所述的消費者在獲得服務、安全保障、公平價格、服務質(zhì)量、個人隱私和個人信息保護以及救濟渠道等方面的基本利益訴求并沒有區(qū)別。對出租車市場進行法律監(jiān)管主要是從消費者利益出發(fā)對經(jīng)營者的行為提出要求，鑒于網(wǎng)約出租車和巡游出租車消費者在基本的利益訴求方面沒有明顯的差異，因而，在對經(jīng)營者的要求方面，也不可能存在很大的差異，因此，人為地將其區(qū)別對待，不僅沒有必要，而且可能導致制度資源的浪費。

第三，分別監(jiān)管還可能帶來其他一些不必要的問題。如，分別監(jiān)管必須以網(wǎng)約出租車與巡游出租車嚴格的界線區(qū)分為前提，但實際上，這兩者是難以區(qū)分的。對于巡游出租車而言，利用約車平臺發(fā)現(xiàn)交易機會，更好地為消費者提供服務，并不應當受到譴責。當他采用這種方式時，網(wǎng)約車與巡游車的界線就很難劃清。難道同一輛出租車在巡游時應當遵循一套規(guī)則，而在網(wǎng)約時又要遵循另一套不同的規(guī)則？此外，長期以來，實踐中就大量存在一些通過電話預約出租車等非典型巡游出租的情況，是否也應當對此制定一套規(guī)則予以特別監(jiān)管呢？回答顯然應當是否定的。

以網(wǎng)約方式鏈接出租車服務提供者和消費者，是出租車市場服務的一種創(chuàng)新，而不是某一類特定的出租車的專利，它應當使整個的出租車服務提供者和消費者從這一創(chuàng)新中獲得利益，而不應人為的劃出界線限制只能一部分人從中獲得利益。隨著網(wǎng)約平臺的普遍建立和技術(shù)不斷進步，出租車市場對網(wǎng)約方式的運用必然日益普遍，巡游與網(wǎng)約的融合必然進一步加強，在人為分割的基礎上實行分別監(jiān)管實無必要，統(tǒng)一監(jiān)管應當是更科學、理性的選擇。

(三)以準入監(jiān)管和運行監(jiān)管為兩個基本環(huán)節(jié)

1.市場準入環(huán)節(jié)的監(jiān)管。安全保障和便捷地獲得服務是消費者的基本利益訴求，而這兩種基本的利益訴求與出租車市場的準入制度設計有著密切的關(guān)系。服務的可得性意味著出租車服務的數(shù)量和種類是充分可選的，服務提供量與消費的需求量能夠大致實現(xiàn)平衡。因此，市場的需求量應當成為決定出租車供給量的一個基本因素。異質(zhì)化消費者時空分布的隨機性、客流變化的不穩(wěn)定性使得供需關(guān)系處于經(jīng)常性的動態(tài)非均衡狀態(tài)，這種復雜動態(tài)供需平衡需要相應的調(diào)節(jié)機制具備超強的信息抓取、映射和反饋能力，這顯然只能通過市場才能實現(xiàn)。相比之下，政府計劃指標管理缺乏動態(tài)調(diào)整機制，往往導致僵化和短缺，⑨不能滿足消費者的動態(tài)隨機訴求。網(wǎng)約車獲得消費者的支持，正是源于互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)代替政府有限理性，科學測量并滿足了真實的市場需求。⑩為了滿足消費者更便利的獲得出租車服務，就應當讓消費者需求在供給上發(fā)揮更大的決定作用，取消量的限制，讓市場決定出租車的供給，是一種更符合消費者利益的制度選擇。

由于出租車客運合同訂立的隨機性和獲取信息的高成本性，消費者事前無法獲取出租車車況、司機狀況和投保信息，也不可能同時比較兩個及以上服務提供者的安全信息，或者這種比較會產(chǎn)生很大的個別成本和社會資源的損耗，因此，事前的安全保障就顯得尤為必要。影響出租車服務消費者安全的基本因素是出租車本身與駕駛?cè)藛T，從保障消費者安全的角度出發(fā)，進入市場的出租車必須在技術(shù)性能上達到一定的安全要求，如果允許低劣的、不符合安全要求的出租車進入市場，便可能使消費者的安全隨時受到威脅。同樣，允許缺乏安全意識、安全操作技術(shù)和危險應對能力的駕駛?cè)藛T進入出租車服務市場，也是對消費者的安全的不負責任。因此，為保障消費者安全，在市場準入階段就必須盡可能地消除影響消費者安全的各種隱患。這就需要政府通過準入階段的審查、考察，對申請進入市場的出租車輛和駕駛?cè)藛T進行甄別，只有通過甄別的車輛和駕駛?cè)藛T才能進入市場，為消費者提供服務。因此，在市場準入環(huán)節(jié)，實行基于消費者安全考慮的審批許可制度，有其正當性依據(jù)。

2.市場運行環(huán)節(jié)的監(jiān)管。市場準入階段不利于消費者的制度設計通常情況下只能形成損害一般意義上消費者利益的一種隱患，使消費者各種利益受到實際侵害的情況通常在市場運行環(huán)節(jié)發(fā)生。在市場運行環(huán)節(jié)，消費者在安全、便利、公平價格、服務質(zhì)量、隱私與個人信息保護、救濟等各方面的利益都有可能受到實際的損害。因此，出租車市場運行方面的監(jiān)管應當成為出租車服務市場監(jiān)管的另一個重要方面。出租車市場運行環(huán)節(jié)的監(jiān)管應當體現(xiàn)出租車市場運行的特點，并完善相關(guān)制度和機制的建構(gòu)。

三、基于消費者利益考量的出租車市場準入監(jiān)管的改革建議

根據(jù)相關(guān)立法規(guī)定，我國出租車行業(yè)市場準入監(jiān)管主要形成了以下制度：第一，數(shù)量管制的特許經(jīng)營。在一定行政區(qū)劃范圍內(nèi)，政府主管部門按照城市總體規(guī)劃，采取特許的方式，通過經(jīng)營權(quán)許可證的發(fā)放量控制出租車運力規(guī)模。第二，經(jīng)營權(quán)指標一般采公開招標為主，協(xié)議取得為輔的方式取得。各地一般鼓勵企業(yè)法人競標取得經(jīng)營權(quán)指標，但也沒有絕對排斥個體經(jīng)營和掛靠經(jīng)營。取得經(jīng)營權(quán)指標的經(jīng)營者，與城市交通運輸管理部門簽訂特殊經(jīng)營協(xié)議，領取出租汽車經(jīng)營許可證。取得經(jīng)營許可證的經(jīng)營者可在規(guī)定期限內(nèi)從事出租車經(jīng)營業(yè)務。第三，經(jīng)營權(quán)實行有償取得制度，已經(jīng)取得的經(jīng)營權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓、繼承。第四，出租車車型由政府確定，經(jīng)營者購買。出租車車輛應當符合政府規(guī)定的條件，并有使用年限的限制。符合條件的車輛，發(fā)給車輛營運證。第五，出租車駕駛員應當符合規(guī)定的條件，經(jīng)考試合格，取得出租車客運從業(yè)資格證，方可從事出租車客運服務。第六，未取得的經(jīng)營許可證的經(jīng)營者、未取得出租車輛營運證的車輛以及未取得出租車從業(yè)資格證的駕駛員，從事出租車經(jīng)營、營運、駕駛的，為非法行為，應依法取締并追究責任。

從網(wǎng)約出租車經(jīng)營平臺產(chǎn)生以來，現(xiàn)行的各項制度受到了顛覆性的挑戰(zhàn)。第一，目前，通過網(wǎng)約方式為消費者提供出租車服務者在全國各大城市大量存在已是不爭的事實。然而，網(wǎng)約車出租服務經(jīng)營者大多沒有按照規(guī)定的程序取得經(jīng)營許可證。數(shù)量管制的特許經(jīng)營制度近乎名存實亡。第二，通過網(wǎng)約提供出租車經(jīng)營服務者只要受到網(wǎng)約平臺接受便可開展出租車服務，原有的政府控制的出租車經(jīng)營特許程序?qū)τ谶@類經(jīng)營者而言已完全失去作用。第三，通過網(wǎng)約提供出租車服務者無需付費便可從事出租車經(jīng)營業(yè)務現(xiàn)象的普遍存在，已經(jīng)使得經(jīng)營權(quán)有償取得制度成為一紙空文，已經(jīng)付費取得經(jīng)營許可的傳統(tǒng)出租車經(jīng)營者深感自己做了“冤大頭”而無法控制內(nèi)心的平衡，并頻頻付諸抗議的行動。第四，現(xiàn)行關(guān)于出租車車型和其他方面的車輛準入條件的規(guī)定已完全失去約束力。各種不同型號和技術(shù)條件的私家車接入網(wǎng)約平臺使政府對出租車輛的要求根本無法實現(xiàn)。第五，駕駛?cè)藛T的要求方面，盡管網(wǎng)約平臺一般對駕駛?cè)藛T也提出了要求，但這些要求與政府規(guī)范中提出的要求也存在很大的出入。尤其是，通過網(wǎng)約提出出租車服務者很多并沒有經(jīng)過政府組織的專門考試取得出租車駕駛從業(yè)人員資格證，也使得政府對于出租車駕駛?cè)藛T的管理制度形同虛設。最后，大量通過網(wǎng)約經(jīng)營出租車業(yè)務者在沒有經(jīng)營許可證、車輛營運證和從業(yè)人員資格證的情況下仍能坦然地參與出租車經(jīng)營活動而沒有受到取締，表明取締非法經(jīng)營的制度也已經(jīng)失去效力。

以上的分析表明，網(wǎng)約出租車的出現(xiàn)已經(jīng)導致現(xiàn)行管理制度名存實亡。因此，出租車市場監(jiān)管改革在準入環(huán)節(jié)應當進行全面的重塑。

(一)合理定位出租車網(wǎng)約服務

(二)取消基于數(shù)量控制的特許經(jīng)營制度

現(xiàn)行出租車準入數(shù)量控制特許經(jīng)營制度是出租車服務市場監(jiān)管的一大特色，但也是出租車市場監(jiān)管的一大弊端。應當逐步取消這種制度以及與此相關(guān)的經(jīng)營權(quán)出讓制度、經(jīng)營權(quán)有償取得和轉(zhuǎn)讓制度。究其原因，主要有以下方面：

首先，僵化的數(shù)量管制人為控制了出租車服務的供給數(shù)量，造成供小于求的市場格局，消費者的需求無法得到滿足，卻形塑了經(jīng)營者的壟斷地位，引發(fā)普遍質(zhì)疑。政府管制出租車市場的出發(fā)點是為了保護消費者利益。但實際上，政府部門既不能充分掌握監(jiān)管所需的充分必要信息，也不能保證自身在市場監(jiān)管中居于超然中立的地位?！肮苤品@論”對于出租車市場的政府管制極具解釋力。該理論認為，政府管制與其說是為了社會公益的目的，毋寧說是特殊的利益集團“尋租”的結(jié)果，管制無助于解決市場既有的問題，還導致社會財富的浪費，對整個社會而言是有害無益。特許經(jīng)營的壟斷租金主要在政府主管部門和出租車公司之間分配，二者實際上成為某種形態(tài)的“攻守同盟”。國外的相關(guān)研究也發(fā)現(xiàn)，“放松管制如果改革措施得當，是可以取得成功的”，否則，“尋租而自私的官僚集團”就會支配“出租車市場政策的制定過程?！?/p>

其次，數(shù)量管制導致服務質(zhì)量難以保證，損害消費者權(quán)益。政府對出租車行業(yè)的數(shù)量管制，連同統(tǒng)一定價和限定經(jīng)營區(qū)域，完全消解了同一區(qū)域內(nèi)不同出租車公司之間的競爭，出租車公司提升服務質(zhì)量的激勵和約束機制缺失。出租車公司濫用優(yōu)勢地位單方面確定“份子錢”，侵害出租車司機的權(quán)利。為了能在單位時間內(nèi)盡量“多拉快跑”，司機有挑客、拒載、議價、超速等“理性選擇”動機，服務質(zhì)量下降成為必然，最終買單的只能是弱勢的消費者。

最后，網(wǎng)約車的“異軍突起”使傳統(tǒng)數(shù)量管制喪失了合理的基礎。互聯(lián)網(wǎng)專車平臺通過信息交換機制突破資源配置的時空局限和在所有權(quán)基礎上占有使用的思維定勢，促成具有短暫且分散供需意愿雙方的共享行為，盤活社會閑置存量資源。通過實時在線交易撮合，實現(xiàn)線下供需精準對接，網(wǎng)約車打破了巡游車數(shù)量管制下政府平臺—出租車公司的“中心化”及其人力資本和物質(zhì)資本的“專用性”，有效解決了復雜動態(tài)供需平衡問題，適應了消費者的需要。網(wǎng)約車運營的盲目性減小，空駛率降低，提高道路資源利用集約效率，在這種情況下，對其實施數(shù)量管制既不合理也無必要。

取消數(shù)量控制特許經(jīng)營制度后，經(jīng)營權(quán)出讓制度、有償取得和轉(zhuǎn)讓制度也隨之喪失了存在的意義，應一并取消。同時，政府對車型要求也不符合消費者出行多樣化、差異性的要求，也應予以取消，但從消費者利益出發(fā)，對有助于消費者進行識別出租車的標示要求，應當繼續(xù)維持。

(三)建立消費者利益導向的出租車經(jīng)營準入制度

在取消數(shù)量控制的特許經(jīng)營制度前提下，以營利為目的進入市場提供出租車服務經(jīng)營活動在性質(zhì)上仍然是服務經(jīng)營行為，因而，其經(jīng)營者必須取得市場經(jīng)營資格(即通過工商登記獲得營業(yè)執(zhí)照)，這應當成為對出租車經(jīng)營者的統(tǒng)一要求。無論是專門從事網(wǎng)約出租車服務的經(jīng)營者，還是專門從事巡游出租車服務的經(jīng)營者，抑或同時進行巡游和網(wǎng)絡出租車服務經(jīng)營者，都不應當有所例外。否則，便可能導致出租車服務市場完全無序化，出租車市場管理也會因此而陷入癱瘓。但是，盡管應當要求所有經(jīng)營出租車業(yè)務的經(jīng)營者都應當事先取得經(jīng)營資格，對出租車經(jīng)營者取得經(jīng)營資格則不應以事先的許可為條件。成立企業(yè)提供出租車服務的，應當按照企業(yè)法人登記管理的有關(guān)規(guī)定，取得企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照；公民個人以自己或他人私家車從事出租車服務經(jīng)營的，應當取得個體工商戶營業(yè)執(zhí)照。在經(jīng)營執(zhí)照的分類上，可以考慮將營業(yè)執(zhí)照區(qū)分為兩類，一類為專門從事出租車經(jīng)營業(yè)務的執(zhí)照，另一類為由業(yè)余經(jīng)營者執(zhí)照，個人愿意為出租車經(jīng)營服務的，可以發(fā)給第二類執(zhí)照。這樣，可以在保證所有經(jīng)營者都具備經(jīng)營資格的同時，為個人利用私家車通過網(wǎng)約等方式提供出租車服務敞開大門。在方便消費者的同時，也為出租車經(jīng)營者相互之間公平競爭和工商、稅務等部門實行有效的管理創(chuàng)造了條件。

(四)建立和完善統(tǒng)一的出租車輛與駕駛?cè)藛T準入制度

對于進入市場提供出租車服務的車輛，應建立統(tǒng)一的準入標準。這種準入標準應當主要基于消費者安全和最低程度的服務質(zhì)量標準來確定，同時，應當考慮車輛對其他公共利益(如環(huán)境)的影響。對符合條件的車輛發(fā)給出租營運證，準許其進入市場，作為提供出租車服務的合格車輛，不符合要求的，不得進入市場。

從消費者的角度來看，法律對參與出租車市場提出出租車服務的駕駛?cè)藛T的技術(shù)、能力、服務態(tài)度、職業(yè)操守等方面的要求，并不應因為其是網(wǎng)約車還是巡游車而有所區(qū)別，因此，在出租車駕駛?cè)藛T的準入條件方面也不應有所區(qū)別。我國對從事出租汽車客運服務的駕駛員實行從業(yè)資格制度，對其準入條件、資格考試、注冊備案、教育培訓等有嚴格的規(guī)定。這些規(guī)定應當在巡游車和網(wǎng)約車層面具有同等的適用性。

在完成以上制度改革的前提下，取消巡游出租車補貼等不利于出租車市場公平競爭的制度，為出租車市場的公平競爭，優(yōu)勝劣汰創(chuàng)造條件。出租車市場轉(zhuǎn)入制度改革是一個重塑出租車市場管理體系的過程，這個過程可能是漫長的、漸進的。應允許各城市根據(jù)自己的情況逐步推進。

四、基于消費者利益考量的出租車市場運行監(jiān)管的完善建議

從消費者角度來看，進入市場為消費者提供服務的出租車經(jīng)營者、出租車和出租車駕駛?cè)藛T，無論其是否采用網(wǎng)絡預約方式提供服務，消費者的基本要求是相同的，故法律對其提出的要求也不應當有所區(qū)別。因此，無需建立專門針對網(wǎng)約出租車的專門監(jiān)管體系，而應將以網(wǎng)絡預約方式提供的出租車服務納入出租車統(tǒng)一市場的運行監(jiān)管體系當中。與準入監(jiān)管制度不同，現(xiàn)行出租車市場運行環(huán)節(jié)的監(jiān)管制度在總體上是合理和可行的，但在某些方面，也需要進一步改進。

(一)加強對消費者安全保障權(quán)與隱私權(quán)的保護

在消費者安全保障方面，應當以維持車輛本身的持續(xù)的安全性和駕駛?cè)藛T安全意識、嚴格地遵守交通安全規(guī)則及職業(yè)道德準則為重點。特別是當取消出租車數(shù)量控制后，各種類型的私人車輛會大量進入出租車服務市場，為保障出租車輛持續(xù)的安全性，應當將這些車輛納入出租車定期安全檢測制度的適用范圍。

在消費者隱私和個人信息保護方面，首先，應加強對網(wǎng)約平臺、經(jīng)營者和駕駛?cè)藛T對消費者個人信息收集、存儲、傳播和利用的監(jiān)管，確保消費者個人信息不被非法獲取、擴散和濫用。其次，應加強對經(jīng)營者和駕駛?cè)藛T行為約束，防止經(jīng)營者和駕駛?cè)藛T利用提供出租車服務，侵害消費者個人隱私或非法獲取、存儲、傳播和利用個人隱私信息。

(二)加強對服務價格與服務質(zhì)量的監(jiān)管

在公平價格方面，首先，應當確立既符合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平又反映優(yōu)質(zhì)優(yōu)價要求價格標準。在允許不同檔次出租車輛進入市場的前提下，以出租車檔次為基礎，建立多檔次出租車價格體系。其次，在堅持巡游出租車服務明碼標價的基礎上，對預約出租車應確保消費者預定前明確的知曉其服務收費計價標準。再次，應進一步強化計量監(jiān)督和價格監(jiān)督，打擊計量欺詐(打表不準)、價格欺詐(不按標準計價)和乘人之危(利用消費者急需)的暴利行為。

在服務質(zhì)量方面，應建立出租車服務基本質(zhì)量標準，對包括網(wǎng)約車在內(nèi)的所有出租車經(jīng)營者和駕駛?cè)藛T提出基本的服務質(zhì)量要求，并在此基礎上，鼓勵企業(yè)和個人提供更高質(zhì)量的服務。其次，應建立有效的服務質(zhì)量評價機制，并基于消費者評價建立對經(jīng)營者和駕駛?cè)藛T的約束和淘汰機制。最后，應保障消費者能夠便利地獲得服務。除對巡游出租車加強出租車投放的區(qū)域布局和站點設置外，應進一步加強動態(tài)供求關(guān)系調(diào)節(jié)機制的建設，通過信息平臺建設使出租車經(jīng)營者和駕駛?cè)藛T及時獲得需求信息并向消費者提供服務。

(三)完善消費者權(quán)利救濟機制

在消費者救濟方面，一方面應當健全各種消費者救濟渠道，另一方面應著力提高消費者救濟效率。鑒于消費者事后救濟存在“高成本低收益”的缺陷，應當轉(zhuǎn)換思路，依靠自我監(jiān)管性的即時救濟、保險機制的事后救濟和基于保險約束機制的事前預防提高總體救濟效率。自我監(jiān)管性的即時救濟已經(jīng)在網(wǎng)約車場域成為經(jīng)驗事實，基本實現(xiàn)了侵權(quán)證據(jù)的即時固定，侵權(quán)責任的即時認定，索賠流程的即時簡易操作和侵權(quán)賠償款項的即時在線支付四大功能?？梢酝ㄟ^大數(shù)據(jù)技術(shù)的運用，將其移植到統(tǒng)一出租車監(jiān)管平臺，實現(xiàn)整個出租車市場運營的全覆蓋。應借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)，實現(xiàn)保險公司、交通執(zhí)法部門、出租車統(tǒng)一監(jiān)管平臺之間信息的互聯(lián)互通，以提高消費者的救濟效率。同時應鼓勵網(wǎng)約平臺和出租車經(jīng)營者建立理賠基金，以更好地保障消費者的損害能夠得到及時的賠付。此外，應建立有效的責任約束機制，對于網(wǎng)絡預約出租車服務，可以借鑒《消費者權(quán)益保障法》第44條之規(guī)定，如果損害是由司機造成的，而網(wǎng)約車經(jīng)營平臺不能提供車主的真實姓名、地址和有效聯(lián)系方式等身份信息，消費者可以要求平臺經(jīng)營者先行賠付；如果平臺“明知或應知”侵害風險而沒有采取必要措施的，應與車主就消費者損害承擔連帶賠償責任。

①張彬、鄭燃：《十個城市叫停專車服務，業(yè)界呼吁打破出租車行業(yè)壟斷》，北京：《經(jīng)濟參考報》，2015年1月9日，第03版。

②2015年1月8日，交通運輸部首次對“專車”軟件的積極作用進行肯定，稱“專車”是新時期跨越出租汽車與汽車租賃傳統(tǒng)界限的創(chuàng)新服務模式，但堅決禁止私家車參與專車經(jīng)營。10月8日，上海市交通委正式宣布向滴滴快的專車平臺頒發(fā)網(wǎng)絡約租車經(jīng)營資格許可。10月10日，交通運輸部發(fā)布《關(guān)于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見(征求意見稿)》、《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》，將專車定位為網(wǎng)絡預約出租汽車，擬將其合法化并納入出租車管理體系合并監(jiān)管。

③張冬陽：《專車服務：制度創(chuàng)新抑或違法行為》，北京：《清華法學》，2016年第2期，第149頁。

④王靜：《中國網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決》，北京：《行政法學研究》，2016年第2期，第49頁。

⑤曹煒、熊靜：《行政監(jiān)管視角下“應召專車”的性質(zhì)、定位與前景》，北京：《行政法學研究》，2015年第6期，第62頁。

⑥羅清和、潘道遠：《“專車”進入后的出租車市場監(jiān)管策略研究》，西安：《長安大學學報(社會科學版)》，2015年第4期，第34頁。

⑦劉乃梁：《出租車行業(yè)特許經(jīng)營的困境與變革》，北京：《行政法學研究》，2015年第5期，第61頁。

⑧唐清利：《專車類共享經(jīng)濟的監(jiān)管路徑》，北京：《中國法學》，2015年第4期，第286頁。

⑨李昌麒、許明月：《消費者權(quán)益保護法(第四版)》，北京：法律出版社，2014年，第77頁。

⑩李環(huán)宇：《男子用滴滴打車軟件約車，沒上車卻被扣276元》，北京：《北京晚報》，2015年10月28日，第4版。

[責任編輯周聯(lián)合]

D922.291

A

1000-114X(2016)05-0249-08

許明月，西南政法大學經(jīng)濟法學院教授、博士生導師；劉恒科，西南政法大學經(jīng)濟法學院博士生。重慶401120