史際春

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地方法治與地方宏觀調(diào)控*

史際春

[提要]我國采行單一制下的五級(jí)政權(quán)體系，地方在其權(quán)限內(nèi)，可以并且應(yīng)當(dāng)通過規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、預(yù)算、地方權(quán)限內(nèi)的稅費(fèi)調(diào)整、政府債務(wù)和投資、勞動(dòng)和社會(huì)保障措施等，對(duì)本地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行整體、間接的調(diào)控。法治具有地方性，鑒于政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用以及宏觀調(diào)控的自由裁量、相機(jī)抉擇特征，地方宏觀調(diào)控是地方法治的集中體現(xiàn)和關(guān)鍵所在。問責(zé)制框架下動(dòng)態(tài)的用權(quán)和控權(quán)，是地方宏觀調(diào)控法治化的路徑和模式所在。

地方法治宏觀調(diào)控分權(quán)相機(jī)抉擇問責(zé)

宏觀調(diào)控一直是我國改革發(fā)展中一個(gè)重要課題。近年，隨著市場決定資源配置、簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能等理念和政策的推行，宏觀調(diào)控在“更好發(fā)揮政府作用”命題下進(jìn)一步優(yōu)化和強(qiáng)化。①然而，宏觀調(diào)控是否中央專屬職權(quán)，地方尤其是地方政府有沒有宏觀調(diào)控的職責(zé)或權(quán)限？這是理論上尚未解決的問題，更與地方法治建設(shè)息息相關(guān)，倘包括宏觀調(diào)控在內(nèi)的政府經(jīng)濟(jì)管理不能法治化，則談何地方法治。這也涉及對(duì)宏觀調(diào)控概念的理解，即宏觀調(diào)控必須著眼并作用于國民經(jīng)濟(jì)整體，抑或也可以是整體、間接地作用于地方國民經(jīng)濟(jì)的一種規(guī)制或管理？本文從辨析宏觀調(diào)控著手，立足于地方法治，分析地方宏觀調(diào)控的依據(jù)、方式及其法治路徑。

一、地方宏觀調(diào)控的界定與依據(jù)

(一)宏觀調(diào)控與地方宏觀調(diào)控

1.宏觀調(diào)控

宏觀調(diào)控的概念來源于宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和宏觀經(jīng)濟(jì)。宏觀經(jīng)濟(jì)是指整體的國民經(jīng)濟(jì)，即國民經(jīng)濟(jì)的總體活動(dòng)。所以，以宏觀經(jīng)濟(jì)為對(duì)象的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)也稱整體經(jīng)濟(jì)學(xué)、總體經(jīng)濟(jì)學(xué)，研究政府如何通過各種必要的手段，作用于價(jià)格、投資、就業(yè)、通脹、政府收支和國際支出等，進(jìn)而影響國民經(jīng)濟(jì)的總量和增長等。就此而言，宏觀調(diào)控的特質(zhì)在于宏觀、整體，調(diào)控手段不必拘泥于西方宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的界定，比如我國實(shí)行市場化改革30余年，迄未發(fā)生系統(tǒng)性整體性的周期過剩，規(guī)劃功不可沒。這是我國的一項(xiàng)重要法律制度，據(jù)此可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況和需求，擺脫市場局限，安排未來若干年的發(fā)展，在不扭曲、損害市場機(jī)制的基礎(chǔ)上，控制、左右市場作用的方向和力度。規(guī)劃不再是指令性計(jì)劃，各級(jí)人民代表大會(huì)通過規(guī)劃后，從中央到地方各級(jí)黨政部門和企事業(yè)組織等，全力圍繞規(guī)劃的要求，依托市場，相互競合，去追求并最大程度地接近規(guī)劃目標(biāo)，成為一項(xiàng)顯著的中國特色。產(chǎn)業(yè)政策也是如此，因應(yīng)人民買房買車、迅速提升生活水平的迫切愿望和需求，煤鋼、建材等相關(guān)產(chǎn)業(yè)在短時(shí)間超常規(guī)發(fā)展，需求基本滿足、增長平緩下來后形成產(chǎn)能過剩暨市場僵局，僅靠市場和公司法、破產(chǎn)法等無法化解，需要政府通過積極的產(chǎn)業(yè)政策，以社會(huì)成本最小化推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整。高速公路、高鐵、航天等的成功，則是正面事例。從中國的經(jīng)驗(yàn)看，強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控，也包含著對(duì)政府扭曲市場機(jī)制的直接武斷規(guī)制的否定，預(yù)調(diào)、微調(diào)、定向調(diào)等等不拘一格，調(diào)控愈益嫻熟、得心應(yīng)手。因此，逐其本去其末，根據(jù)中國實(shí)際，應(yīng)將宏觀調(diào)控界定為不直接作用于具體微觀主體但足以引導(dǎo)、影響微觀主體行為的各種政策、制度、措施等。②有些政策雖直接作用于廠商和消費(fèi)者等微觀主體，比如北京市在全國帶頭實(shí)行“國四”、并將率先執(zhí)行“京六”汽油標(biāo)準(zhǔn)，京津滬粵等地方率先實(shí)施“國五”排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全國的汽車制造、消費(fèi)都足以發(fā)生重大影響；③有的雖是政府的個(gè)別行為，如國務(wù)院2004年查處“鐵本”案，④卻對(duì)東南沿海地區(qū)利用進(jìn)口鐵礦石“大煉鋼鐵”的市場沖動(dòng)產(chǎn)生了明顯的遏制作用。這些都不妨認(rèn)為是宏觀調(diào)控。

2.地方宏觀調(diào)控及其法治

在市場經(jīng)濟(jì)和法治條件下，宏觀調(diào)控的正當(dāng)性已毋庸置疑。地方宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)，是現(xiàn)代的分權(quán)理念及體制。中國地廣人多，發(fā)展不平衡，社情民意多有差異，雖為單一制國家，僅靠中央一個(gè)積極性是不夠的。改革開放以來的巨大發(fā)展成就，更多地由各地積極改變落后面貌的發(fā)展沖動(dòng)所驅(qū)使，中央與地方、地方與地方的競爭成了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和制度創(chuàng)新的一種最重要的力量。⑤中央層面的宏觀調(diào)控起著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，平衡全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)地方發(fā)展起著引領(lǐng)、指導(dǎo)和影響作用，但不可能取代地方層面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理及宏觀調(diào)控，因此我國以憲法法律建立了地方分權(quán)型單一制體制。各地規(guī)劃確定及實(shí)現(xiàn)的增長指標(biāo)各異，與國家規(guī)劃規(guī)定的指標(biāo)也不一致，就是明證，這是正常的。而且，對(duì)地方而言，國家層面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理及宏觀調(diào)控掛一漏萬在所難免，中央的宏觀調(diào)控必須建立在尊重地方自主權(quán)、“剩余權(quán)力歸地方”的基礎(chǔ)之上。⑥

宏觀調(diào)控著眼于整體、總體，而省市縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都是一個(gè)個(gè)相對(duì)于其他地方，由行政區(qū)劃框定范圍、在憲法法律和市場及社會(huì)作用下運(yùn)行的實(shí)體，地方政權(quán)和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理也有整體、總體和局部、個(gè)別之分。除貨幣政策外，中央宏觀調(diào)控的手段或工具，地方都可以用，比如規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、預(yù)算、地方權(quán)限內(nèi)的稅費(fèi)調(diào)整、政府債務(wù)和投資、勞動(dòng)和社會(huì)保障措施、土地和自然資源政策、消費(fèi)刺激或抑制等等。原則上，事關(guān)整體，需要國家層面安排、全國統(tǒng)籌或垂直管理的事務(wù)，全國性重大項(xiàng)目和投融資，省市自治區(qū)之間重大經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)等，其調(diào)控權(quán)應(yīng)集中在中央。但也并非絕對(duì)，比如金融調(diào)控監(jiān)管，一般認(rèn)為是中央事權(quán)，但近年地方性銀行越辦越多，為地方服務(wù)的非銀行金融機(jī)構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)金融蓬勃發(fā)展，甚至出現(xiàn)了村鎮(zhèn)銀行，相應(yīng)的金融調(diào)控監(jiān)管也必然具有地方性，客觀上要求地方政府擔(dān)負(fù)起必要的職責(zé)。如前所述，地方的調(diào)控在一些情況下也可能對(duì)全國產(chǎn)生整體、總體性影響。因此，宏觀調(diào)控不僅具有整體性、間接性，也存在相對(duì)性、層次性，在這個(gè)意義上，把地方宏觀調(diào)控稱為“中觀”調(diào)控，亦無不當(dāng)。

除了國家和地方分權(quán)、分層，法治也具有地方性。法治取決于社會(huì)成員遵紀(jì)守法的程度和方式，包括規(guī)則意識(shí)和尊法意識(shí)、是否存在普遍的正義感、參與的意識(shí)和能力、行政和司法等法律執(zhí)行力，等等，而這些在每個(gè)地方都不盡相同。宏觀調(diào)控是政府行為，往往牽一發(fā)動(dòng)全身，必須以法治盡可能避免宏觀調(diào)控的粗陋、武斷、失誤，將其負(fù)面作用和效果降至最低。鑒于政府在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一貫起著主導(dǎo)作用，可以說，地方宏觀調(diào)控是地方法治的集中體現(xiàn)，也是地方法治建設(shè)的關(guān)鍵所在。

(二)地方宏觀調(diào)控的依據(jù)

1.理論及客觀依據(jù)

職業(yè)核心能力視域下大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育實(shí)施路徑優(yōu)化…………………………………………陳文亮，杜麗娟（103）

在高度社會(huì)化、經(jīng)濟(jì)全球化條件下，勞動(dòng)協(xié)作上升到民族國家的社會(huì)層面，市場是社會(huì)的組成部分，政府也嵌入市場成為其一項(xiàng)要素，比如政府采購、PPP等公開市場操作，政府作為社會(huì)和市場的代表，不可避免地承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)社會(huì)“CEO”的職能，人民要求它面對(duì)復(fù)雜多變、瞬息萬變的國內(nèi)國際政經(jīng)形勢(shì)，及時(shí)有效地作出反應(yīng)，采取措施應(yīng)對(duì)。⑦因此，法治模式也相應(yīng)地發(fā)生了變化，必須由法律以概括方式授權(quán)或賦權(quán)，政府自由裁量，伴以問責(zé)制(Accountability)，并由司法最后保障，來實(shí)現(xiàn)普遍的公平正義和良序善治。⑧其典型就是宏觀調(diào)控，還有金融監(jiān)管等等。社會(huì)層面既包括全國層面，也包括省市縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面。指望以法律具體授權(quán)或設(shè)立具體規(guī)則、具體管轄事項(xiàng)的方式對(duì)政府授權(quán)，則無異于束縛其手腳，使其面對(duì)復(fù)雜狀況動(dòng)彈不得，放任經(jīng)濟(jì)社會(huì)混亂失序。2008年各國應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，當(dāng)下我國去產(chǎn)能調(diào)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，都證明了政府代表社會(huì)和市場積極主動(dòng)、相機(jī)抉擇的重要性。

2.法律依據(jù)

就此而言，我國憲法法律對(duì)國家和地方的宏觀調(diào)控都作了必要的概括授權(quán)?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第62、67和第89條，賦予了全國人大及其常委會(huì)和國務(wù)院的宏觀調(diào)控職權(quán)。《憲法》第99條和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(簡稱以下《地方組織法》)第8、44條規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)包括經(jīng)濟(jì)在內(nèi)的重大事項(xiàng)?！兜胤浇M織法》第9條則規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)根據(jù)國家計(jì)劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計(jì)劃?！稇椃ā返?07條和《地方組織法》第59條，則授權(quán)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依法管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)等各項(xiàng)工作。經(jīng)濟(jì)管理當(dāng)然不限于針對(duì)具體主體具體行為的具體管理監(jiān)督，中央和地方對(duì)經(jīng)濟(jì)、市場的公共管理，都包括整體性、間接性的宏觀調(diào)控，以及對(duì)個(gè)案的參與和處理。

中國的地方分權(quán)一直基本上處于自發(fā)模式，中央或地方賦予特定地方以特殊權(quán)力，帶動(dòng)其他地方為了自身發(fā)展開展競爭，以至常常發(fā)生脫序現(xiàn)象，比如地方債、地方野蠻發(fā)展P2P或小貸公司打造“金融中心”等。為此亟待從道理上、法律上確認(rèn)地方競爭和地方宏觀調(diào)控的必要性、正當(dāng)性，以確保中央與地方分權(quán)的合法、公平和效率。

3.地方宏觀調(diào)控的工具

其次是財(cái)政稅收。一級(jí)政權(quán)一級(jí)財(cái)政，財(cái)政不僅是國家機(jī)器自身消費(fèi)，不僅是政府收支，在現(xiàn)代條件下更具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)控的職能和功用。近年預(yù)算法修訂、加強(qiáng)預(yù)算法治，法學(xué)界和實(shí)務(wù)界強(qiáng)調(diào)預(yù)算對(duì)政府的約束作用，對(duì)其宏觀調(diào)控功能有所忽視，甚至出現(xiàn)否定預(yù)算宏觀調(diào)控的聲音。預(yù)算約束固然應(yīng)該硬起來，不能隨心所欲，任意的長官意志，但這只是法治的起碼要求。預(yù)算不過是收支概算，不能把它當(dāng)作指令性計(jì)劃，重要的是要把事辦好，租、稅、費(fèi)等的征收都要公平并依循公共利益發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的調(diào)節(jié)作用?，F(xiàn)代國家財(cái)政及財(cái)政主導(dǎo)的公共開支都占到了社會(huì)總支出的“半壁江山”，我國也不例外，經(jīng)濟(jì)財(cái)政、民生財(cái)政的比重越來越大，支出也要有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)。地方依托財(cái)政和預(yù)算承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能，決定著政府債務(wù)規(guī)模和投資方向，對(duì)經(jīng)濟(jì)、市場起著強(qiáng)有力的主導(dǎo)和調(diào)控作用，是規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的最重要、最直接的保障。

我國的稅權(quán)主要集中在中央，但對(duì)一些地方稅的開征、征收范圍和稅率，地方也有一定的調(diào)整空間，如契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅等，地方應(yīng)著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)控加以善用。

最后是其他宏觀調(diào)控手段或措施。比如適當(dāng)?shù)淖畹凸べY規(guī)定；地方統(tǒng)籌范圍內(nèi)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的調(diào)整；推廣清潔生產(chǎn)、較高的環(huán)保和節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)；提高產(chǎn)權(quán)、契約信用和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)水平，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，使市場涌現(xiàn)更多的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)，促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，等等。

二、地方宏觀調(diào)控的方式：合理分權(quán)基礎(chǔ)上的相機(jī)抉擇

因此，就政府的宏觀調(diào)控職能而言，客觀上要求其相機(jī)抉擇，同時(shí)必須將其限制在法律概括授權(quán)的某種調(diào)控目標(biāo)所追求的公共利益、包括公眾參與在內(nèi)的體制內(nèi)外評(píng)判和過失責(zé)任的范圍之內(nèi)，也即以目標(biāo)和責(zé)任來限制宏觀調(diào)控的相機(jī)抉擇。

問題在于，當(dāng)下中央與地方和部門間的分權(quán)尚不能給社會(huì)和市場提供較為可靠的預(yù)期，使得地方和市場主體常常出現(xiàn)短視、短期的行為。權(quán)責(zé)既然都無法事先截然劃定，既然都必須在實(shí)踐中通過相機(jī)抉擇尋求最佳定位，這就需要在中央和地方之間構(gòu)成一種常規(guī)化、合理化的溝通與博弈機(jī)制，確保中央與地方雙方的意志都能夠順利地表達(dá)，利益訴求都能夠得到合理的尊重。比如在重大項(xiàng)目的審批上能夠讓地方政府和企業(yè)充分表達(dá)、辯解，而不是由國家發(fā)改委“乾綱獨(dú)斷”；在稅制改革、稅收分成比例的調(diào)整上多聽地方政府和民眾的意見，而不是財(cái)政部和國家稅務(wù)總局直接說了算，或者不切實(shí)際地“稅收法定”；在產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)惠政策試點(diǎn)的區(qū)域選擇上，中央能夠與地方反復(fù)溝通、商談而不是由國務(wù)院或某個(gè)部委關(guān)門決策；當(dāng)?shù)胤交诒镜胤嚼婧托枰爸桓刹徽f”、“摸黑走路”而可能損害全局時(shí)，能夠區(qū)分情況合理解決，而不是一棒子打死再加嚴(yán)肅處理，等等。為此需要通過各級(jí)人民代表大會(huì)和憲法既定體制的運(yùn)作，公眾廣泛參與，形成政治慣例，進(jìn)一步確立規(guī)劃的權(quán)威，使中央與地方之間的縱向分權(quán)和部門之間的橫向分權(quán)更明確，宏觀調(diào)控目標(biāo)制訂和政策手段的運(yùn)用更加公開透明，問責(zé)更落實(shí)。一旦形成廣泛認(rèn)可的決策和問責(zé)程序，則分權(quán)可更順暢，相機(jī)抉擇的宏觀調(diào)控更有效。

三、地方宏觀調(diào)控法治化：問責(zé)制下動(dòng)態(tài)的用權(quán)和控權(quán)

(一)問責(zé)制及其對(duì)地方宏觀調(diào)控法治的意義

問責(zé)制是一種法治的理念、概念，一個(gè)動(dòng)態(tài)的體系或系統(tǒng)，是由角色擔(dān)當(dāng)、說明回應(yīng)或民主問責(zé)以及違法責(zé)任組成的“三段式”。角色擔(dān)當(dāng)是指角色的合理、明確的設(shè)置，其權(quán)義或職責(zé)的科學(xué)配置，設(shè)置和配置不應(yīng)混亂不明、闕漏和嚴(yán)重交叉混同，包括必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和裁斷機(jī)制。對(duì)政府及其工作人員而言，要求扮演或擔(dān)當(dāng)角色時(shí)能夠忠實(shí)、適當(dāng)?shù)芈男刑囟ń巧N(yùn)含的義務(wù)和要求，恪守其專業(yè)、本份。說明回應(yīng)或民主問責(zé)(Answerability)，是指角色或職責(zé)擔(dān)當(dāng)者接受人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、上級(jí)或?qū)ｉT監(jiān)督機(jī)關(guān)以及利害關(guān)系人、民眾和社會(huì)的日常、動(dòng)態(tài)、制度或非制度化的質(zhì)問、督促和監(jiān)管，以保障角色權(quán)義或職責(zé)的實(shí)現(xiàn)。這是角色的動(dòng)態(tài)內(nèi)涵和維度，而不止于紙面、靜態(tài)的角色設(shè)置，所以是問責(zé)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在當(dāng)代社會(huì)化條件下，對(duì)政府及其工作人員的角色要求既宏觀、復(fù)雜，又具體、多變，若不對(duì)其擔(dān)當(dāng)施以日常的督促、權(quán)衡、調(diào)整，非到釀成不良后果才啟動(dòng)責(zé)任追究機(jī)制，則一方面為時(shí)已晚，另一方面可能事出匆忙，缺乏對(duì)特定角色擔(dān)當(dāng)情形之信息積累，勢(shì)必會(huì)增加責(zé)任追究的成本、難度和準(zhǔn)確度，同時(shí)影響責(zé)任追究乃至法律實(shí)施的效果。違法責(zé)任及其追究是傳統(tǒng)法治觀最為看重的部分，是對(duì)事先確定的角色及其行為的約束和懲戒，在問責(zé)制下，責(zé)任追究仍是不可或缺的，它是問責(zé)制的最后一環(huán)。

(二)民主監(jiān)督、參與和責(zé)任追究中的專業(yè)判斷

法治的地方宏觀調(diào)控，需要特別強(qiáng)調(diào)民主監(jiān)督、參與和在責(zé)任追究中適用專業(yè)判斷規(guī)則。

1.關(guān)于民主監(jiān)督、參與

2.關(guān)于責(zé)任追究中的專業(yè)判斷

問責(zé)制暨法治的地方宏觀調(diào)控必須以責(zé)任追究為最后保障，在實(shí)踐中，責(zé)任追究容易流為“唯結(jié)果論”或“無法追究”，忽視其激勵(lì)作用，從而損害調(diào)控主體的主觀能動(dòng)性和積極性，這對(duì)宏觀調(diào)控恰恰是最需要、最寶貴的一種品質(zhì)。

此外還應(yīng)完善相應(yīng)的問責(zé)技術(shù)規(guī)則，特別是調(diào)控溯源制度。在一項(xiàng)調(diào)控決策出臺(tái)的過程中，哪個(gè)部門哪個(gè)人主張做什么，都應(yīng)有記錄并予公布。當(dāng)然公布的方式和時(shí)間應(yīng)結(jié)合具體情形而定，以免立刻公布可能造成不必要的壓力、干擾和混亂，使調(diào)控主體及具體行為人敢于決策、作為，同時(shí)將調(diào)控決策過程最終公開，使調(diào)控決策是否得當(dāng)、政策效果如何等能夠?yàn)槔﹃P(guān)系人、專家和公眾所評(píng)判。另一方面，記錄、溯源制度對(duì)每個(gè)參與調(diào)控決策的人形成壓力，促使其謹(jǐn)言慎行，并使追責(zé)成為可能。這是宏觀調(diào)控法治化的一項(xiàng)基礎(chǔ)建設(shè)。

①在本文中，“政府”可能在政權(quán)、國家的意義上使用，也可能僅指行政部門，依上下文而定。

③又如各地對(duì)新能源汽車的補(bǔ)貼，盡管行為和對(duì)象都是具體的，但也是一種以利益為媒介、旨在促進(jìn)特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展、培養(yǎng)消費(fèi)習(xí)慣、降低環(huán)境污染的宏觀調(diào)控行為。美國也有類似的調(diào)控，比如其《2005年能源政策法》，設(shè)定了提高能效、節(jié)約能源、發(fā)展清潔能源和再生能源等目標(biāo)，并以稅收、擔(dān)保、補(bǔ)貼、行政許可等措施保障其實(shí)現(xiàn)，宏觀和微觀并舉，目標(biāo)和操作性并重。

④江蘇鐵本鋼鐵有限公司自2002年初籌劃在江蘇常州、揚(yáng)中等地建設(shè)大型鋼鐵聯(lián)合項(xiàng)目。為實(shí)施該項(xiàng)目，鐵本公司通過成立7家合資(獨(dú)資)公司，將項(xiàng)目化整為零，拆分為22個(gè)項(xiàng)目向有關(guān)部門報(bào)批。江蘇省、常州市、揚(yáng)中市及相關(guān)部門先后審批了鐵本公司的建設(shè)項(xiàng)目和用地手續(xù)，導(dǎo)致違法占用的6000多畝土地?zé)o法復(fù)墾和部分非法土地合法化。國務(wù)院于2004年4月派出“九部委專項(xiàng)檢查組”嚴(yán)查此案，明確以此落實(shí)宏觀調(diào)控政策，各界也認(rèn)為鐵本公司和相關(guān)地方政府“撞上了國家宏觀調(diào)控的槍口”。參見張邦松：《鐵本重生？》，北京：《中國財(cái)富》，2004年第8期，第23頁；《宏觀調(diào)控問責(zé)必嚴(yán)》，大河網(wǎng)：http://www.dahe.cn/xwzx/txsy/wyfy/t20060928_677422.htm，2016年5月10日訪問。

⑤參見史際春：《論地方政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的權(quán)與責(zé)》，廣州：《廣東社會(huì)科學(xué)》，2011年第4期，第227頁。

⑥參見史際春、張揚(yáng)、馮輝：《論和諧社會(huì)語境下的地方經(jīng)濟(jì)法治》，北京：《法學(xué)家》，2007年第5期，第92頁。

⑦參見史際春：《政府與市場關(guān)系的法治思考》，北京：《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，第18卷(2014年)第6期，第6～12頁。

⑧法治模式的變化還表現(xiàn)為：其一，包括市場自發(fā)運(yùn)行在內(nèi)的社會(huì)充分自治，加上政府指導(dǎo)監(jiān)管，以及司法審查。典型的如阿里巴巴，其自治規(guī)則將龐大數(shù)量的交易調(diào)整得妥妥貼貼，只有極少數(shù)問題或糾紛外溢，需要政府出面或司法解決，造就了一種低成本的市場法治模式，為復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下實(shí)行法治所必須。其二，是法的政策化、政策法治化，法必須有足夠的靈活性以適應(yīng)形勢(shì)和個(gè)案需要，政策則在問責(zé)制也即法治的框架內(nèi)運(yùn)行，典型的如產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策，要求合理性與合法性高度統(tǒng)一，將公平正義體現(xiàn)到每一個(gè)個(gè)案中去，不允許合理不合法、合法不合理的情形存在。

⑨奧巴馬2009年訪華前夕，《時(shí)代周刊》建言美國應(yīng)向中國學(xué)五件事，第一件就是確定目標(biāo)、規(guī)劃并整合全部力量推動(dòng)發(fā)展。參見《時(shí)代周刊：奧巴馬應(yīng)向中國學(xué)五件事》，中國評(píng)論新聞網(wǎng)：http://www.chinareviewnews.com/doc/1011/3/7/0/101137070.html?coluid=7&kindid=0&docid=101137070，2015年12月31日訪問。

⑩《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》，中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/28/content_5002538.htm，2016年1月5日訪問。

[責(zé)任編輯周聯(lián)合]

D922.291

A

1000-114X(2016)05-0221-09

史際春，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究中心暨法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，安徽師范大學(xué)法治中國建設(shè)研究院特聘教授、博士生導(dǎo)師。北京100872

*本文系中國法學(xué)會(huì)2015年重點(diǎn)委托課題“市場和宏觀調(diào)控法治化研究”(項(xiàng)目號(hào)CLS[2015]ZDWT31)的階段性成果之一。