曹金祥

?

北洋政府時期周自齊的財政改革思想與實踐

曹金祥

［提 要］周自齊是民國時期杰出的經(jīng)濟學(xué)家和聞名海內(nèi)外的理財高手，曾兩度出任北洋政府財政總長。任職期間，他主動建言和參與袁世凱政府的財政管理體制改革，力主強化中央財權(quán)控制、統(tǒng)籌地方賦稅管理、加強稅官政績考核。在實踐層面，周自齊通過發(fā)行國內(nèi)公債、推行稅制改革和提倡鹽政改良等方式，不僅在短期內(nèi)為北洋政府增加了財政收入，而且形成了較為系統(tǒng)的財政改革思想。作為新舊隆替之際的專家型政治人物，周自齊雖然沉浮晚清民國官場數(shù)十年，但主客觀多方面的原因使其能夠觀時順變，應(yīng)勢有為，在民國初年的財政管理領(lǐng)域建樹頗多。

［關(guān)鍵詞］周自齊 財政改革思想 北洋政府 袁世凱

周自齊（1871～1923），字子廙，祖籍山東成武，出身于魯西南的名門望族，是北洋政府時期的一個重量級人物，曾歷任清朝駐美公使館領(lǐng)事、山東都督、中國銀行總裁、交通總長、陸軍總長、財政總長、農(nóng)商總長、署理國務(wù)總理兼教育總長，并一度攝行大總統(tǒng)職務(wù)。他在近三十年的仕宦生涯中任職種類之多、職級之高，在整個民國時期很少能有出其右者。周自齊不僅是民國政壇著名的外交家、政治家和教育家，而且也是一位杰出的經(jīng)濟學(xué)家。作為舊交通系三巨頭之一，周自齊不僅在借鑒西方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對民國時期的財政管理體制提出了切實可行的改革措施，而且還積極參與并主持了公債發(fā)行、稅制改革和鹽政改良等一系列財政管理活動，形成了較為系統(tǒng)的財政改革思想，促進了中國傳統(tǒng)財政管理體制的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

目前學(xué)界對周自齊的研究還處于起步階段①，關(guān)于其財政思想的研究成果尚不多見，賈士毅的專著《民國財政史》在詳細介紹周學(xué)熙、熊希齡和陳錦濤等人財政業(yè)績的同時，對周自齊的理財主張進行了簡要概述。楊濤的博士畢業(yè)論文《交通系與民初經(jīng)濟政策研究（1912-1916）》在梳理交通系與民國初年經(jīng)濟政策關(guān)系的基礎(chǔ)上，對周自齊的財政管理思想進行了概括性評析，但并未展開深入而系統(tǒng)的論述。本文在充分挖掘史料的基礎(chǔ)上，對周自齊擔(dān)任財政總長時期的財政改革思想與實踐進行梳理和研究，以探尋轉(zhuǎn)型期中國財政管理思想的發(fā)展脈絡(luò)，并從特定的視角觀照中國現(xiàn)代化進程的演進軌跡。

一、周自齊在北洋政府時期的財政改革主張

資料顯示，從1912年3月至1927年6月，北洋政府在短短的15年之內(nèi)先后更換了35屆財政總長和7屆代理財政總長，在如此眾多的財政大員中間，周自齊被公認為是不可多得的理財高手。這不僅是因為他長期馳騁于北洋政壇，多年在財經(jīng)部門擔(dān)任要職，有著豐富的理財經(jīng)驗，更在于他早年接受過西學(xué)熏陶，敢于在制度建設(shè)方面放手作為，大膽創(chuàng)新。具體而言，周自齊在北洋政府時期的財政改革主張可以見諸以下幾個方面。

（一）改革財政管理體制，強化中央財權(quán)控制

1912年3月北洋政府內(nèi)閣成立后，將晚清時期負責(zé)財務(wù)的度支部改稱財政部，最高長官稱財政總長，隸屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。按照1912年11月頒布的《財政部官制》，財政總長不僅總轄全國財務(wù)，“管理會計、出納、租稅、公債、貨幣、政府專賣、儲金保管物及銀行事務(wù)，”②而且監(jiān)督所轄各官署及公共團體的財務(wù)活動。1913年1月，袁世凱為加強對財政權(quán)的控制，頒布《修正財政部官制》，規(guī)定將財政部直隸于大總統(tǒng)，財政總長對于各省巡按使及各地方最高行政長官執(zhí)行財政部主管的事務(wù)，有“監(jiān)察指示之責(zé)”③。在中央成立財政部的同時，北洋政府也在全國各省相繼成立國稅司，不久又更名為財政廳，作為地方一級財政管理機構(gòu)。

1914年2月，周自齊接任財政總長后，為順應(yīng)袁世凱的財政集權(quán)主張，力主廢止各省民政長與巡按使的財政權(quán)，主張將各省財政廳獨立建制，由中央直接監(jiān)管。在他看來，各省財政廳其實是中央財政機關(guān)派往各地的分支機構(gòu)，其廳長與中央派往各省的民政長沒有本質(zhì)上的區(qū)別，應(yīng)該權(quán)利平等，一視同仁。各省巡按使如果沒有得到中央政府的特別委任，也無權(quán)監(jiān)督本省財政廳。為了確保袁世凱對財政管理的最高決策權(quán)，周自齊建議，所有各省巡按使應(yīng)否監(jiān)督本省財政，應(yīng)該“隨時呈請緣由，伏乞大總統(tǒng)鑒核批示、遵行”。周的建言正中袁世凱下懷，袁批示“準如所擬辦理，即由該部隨時呈請裁奪”④。1914年6月，袁世凱在周氏建議的基礎(chǔ)上，頒布《財政廳辦事權(quán)限條例》，規(guī)定各省財政廳長一律由大總統(tǒng)任命，財政廳直隸于中央財政部。

周自齊力主強化中央財權(quán)控制，其主要目的是要建立起全國統(tǒng)一的財政管理體制，從而為袁世凱政府提供強有力的財力支撐。這種財政集權(quán)努力雖然因為地方軍閥的割據(jù)而在現(xiàn)實操作層面存在諸多困難，但隨著袁世凱統(tǒng)治地位的逐漸鞏固，其在統(tǒng)一全國財政中的作用逐漸彰顯。

（二）規(guī)范省級管理制度，統(tǒng)籌地方賦稅管理

作為深受袁世凱器重的干將之一，周自齊接任財政總長后，不僅協(xié)助北洋政府加強了對全國財權(quán)的宏觀控制，而且對于各省財政廳也出臺了詳細的約定政策：第一，財政廳直隸于財政部，凡支配款項及關(guān)于一切財政事務(wù)，均受財政部指揮。遇有重要事件，得徑呈大總統(tǒng)。第二，財政廳凡關(guān)于收納賦稅，支付本省經(jīng)費及一切收入、支出各款，均按月造具表冊，詳明省長并報告財政部。第三，財政廳所收賦稅，應(yīng)悉數(shù)交付金庫，凡奉大總統(tǒng)命令撥解及財政部核奪之款，必須隨時支放。很明顯，周自齊對省級財政廳的這種權(quán)限約定，其最終目的就是要將地方財賦大權(quán)直接歸置于中央政府的掌控之下。作為地方最高行政長官的省長雖然可以過問本省財賦狀況，但一切賦稅的支配和使用卻最終要由中央政府來核準。

至于各省財政廳長的權(quán)限，周自齊將其歸納為五個方面：第一，受大總統(tǒng)委托，負責(zé)全省財政官吏的政績考核管理，并綜理財賦出納，執(zhí)行各種稅法。第二，奉特別命令并受省長監(jiān)督，“凡關(guān)于籌辦財政事務(wù)，除奉大總統(tǒng)特令暨部飭外，均秉承省長辦理，并受其考查?！钡谌?，及時向省長和財政部報告屬下的作奸犯科行為，以便“予以處分”⑤。第四，編制所屬征收官考績報告，由省長轉(zhuǎn)咨財政部。第五，對征收官及知事有委用、獎懲權(quán)力，但相關(guān)決定須呈請省長核準并轉(zhuǎn)咨財政部。

與晚清官制改革之前布政使負責(zé)全省各地賦稅的征收卻受巡撫的節(jié)制不同，在周自齊設(shè)計的省級財政管理體制下，財政廳長雖然只是一省的財賦長官，但其職位的任命卻由總統(tǒng)直接決定，作為一省最高行政長官的省長雖然可以監(jiān)督甚至指揮財政廳長的經(jīng)費使用，但卻必須事先得到總統(tǒng)的委托或授權(quán)。因此，與對財政廳權(quán)限的制約相一致，對財政廳長權(quán)限的這種約定也是要最大限度地強化中央政府對地方財賦的統(tǒng)籌管理。

（三）出臺專項考成條例，加強稅官政績考核

基層財政官吏是地方財稅征收和管理的主體，如何調(diào)動其工作積極性，杜絕其貪污腐敗，是確保賦稅征收的基本前提?；谶@種考量，周自齊接任財政總長半年后即連續(xù)制定了《征收厘稅考成條例》、《征收官交代條例》和《征收田賦考成條例》三個專項文件，經(jīng)大總統(tǒng)袁世凱批準后于1914年9月12日頒布執(zhí)行。

1.頒行《征收厘稅考成條例》

厘稅是清政府為緩解國庫空虛而于1853年起征的一種商業(yè)稅，對于規(guī)范商業(yè)行為、拓展國家財源發(fā)揮了重要作用。但其在實際征收過程中，由于法規(guī)不詳細，制度不健全，執(zhí)行效果并不理想，推行數(shù)十年后竟被視為“惡稅”，東南各省曾多次掀起免厘運動?；谶@種特殊的歷史背景，周自齊接掌財政部后即開始對厘稅征收進行整頓?？紤]到對厘金征收官并無成法以約束之，因此他向袁世凱呈報《征收厘稅考成條例》，以此作為考核地方財政官吏政績的依據(jù)。

《征收厘稅考成條例》的指導(dǎo)思想是“以比較為體，以獎懲為用”。所謂“以比較為體”，就是由各省財政廳根據(jù)本省的商業(yè)發(fā)展情況，會同巡按使在咨詢財政部之后，確定本省應(yīng)納厘稅的“比較額”。“比較額”又分“按月比較額”和“按年比較額”兩種，界定辦法是依據(jù)某年的厘稅實征數(shù)額作為“比較年額”，逐月征收之?dāng)?shù)額即為“比較月額”，考慮到稅額的穩(wěn)定性和各省商業(yè)發(fā)展的變動性，“比較額”三年變更一次，但額度一旦確定，則地方官必須嚴格執(zhí)行。

所謂“以獎懲為用”，就是責(zé)成有關(guān)部門對各省的征收官分別依據(jù)“比較額”進行季度考核和年滿考核，其中季度考核中優(yōu)秀者，以增收之成數(shù)累次記功，短收不及一成者記過一次，短收一成以上者則撤銷職務(wù)。年度考核中優(yōu)秀者，根據(jù)增收數(shù)額發(fā)放勞績金，短收一成以上者降職，短收二成以上者則撤職處理。除嚴格考評外，為了杜絕征收官中飽私囊，貪污稅款，該條例還規(guī)定：各征稅官“如有侵吞隱匿情弊，查有實據(jù)者”，一律“褫革官職，依法追繳”⑥。

周自齊頒行的《征收厘稅考成條例》是一個操作性極強的稅法考評文件，它不僅科學(xué)地提出了厘稅征收的體用原則，明確規(guī)定了各省厘稅的征收額度，而且嚴格約定了對于基層征收官的考核標準和獎懲辦法。其后的歷史發(fā)展表明，該條例對于確保厘稅的正常催征發(fā)揮了重要作用。

2.頒行《征收官交代條例》

按照前清舊制，地方官吏在新舊交接之際，均須照章辦理嚴格的財產(chǎn)交割手續(xù)，一般情況下不會發(fā)生貪腐事件。但晚清以降，由于舊制廢弛，新法未行，各級征收官卸任或調(diào)任之際，主管部門不再進行離任審核，所以卷款潛逃、侵吞公款等弊端往往難以杜絕。周自齊認為：“整理財政，欲求歲收之確實，當(dāng)杜官吏之虧挪”，⑦“而欲收入之無侵吞，支出之無浮濫，尤當(dāng)以嚴核交代為先務(wù)?！雹嗷谶@種考慮，他于1914年9月12日代表財政部向大總統(tǒng)袁世凱遞交《征收官交代條例》并被批準執(zhí)行。

該條例首先對各省財政廳長、海關(guān)與常關(guān)監(jiān)督、征收局長和縣知事等地方官員在前后任交接時如何進行財賦移接進行了詳細規(guī)定。按照該條例，卸任人員自到任之日至卸任之前一日，應(yīng)將任內(nèi)所管錢款的征收、上解和支出情況，印花稅票的使用情況以及“官有財產(chǎn)暨物品；各種文卷、表冊、薄記”等一干財務(wù)造冊登記，并會同監(jiān)盤員一并移交接任者。接任人員則應(yīng)于限定時日內(nèi)將所接受的各項財務(wù)編造表冊，與卸任人員辦理結(jié)交手續(xù)并詳報財政部備案。為杜絕卸任人員拖延推諉甚至趁機弄虛作假，該條例還規(guī)定：卸任人員如不能及時造冊移交，逾限一月者記過一次，逾限兩月者記大過一次。卸任人員如交代不清，逾限在兩月以上者勒限追繳，并褫革官職。逾勒限之期仍不繳清者，除褫革官職外，并查封私有財產(chǎn)，若抵償不足，仍依法追繳。對于接任人員而言，如果發(fā)現(xiàn)卸任人員交代不清卻不能對其及時揭報，或者卸任人員交代已清而本人卻延不結(jié)報者，也要給予記過或記大過處分。對于利用交接之便乘機舞弊者，除罷黜官職外，還要如數(shù)賠償“虧欠侵吞之?dāng)?shù)”⑨。

《征收官交代條例》的出臺，為北洋政府規(guī)范地方財賦官吏的職責(zé)和行為提供了法律依據(jù)，從而在較大程度上避免了瀆職和貪腐行為的發(fā)生。雖然周自齊在遞交袁世凱的呈文中是打著恢復(fù)前清舊制的旗號提出該條例的，但就條例本身而言，無論是對移接程序的限定，還是對違例處分的規(guī)定，都較之清代前期的成例更為具體，更為嚴謹，也更加接近西方現(xiàn)代國家的管理體制，具有明顯的現(xiàn)代色彩。

3.頒行《征收田賦考成條例》

為了鼓勵地方官員積極催征田賦，該條例明確規(guī)定，縣知事完成催征額一千元以上不及一萬元者記功一次；一萬元以上者記功二次；二萬元以上者記大功一次；三萬元以上者記大功二次；五萬元以上者記大功二次，并請傳令嘉獎；十萬元以上者進級，并請傳令嘉獎。對于各省財政廳長而言，催征田賦不及五十萬元者記大功一次；五十萬元以上者記大功二次；一百萬元以上者進級；二百萬元以上者進等。對于監(jiān)督財政的各省巡按使，催征田賦全部完成者，由財政部呈請大總統(tǒng)頒令嘉獎。為確保工作效率，避免懈怠推諉，該條例對影響田賦催征者也列舉了嚴厲的懲罰措施，如縣知事未完成任務(wù)，一分以上者減三月俸十分之二；二分以上者減半年俸十分之二；三分以上者減一年俸十分之二；四分以上者降等；五分以上者褫職。依此類推，各省財政廳長和巡按使如果不能如期完成既定催征額，也要一并接受懲處。

與前兩個條例相比較，《征收田賦考成條例》對于各級地方官吏催征田賦的職責(zé)的規(guī)定更為詳細，懲罰措施也更為嚴厲，這從一個側(cè)面彰顯了田賦在整個國家稅收體系中的重要地位，也充分體現(xiàn)了周自齊本人“整理田賦為切要之圖”的賦稅管理思想。

就實際效果而言，周自齊提出的財政改革措施在其后的執(zhí)行和運作中發(fā)揮了非常重要的規(guī)范和指導(dǎo)作用。有數(shù)據(jù)顯示，周自齊第一次擔(dān)任財政總長的1914-1915年期間，是北洋政府時期少有的財政狀況較好的年份，中央的財政收入出現(xiàn)了極為少見的盈余局面。這固然與此時袁世凱的集權(quán)統(tǒng)治已進入穩(wěn)定狀態(tài)有關(guān)，但周自齊在其中的貢獻顯然不容小覷。時任中華民國總統(tǒng)政治顧問的澳大利亞人莫理循指出：“財政部在周自齊領(lǐng)導(dǎo)下，部務(wù)辦得有了顯著改進?！碑?dāng)時的《時報》也載文指出：“數(shù)月以來，財政大有起色，周君介于上下之間，以總長之榮名博干能之美譽。”

二、周自齊在北洋政府時期的財政改革實踐

袁世凱繼任中華民國臨時大總統(tǒng)后，為了籌集復(fù)辟帝制所需要的大量經(jīng)費，亟待革新財政，建立新的財政管理體系。他在1914年2月6日發(fā)給各省都督、民政長、巡閱使、護軍使、鎮(zhèn)守使和國稅廳的電令中明確表示：“民國締造，基礎(chǔ)方成，將來之存亡生死問題，厥推財政。”為盡快實現(xiàn)整理財政之目的，袁世凱在電令發(fā)布三日后的2月9日，將親信周自齊由交通總長調(diào)為財政總長，周氏自此得以插足財政、交通兩界，成為北洋政府中炙手可熱的重量級人物。周自齊在一年零兩個月的財政總長任期內(nèi)，不遺余力地幫助袁世凱政府整理財政，廣開財源，所推行的一系列措施，較為集中地映射出其財政改革思想的基本脈絡(luò)。

（一）發(fā)行國內(nèi)公債

周自齊認為：“國務(wù)萬億，咸待治理，而命脈所系，尤以財政為先?！钡诿駠卦?、政局未穩(wěn)之際，各省區(qū)的財政開支已自顧不暇，中央政府的“內(nèi)外政費”只能“同仰外資”。基于這種現(xiàn)實考量，為了盡快籌集帝制資金，周自齊在袁世凱的授意下，曾于1914年6月間向五國銀行團進行第二次大借款，但借款談判因一戰(zhàn)爆發(fā)而中斷。后不得已向美國單獨商洽借款，又因五國銀行團其他成員的反對而流產(chǎn)。在舉債遇挫之際，他不得不考慮發(fā)行國內(nèi)公債一途。

周自齊曾提出：“理財之要素，貴乎出納有制”，特別是在“大局未定，人民蕩析”之際，節(jié)流應(yīng)重于開源，因此他對于發(fā)行國內(nèi)公債本來是不感興趣的，而且一度認為：“若云舉辦內(nèi)債，則政治未能清明，用途漫無限制，孰肯以艱辛所得之資財，供政府無窮之揮霍，是內(nèi)借亦勸成不易也。”但在外援?dāng)嘟^、舉債不成的情況下，周自齊很快意識到：“內(nèi)國公債為國家命脈，社會金融之所托，關(guān)系甚巨，自應(yīng)督飭中國、交通兩銀行與主管撥款各機關(guān)商定逐期撥款辦法，切實照行?！被谶@種認識上的轉(zhuǎn)變，周自齊不僅于1914年8月呈請成立了“內(nèi)國公債局”，專門負責(zé)公債發(fā)行事宜，而且為了提高國內(nèi)公債的信譽度，對公債的發(fā)行辦法也進行了大刀闊斧的改革。他一方面提高1914、1915兩年的公債利息與折扣，縮短發(fā)行周期與付息時間，以刺激商民的認募積極性。另一方面還加大在社會各界的動員力度，分別于1914年8月和1915年1月兩次致電全國，請各省將軍、巡按使與商會踴躍應(yīng)募。由于措施得力，財政部于1914年8月呈準發(fā)行的2400萬元國內(nèi)公債得以超額完成，共征得資金2540余萬元，而且預(yù)定1915年再發(fā)行國內(nèi)公債2500萬元。此舉使袁世凱政府的財政收入大為增加，不僅避免了中國財政一味依賴外債的不利局面，而且有效緩解了北洋政府的財政緊張形勢。

246名職前數(shù)學(xué)教師參與了問卷測試，測試分兩個階段：第一階段，完成第一類測試題，時間為20分鐘；第二階段，完成第二類問題即教學(xué)設(shè)計任務(wù)，時間為50分鐘．隨后，在每所學(xué)校隨機選取15名職前教師，要求他們一周以內(nèi)錄制微格教學(xué)視頻．研究者收集這些教學(xué)視頻作為研究樣本，同時利用收集微格視頻的時間進行集體訪談．訪談均被自動錄音，以便轉(zhuǎn)錄文字后進行分析．

（二）推行稅制改革

1912年12月，北洋政府財政部頒布的《整理財政總計劃書》提出，要克服財政困難，既要借鑒西方經(jīng)驗，又要廣開稅源。但我國現(xiàn)有稅目，“其課稅物件非集注于生產(chǎn)機關(guān)，即集注于消費物品，此等經(jīng)濟思想猶是歐洲十九世紀上半期之時代?！币虼?，該計劃書提出“今欲更新稅制，非采用最新之思想及最近之學(xué)說，不足以劑租稅之平”。

按照這一理路，周自齊接任財政總長后，首先致力于整理由前清沿用至今的一系列舊稅，并成立“整頓舊稅所”作為專設(shè)機構(gòu)，直轄于財政部。其主要職責(zé)，一是調(diào)查現(xiàn)有舊稅的種類及收入總數(shù)并分析其積弊原因；二是規(guī)范管理辦法，杜絕各種不法行為；三是協(xié)助各省長官解決征稅困難，并負責(zé)各省征稅官吏的考核。該所成立后即開始著手整理舊稅，因“我國舊有之稅，向推田賦、厘金、常稅三種為大宗”，所以整理舊稅也是以三大稅為主。據(jù)民國時期財政專家賈士毅所著《民國財政史》統(tǒng)計：1914年，周自齊通過整理田賦增加收入562萬元，通過整理厘金增加收入3865萬元，通過整理常關(guān)稅增加收入627.2萬元。

在整理舊稅之余，周自齊也積極開征新稅，并為此專門成立了與“整頓舊稅所”相并列的“籌辦新稅所”，在充分“調(diào)查各種課稅物件及將來征收之難易和多寡”的基礎(chǔ)上，將印花稅、營業(yè)稅和通行稅作為新增稅種。在三種新稅中，周自齊對于開征印花稅最為重視，為確保該稅的正常征收，他于1914年12月21日專門頒布《稽核印花稅辦法大綱》，決定在財政部設(shè)總稽核員一人，股員六人，將全國27個省區(qū)以及各地的鹽務(wù)機關(guān)、海關(guān)、常關(guān)征收局分隸于三股稽核。1915年1月周自齊又以保障印花稅罰金的執(zhí)行為由，咨文內(nèi)務(wù)總長朱啟鈐，專門制定執(zhí)行規(guī)則，要求轉(zhuǎn)飭京師警察廳和各省警察官廳遵照辦理。數(shù)據(jù)顯示，在短短的一年時間里，周自齊通過施行新稅，為北洋政府累計增加收入逾6000萬元之多。

（三）提倡鹽政改良

民國初年，鹽稅被視為北洋政府財政收入的三大支柱之一。由于長年的軍閥混戰(zhàn)，各省在鹽業(yè)管理上各自為政，鹽政之混亂較清末為甚。1912年3月，袁世凱為解決國庫空虛問題，以處理清政府債務(wù)善后事宜之名，用全國鹽稅作抵押，向英、法、德、俄、日五國銀行團舉借高達二千五百萬鎊的巨款。作為此次善后借款的附帶條件，北洋政府與五國約定在財政部下分別設(shè)置鹽務(wù)署和稽核總所，其中稽核總所以中國人為總辦，外國人為會辦，所有鹽政管理事務(wù)不經(jīng)洋會辦簽署不得生效。在全國各產(chǎn)鹽地則設(shè)立鹽務(wù)稽核分所，以中國人為經(jīng)理，外國人為協(xié)理，所有鹽稅收入存入五國銀行團所屬銀行，不經(jīng)洋會辦簽字不能提用，由此導(dǎo)致中國的鹽稅征收大權(quán)事實上為洋人所把持。

《善后借款合同》生效后，五國銀行團力主將稽核總所作為中國的最高鹽務(wù)管理機構(gòu)，希望藉此完全控制中國的鹽政管理。周自齊洞悉洋人陰謀的危害性，為了擺脫中國政府在鹽政管理上的被動局面，他在財政總長任內(nèi)從多個層面積極推行鹽政改良。

1.收回鹽政主權(quán)

周自齊認為，前任財政總長熊希齡等人提出的鹽務(wù)署官制與稽核總所的權(quán)限多所抵牾，且容易為洋人提供可乘之機，為確保鹽政大權(quán)為我所控，他建議將鹽務(wù)署歸由財政部直轄，并以之作為全國的最高鹽政管理機關(guān)，稽核總所則必須置于鹽務(wù)署領(lǐng)導(dǎo)之下。雖然該建議遭到英國代表丁恩等人的強烈反對，但在周自齊的努力和堅持下，1914年2月9日北洋政府公布的《鹽務(wù)署稽核總所章程》明確提出，稽核總所應(yīng)成為鹽務(wù)署的重要組成部分，其下“設(shè)立中國總辦一員、洋會辦一員，鹽務(wù)署長應(yīng)兼任稽核總所總辦，總所會辦應(yīng)兼任鹽務(wù)署顧問?！痹撜鲁痰诹鶙l還特別指明：“鹽務(wù)署長兼總辦與洋會辦兼洋顧問，彼此有不同意之事，應(yīng)呈由財政總長核奪?！边@實際上是規(guī)定了時任財政總長兼鹽務(wù)署總辦的周自齊在鹽政管理上的最高行政權(quán)，在實際執(zhí)行層面挽回了北洋政府在鹽政管理上受制于人的被動局面。

2.改良鹽務(wù)管理

民國初年，全國各地的鹽稅征收不僅稅率高下不一，而且稅款管理十分混亂，瞞報和走私產(chǎn)鹽的現(xiàn)象隨處可見，貪占和挪用鹽款事件時有發(fā)生。有鑒于此，周自齊繼任財政總長后即開始改革鹽務(wù)管理辦法。在運銷方面，廢止前清的先鹽后稅制度，改行先稅后鹽之法，即鹽商運鹽前須先向政府報稅，然后憑借領(lǐng)到的執(zhí)照運鹽行銷，從而杜絕了販運私鹽現(xiàn)象的發(fā)生。在稅收方面，廢除以往為體恤商人而實行的耗斤制度，即政府不再對鹽商運銷中的損耗進行補貼，此舉杜絕了鹽商的漏稅之弊，提高了國家的鹽稅收入。在生產(chǎn)方面，周自齊于1914年3月與國務(wù)總理孫寶琦一起呈請袁世凱公布《制鹽特許條例令》，對制鹽者的資格、種類和相關(guān)權(quán)力進行了明確界定，鼓勵鹽業(yè)生產(chǎn)者多造精鹽，防止外國粗鹽充斥中國市場，從而達到為國家挽回利權(quán)的目的。

3.交涉鹽稅余款

經(jīng)過周自齊的鹽政改良，民國初年的鹽稅收入大為增加，存放于五國銀行的鹽款除償還借款外尚有部分剩余應(yīng)放還中國政府，但五國銀行團為了操縱中國財政運作，往往以墊支借款準備金為由，拖延甚至拒絕向中國政府移交鹽稅余款。周自齊充分發(fā)揮其個人通曉國際法的優(yōu)勢，與五國政府多次嚴正交涉，認為既然《善后借款合同》中沒有所謂借款準備金一說，則鹽稅余款放還中國政府就是理所當(dāng)然。在周自齊的努力斡旋和一再爭取下，五國政府不得不同意將鹽稅余款按時撥還北洋政府。如1914年放還鹽稅余款為31304818元，1915年為27523066元，有效緩解了北洋政府的財政緊張局面。

三、周自齊財政改革的影響和成功原因分析

就客觀效果而言，周自齊在北洋政府時期推行的一系列財政改革措施取得了較大的成功，不僅為袁世凱聚斂了大量的財政資金，確保了北洋政府的正常運轉(zhuǎn)，也在客觀上推動了中國的財政管理開始邁上現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路。就此意義而言，周自齊不僅算得上是北洋政府中的一位理財高手，也是近現(xiàn)代中國歷史上一位頗有建樹的經(jīng)濟學(xué)家。他提出的改革財政管理體制、強化中央財政集權(quán)的主張，不僅僅是為了迎合袁世凱復(fù)辟帝制的需要，實際上也適應(yīng)了民國建立后中央政府亟須統(tǒng)籌全國財權(quán)的客觀要求。他提出的規(guī)范省級管理制度、加強官吏政績考核的建議，對于堵塞稅收漏洞，防止貪污腐敗，從而確保國家的財稅征收，更是發(fā)揮了不可替代的重要作用。在具體實踐中，他通過發(fā)行國內(nèi)公債、推行稅制改革和提倡鹽政改良，不僅實現(xiàn)了為國聚財、與洋爭權(quán)的目的，而且規(guī)范了中國的財政管理體制，為其后中國財政管理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)，準備了條件。

北洋政府內(nèi)部派系林立，紛爭不斷，立身其中者多為過場政客，很多人受時代潮流的裹挾，往往曇花一現(xiàn)，難以有所作為。周自齊之所以成為深受袁世凱、徐世昌等最高執(zhí)政者器重的股肱臣僚，并得以在各類官場，特別是財政領(lǐng)域多所建樹，筆者認為有以下幾個方面的原因：

（一）周自齊個人的杰出才能

周自齊出身官宦之家，早年由廣州同文館轉(zhuǎn)學(xué)京師同文館時，即認識到“中外交通之世，非通別國語言文字，不能究其政治施為之本末”，因此，在語言學(xué)習(xí)和政治研究方面用功甚多，加之其本人秉賦極高，口才極佳，使得他在與外人打交道時游刃有余，深得中華民國總統(tǒng)政治顧問莫理循等外國人的青睞。周自齊年輕時曾追隨中國駐美公使伍廷芳游宦海外十余年，深諳國際事務(wù)及理財之法，這為其以后的外債舉借和政治斡旋活動提供了極大便利。就國內(nèi)而言，周自齊久經(jīng)宦海，洞悉為官之道，早年從游湖廣總督幕府時，即受到張之洞的欣賞和贊助。進入北洋官場后，與同僚及屬下交游廣泛，具有較高的威望和較強的親和力，這些為其縱橫北洋官場積聚了大量的人脈資源。如他利用自幼長于廣東的人生經(jīng)歷，與廣東籍政要梁士詒暢敘同鄉(xiāng)之誼，并在政治上同氣相求，相互提攜。1914年周自齊執(zhí)掌財政部以后，敦請梁士詒出任內(nèi)國公債局總理，主持公債發(fā)行工作，正是在梁士詒的襄贊下，這次公債發(fā)行超額完成計劃，被譽為民國內(nèi)債發(fā)行史上成績最好的一次。

（二）袁世凱和徐世昌等人的鼎力支持

周自齊自京師同文館畢業(yè)后，曾借外派公干之際入美國哥倫比亞大學(xué)學(xué)習(xí)并肄業(yè)，是民國時期學(xué)有專長的少數(shù)專家型政治人物之一。袁世凱為了增加其專制統(tǒng)治的合法性，并力圖“從被統(tǒng)治者那里推論出自己的正當(dāng)性”，極力拉攏新派人物加盟其政府。周自齊之所以能夠成為與梁士詒和朱啟鈐并列的舊交通系三巨頭之一，并在北洋政府中一路官運亨通，盡展所長，在很大程度上得益于袁世凱及其同黨的鼎力支持和提拔重用。袁世凱倒臺后，周自齊又與大總統(tǒng)徐世昌等人交厚，深得徐氏器重。1921年11月，中國政府派代表團參加華盛頓會議時，周自齊即被任命為中國代表團顧問。1922年4月更被徐世昌任命為署理內(nèi)閣總理。應(yīng)該說，最高執(zhí)政者的鼎力支持是確保周自齊事業(yè)成功的不可或缺的重要條件。

（三）客觀形勢提供的有利條件

辛亥革命后，中國政治并沒有走上正軌，軍閥擅權(quán)，武人專制，“政府的權(quán)威喪失殆盡，中華民國在事實上深受中央政權(quán)衰微之苦?！痹诖藲v史語境中，袁世凱政府為了確保龐大的政府機器的正常運轉(zhuǎn)，也為了能夠征集消滅革命力量所需要的龐大軍費，迫切需要諸多如梁士詒和周學(xué)熙式的能臣在財政領(lǐng)域有所建樹，以重振中央政府的權(quán)威。周自齊作為深受袁世凱青睞的重要政治人物，多年的西學(xué)浸淫和政壇熏陶，使其能夠因時順變，借助有利的客觀形勢，在歷史的夾縫中于財經(jīng)領(lǐng)域做出了一番成績。上世紀30年代，日本學(xué)者園田一龜在其所著《新中國人物志》中指出，周自齊之所以能夠獲得事業(yè)上的成功，“決非由于彼等之聰明才干，實四周之情勢，自然而然有以致之?！?/p>

四、結(jié)語

八十多年前，法國著名哲學(xué)家朱利安·班達曾經(jīng)提出：權(quán)力等世俗的政治利益會腐蝕知識分子價值判斷的公正性。在他看來，知識分子的價值在于固守書齋的靜思之美，一旦接受了政治激情并投身于現(xiàn)實的政治紛爭中，就意味著對自身使命的背叛，容易導(dǎo)致人類道德功能的錯置。但我們也不能不看到，20世紀畢竟是人類歷史上最典型的“政治時代”，一批又一批的知識分子或者投筆從戎，或者介入現(xiàn)實政治，成為推動歷史發(fā)展的直接動力，因此對知識分子事功的評價不能也不應(yīng)該僅僅以道德的合法性作為唯一的出發(fā)點。

周自齊作為新舊隆替之際立身于北洋政壇的一個重要的知識型政治人物，在北洋時期詭異多變的政治場域中，受時代潮流的裹挾和自身政治立場的局限，曾一度追隨袁世凱，并為其復(fù)辟帝制奔走效勞，立下過所謂的“汗馬功勞”，這是周自齊研究多年來不為史學(xué)界所看重的一個關(guān)鍵性因素。但歷史是多元的，對歷史人物的評價也應(yīng)該是多維度的。周自齊一生的大部分時間都處于晚清與民國這一千年未遇的新舊轉(zhuǎn)折期，特定的歷史背景決定了他矛盾而復(fù)雜的人生際遇。作為政治人物的他，既有救國富民的愛國情懷，又有知恩圖報的忠義思想。而作為思想人物的他，既有吸納西方文明的進取精神，又有留戀傳統(tǒng)文化的守舊心態(tài)。因此，就周自齊研究而言，我們雖然不能重演古人的思想以理解歷史的真實，但也不能以偏概全，簡單地從道德合法性和政治正當(dāng)性的角度對其一筆抹殺。在批判周自齊政治落后性和思想保守性的同時，肯定他在履職北洋政府期間的財政改革思想與實踐對于推動中國財政管理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的積極作用，是歷史研究者義不容辭的責(zé)任。

①相關(guān)研究成果主要有：俞祖華、俞夢晨：《周自齊與清華大學(xué)的創(chuàng)建》，煙臺：《魯東大學(xué)學(xué)報》，2014年第6期；呂厚軒：《周自齊與洪憲帝制》，曲阜：《齊魯學(xué)刊》，2015年第4期；賈熟村：《多才多藝的周自齊》，菏澤：《菏澤學(xué)院學(xué)報》，2011年第3期；叢彩娥、楊世谷：《民國代總統(tǒng)周自齊》，北京：《炎黃春秋》，2009年第9期；察應(yīng)坤：《周自齊傳》，濟南：山東畫報出版社，2009年。

②《清理財政提出之要件》，奉天：《盛京時報》，1915年1月26日，第12版。

③程悠編：《中華民國工商稅收大事記》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1994年，第10頁。

④《財政總長周自齊呈各省巡按使應(yīng)否監(jiān)督財政擬隨時呈請親裁以重特權(quán)請核示文并批令》，北京：《政府公報》，1914年第6期，第752頁。

⑤魏頌唐編：《財政學(xué)撮要》，杭州：浙江經(jīng)濟學(xué)會，1917年，第229頁。

［責(zé)任編輯 江 山］

作者簡介：曹金祥，菏澤學(xué)院社會科學(xué)系副教授。山東菏澤 274015

［中圖分類號］K258.2

［文獻標識碼］A

［文章編號］1000-114X（2016）02-0125-09