李嘉琳，黃錦林，胡 雁

(廣東省水利水電科學(xué)研究院，廣東 廣州 510635)

廣東省山區(qū)五市中小河流“河長制”治理實(shí)踐與啟示

李嘉琳，黃錦林，胡 雁

(廣東省水利水電科學(xué)研究院，廣東 廣州 510635)

分析了中小河流治理中出現(xiàn)的多元治理目標(biāo)與跨域管理之間的矛盾，通過提出"河長制"在責(zé)任落實(shí)、綜合治理、長效管護(hù)、監(jiān)督能力方面的功效與作用。在廣東省山區(qū)五市中小河流治理的實(shí)踐與應(yīng)用中，提高了綜合防災(zāi)減災(zāi)能力，打破了區(qū)域壁壘，表明"河長制"在廣東中小河流治理中推廣應(yīng)用是可行的，"河長制"較好破解了這個難題，成效明顯。

山區(qū)五市;中小河流; 河長制

廣東省山區(qū)五市(韶關(guān)市、河源市、梅州市、清遠(yuǎn)市、云浮市，以下簡稱山區(qū)五市)中小河流密集，水系發(fā)達(dá)，中小河流合共計536條，河長為1.7萬km，分別占廣東省的44%和49%。近年來，極端天氣造成暴雨強(qiáng)度增大，人類活動加劇了中小河流淤塞嚴(yán)重，河道行洪不暢，洪水暴漲暴落，滑坡、泥石流和水土流失嚴(yán)重，災(zāi)害損失越來越大。據(jù)統(tǒng)計，近10 a間，山區(qū)五市因洪澇災(zāi)害造成人員死亡265人，占廣東省50.5%。因此，加快中小河流治理已成為廣東省水利建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。

中小河流治理涉及流域沿線的各級區(qū)域政府、企業(yè)和公眾等各方面利益主體的協(xié)調(diào)與聯(lián)系，實(shí)質(zhì)屬于跨域治理。上中下游之間、左右岸之間、不同行政區(qū)域和不同部門之間，河流治理中都會從自身的利益出發(fā)，導(dǎo)致中小河流治理的“公地悲劇”，嚴(yán)重制約了中小河流治理的整體效益。如中小河流淤塞問題，人為擠占和設(shè)障侵占河道問題、污水處理問題等。中小河流域的公共治理問題都需要流域中所有的區(qū)域政府、職能部門和其他的利益主體同心協(xié)力才能解決。但過去對中小河流治理強(qiáng)調(diào)的是技術(shù)層面的治理，主要是從工程技術(shù)角度對中小河流治理進(jìn)行研究與評判，忽視了中小河流治理中的制度安排。正如張緊跟所說：“流域水環(huán)境治理關(guān)鍵不在工程技術(shù)環(huán)節(jié)，而在于相關(guān)政府間的協(xié)調(diào)與合作”[1]。正是在這樣的現(xiàn)狀下，“河長制”模式的出現(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)中小河流的有效治理提供了一種可操作的機(jī)制。

1 “河長制”的緣起及成效

所謂“河長制”，即由地方各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任某一條河流的“河長”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流水污染治理。他是由江蘇省無錫市首創(chuàng)。2007年，太湖藍(lán)藻爆發(fā)后，無錫市針對河流水污染嚴(yán)重問題，推出了由無錫市黨政主要負(fù)責(zé)人分別擔(dān)任該區(qū)域的64條河流的“河長”舉措，負(fù)責(zé)落實(shí)治污措施及河道整治。此舉取得明顯成效，并迅速被全國各地仿效，成為水環(huán)境治理的一種新的治理模式。從目前江蘇、浙江等地推廣“河長制”文件來看，其主要做法有如下幾個方面：① 由黨委或政府作出決定，明確要求；② 健全組織機(jī)構(gòu)，全面實(shí)施“河長制”；③ 動員全民參與，加強(qiáng)社會監(jiān)督；④ 制定方案，嚴(yán)格考核。據(jù)有關(guān)報道，浙江省2013年以來全省通過全面實(shí)施“河長制”，河流的水質(zhì)得到明顯改善。2014年該省145個跨行政區(qū)域河流交接斷面中，1類至3類水質(zhì)斷面比例上升3.9%，劣5類水質(zhì)斷面比例下降5.5%，達(dá)標(biāo)斷面比例上升4.6%。曾被列為浙江八大水系中污染最重的鰲江，2014年出境斷面水質(zhì)已由5類升至4類，水質(zhì)取得明顯改善[2]。江蘇省又全面實(shí)施“河長制”后也取得了明顯成果。據(jù)監(jiān)測統(tǒng)計結(jié)果顯示，2008年無錫市79個重點(diǎn)考核斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為74.7%，與沒有實(shí)施“河長制”的2007年相比，達(dá)標(biāo)率達(dá)83.7%，同比提高了16.3%；太湖流域國家考核斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為78.3%，同比提高34.8%[3]。學(xué)術(shù)界對“河長制”亦有不同的看法和意見，但江蘇省、浙江省等省的實(shí)踐證明，“河長制”是對河流水污染治理的一個有效機(jī)制，是符合當(dāng)前我國水污染治理現(xiàn)狀的有效之舉。那么，“河長制”是否也適合廣東省中小河流治理的情況呢？答案是肯定的。廣東省水行政主管部門在總結(jié)以往治理中小河流經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過學(xué)習(xí)分析江蘇省、浙江省采用“河長制”模式對河流湖泊水污染治理經(jīng)驗，根據(jù)廣東山區(qū)五市中小河流的實(shí)際情況，制定出符合廣東省省情的“河長制”(行政首長負(fù)責(zé)制)。通過近2 a的實(shí)踐，初步治理后的中小河流在抵御龍舟水和汛期洪水過程中都發(fā)揮了明顯成效。如清遠(yuǎn)市陽山縣、佛崗和清新等地通過對需治理中小河流建立“河長制”模式，在當(dāng)年汛期前對需要治理并列入計劃的中小河流開展“三清一護(hù)”和試點(diǎn)項目建設(shè)，加大了河流河床斷面，提高了河道行洪能力，穩(wěn)固了河岸和河勢。以整條河流為治理單元，按照先上游后下游，先支流后干流的原則推進(jìn)實(shí)施，該區(qū)域的綜合防災(zāi)減災(zāi)能力顯著提高。與2014年同期龍舟水相比，近2 a清遠(yuǎn)市受災(zāi)人口、受災(zāi)農(nóng)作物面積均下降50%以上，倒塌房屋、轉(zhuǎn)移人口、人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失均僅相當(dāng)于當(dāng)年同期的10%至20%[4]。

2 中小河流治理推行“河長制”的主要特點(diǎn)

中小河流治理由于涉及多元治理目標(biāo)、多元利益主體以及河流管理和區(qū)域行政管理之間的矛盾，歷來是難題。“河長制”較好地破解了這個難題。從廣東省中小河流治理的實(shí)踐中亦已證明。

2.1 “河長制”打破區(qū)域壁壘，落實(shí)了治理責(zé)任

我國各地過去的河流管理政策是對同一條河流分成不同的區(qū)域管理，而不同區(qū)域的政府在編制規(guī)劃和實(shí)施對中小河流治理時，只是以本行政區(qū)域為邊界來考慮，不會從全流域、整條河流的角度來考慮如何實(shí)施治理。即使上級主管部門有所要求，也因區(qū)域利益而難以協(xié)調(diào)。由此產(chǎn)生，同一條河流的治理上游不管下游，你治我不治的現(xiàn)象。正是這種各自為政的做法，使得過去中小河流治理效果不盡人意。

根據(jù)廣東省山區(qū)五市的中小河流流經(jīng)范圍多數(shù)都是在本市縣這一情況，廣東省有關(guān)部門出臺了《廣東省山區(qū)五市中小河流實(shí)行“河長制”的指導(dǎo)意見》等文件，文件中明確要求以整條河流為治理單元，在此基礎(chǔ)上，山區(qū)五市、縣、鎮(zhèn)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)按照分級管理原則和管理權(quán)限分別擔(dān)任“市級總河長”、“市管河道河長”、“縣級總河長”、“縣管河道河長”、“鎮(zhèn)級河段長”，有條件的地方可由行政村領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“村級河段長”。并對“總河長”、“河道河長”和“河段長”的職責(zé)都作詳細(xì)的規(guī)定。如“市級總河長”的職責(zé)是：對全市范圍內(nèi)中小河流的河道治理、河道管理與保護(hù)、水資源管理與保護(hù)、河道長效管理機(jī)制建立、河道管護(hù)經(jīng)費(fèi)投入等工作負(fù)總責(zé)，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促轄區(qū)內(nèi)各“總河長”、“河長”做好相關(guān)工作；協(xié)調(diào)解決跨縣中小河流治理和管護(hù)工作中存在的問題；考核評價“市管河道河長”和“縣級總河長”。中小河流治理落實(shí)到具體人的辦法，不僅解決過去治理中跨區(qū)域難協(xié)調(diào)問題，也從制度上解決了激勵機(jī)制。治理機(jī)制，其實(shí)質(zhì)就是在省政府的主導(dǎo)和幫助下，運(yùn)用行政命令和政策支持方式，將中小河流治理跨市、跨縣、跨鎮(zhèn)不跨省的公共產(chǎn)品外部性問題內(nèi)部化，使之成為省、市一級的公共產(chǎn)品。解決跨區(qū)域公共問題的協(xié)調(diào)機(jī)制，最顯著的優(yōu)勢是籍上一級政府的權(quán)威資源打破行政區(qū)域壁壘，有效集中各級政府的人、財、物，實(shí)施中小河流治理，解決過去在跨域協(xié)調(diào)中“權(quán)威缺漏”的問題。

2.2 “河長制”強(qiáng)化了中小河流的綜合治理能力

財政部、水利部頒布的《全國中小河流治理項目和資金管理辦法》中指出：“中小河流治理項目是指為提高中小河流重點(diǎn)河段的防洪減災(zāi)能力，保障區(qū)域防洪安全和糧食安全，兼顧河流生態(tài)環(huán)境而開展的以防洪加固和新建、河道清淤疏浚、護(hù)岸護(hù)坡等為主要內(nèi)容的綜合性治理項目”[5]。廣東省有關(guān)山區(qū)中小河流治理的文件也提出“在保障防洪排澇安全的前提下，治理河道應(yīng)兼顧生態(tài)建設(shè)，鼓勵河道治理與美麗鄉(xiāng)村、新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮河道綜合功能。有條件的地方可結(jié)合河道治理開展水生態(tài)環(huán)境、水景觀和水文化工程建設(shè)”[6]。以上文件內(nèi)容可知，中小河流治理不僅涉及到對洪水的防洪減災(zāi)，也涉及到水生態(tài)修復(fù)、河道水污染治理、美麗鄉(xiāng)村和新農(nóng)村建設(shè)等內(nèi)容?？梢?，中小河流治理涉及到不同的利益群體以及多個政府部門，需要采用綜合治理才能加以解決。過去對中小河流治理都認(rèn)為是水利部門的工作，而水利部門作為一個專業(yè)職能部門，缺乏有效的跨部門、跨地區(qū)的協(xié)調(diào)權(quán)威。實(shí)踐證明，河流的公共治理靠單一部門來實(shí)現(xiàn)是難有成效的。“河長制”由相關(guān)市、縣黨委政府的主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任行政區(qū)域的“河長”，是地方政府權(quán)力金字塔頂端與中小河流治理發(fā)生了直接聯(lián)系，并由此形成了整個權(quán)力系統(tǒng)共同參與中小河流治理、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，最大限度地整合各級黨委、政府的執(zhí)行力，消除了“九龍”治水在跨界問題上難以協(xié)調(diào)管理、責(zé)任難以認(rèn)定，相互推諉的弊端，糾正了中小河流治理只是個別專業(yè)部門職責(zé)的錯誤認(rèn)識，形成了全社會對中小河流治理的良好氛圍，極大地提高了中小河流治理的行政效能。

2.3 “河長制”落實(shí)了長效管護(hù)機(jī)制

中小河流治理的建設(shè)與管護(hù)無疑就像一枚硬幣的兩個面，同等重要。但在過去中小河流治理對水利基礎(chǔ)設(shè)施，不僅投資少，即便有，也只是重點(diǎn)安排在設(shè)施建設(shè)上。長期以來，重建輕管成了水利行業(yè)的“老大難”問題。盡管水利部門多年來都在呼吁要解決管護(hù)資金問題，但一直沒有得到積極的響應(yīng)。成為水利基礎(chǔ)設(shè)施1年好，2年差，3年爛的癥結(jié)所在。此次開展中小河流治理，廣東省委指示，要把落實(shí)長效管護(hù)機(jī)制作為主要任務(wù)之一[7]。在“河長制”的指導(dǎo)意見中，要求“河長”一是按照分級負(fù)責(zé)、分級管理原則，層層落實(shí)河道管護(hù)主體、人員、責(zé)任和經(jīng)費(fèi)，特別是明確各縣級以下基層河道管理責(zé)任主體，充實(shí)基層管護(hù)人員，確保每一條河流都有相應(yīng)的管護(hù)單位、管理人員和保潔員，實(shí)現(xiàn)河道長效管理全覆蓋；二是積極落實(shí)河道管護(hù)資金，明確本級政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和資金來源，確保長期穩(wěn)定投入；三是按照治理后河道的行洪能力和防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)河道堤岸維修養(yǎng)護(hù)，積極探索對中小河流實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化管理和社會化管護(hù)。利用“河長制”，把長效管護(hù)責(zé)任具體落實(shí)到地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)干部身上，并對落實(shí)情況進(jìn)行檢查考核，獎優(yōu)罰劣。這種做法，其實(shí)質(zhì)就是領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任承包制，將促使其最大限度地整合各種有效資源來提高中小河流的長效管護(hù)執(zhí)行力，從根本上解決水利部門在過去對這個問題無法解決的難題。

2.4 “河長制”促進(jìn)了社會各界的參與和監(jiān)督

中小河流治理不僅涉及該流域的各級政府，也涉及河流的上中下游、左右兩岸的居民、企業(yè)和其他利益相關(guān)方。過去的中小河流治理體制導(dǎo)致了公眾缺乏有效的信息獲取渠道，治理過程中難以聽到社會各界的聲音?！昂娱L制”的實(shí)施，彌補(bǔ)了這方面的缺陷，促進(jìn)了社會各界對中小河流治理的參與和管護(hù)意識。廣東省“河長制”的有關(guān)文件，明確山區(qū)五市、縣地方政府要主動公開“河長制”相關(guān)信息，定期在當(dāng)?shù)刂饕侣劽襟w公布“河長”、“河段長”名單，在河段明顯位置豎“河長”、“河段長”公示牌，表明“河長”、“河段長”職責(zé)、河道概況和監(jiān)督電話等內(nèi)容，主動接受社會和群眾監(jiān)督。其措施不僅可以擴(kuò)大社會各界對中小河流治理知情權(quán)，同時，公眾的參與有助于中小河流治理方案的民主化與科學(xué)化，也是公眾參與維護(hù)公共利益的具體體現(xiàn)。其次，社會各界的參與能有效地監(jiān)督流域政府中的各級“河長”在中小河流治理中的各種表態(tài)、決心、計劃、進(jìn)展和績效是否真實(shí)。對于促進(jìn)政府部門取信于民意義重大，也改變了過去只靠上級政府監(jiān)督下級政府的單一做法，是對中小河流治理監(jiān)督機(jī)制的必要補(bǔ)充。更為可貴的是為今后社會各界參與和監(jiān)督其他的水利建設(shè)項目開了先河。

3 建議

盡管“河長制”在流域水污染和中小河流治理都取得了很好的成績，但這種治理模式始終是一種依靠權(quán)威和層級的單向指揮命令為主的模式，主要通過目標(biāo)考核，簽訂責(zé)任書等方式來強(qiáng)化政策執(zhí)行者的行為約束[8]。如果從更深層次來思考，就不得不承認(rèn)其更多成分是人治而非法制。他的執(zhí)行力度不是依靠于法律的規(guī)定，而往往是取決于地方行政領(lǐng)導(dǎo)是否重視。今年10月11日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十八次會議上，審議通過了《關(guān)于全面推行河長制意見》，會議強(qiáng)調(diào)，“保護(hù)江河湖泊，事關(guān)人民群眾福祉，事關(guān)中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展。全面推行河長制，目的是貫徹新發(fā)展理念，以保護(hù)水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)為主要任務(wù)，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。要加強(qiáng)對河長的績效考核和責(zé)任追究，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任”。該《意見》為進(jìn)一步深化與完善“河長制”提供了有力指引、明確了發(fā)展方向。因此，筆者建議：

一是希望有關(guān)部門在認(rèn)真總結(jié)“河長制”在河流、湖泊污染治理和中小河流治理的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，通過頂層設(shè)計，出臺國家層面有關(guān)“河長制”的法律法規(guī)，如《流域治理法》《河長制條例》等方面的法律條文，從法律層面上使“河長”在規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)管流域中與各地方政府、各部門之間的協(xié)調(diào)、合作具有法律依據(jù)。為保護(hù)江河、湖泊的健康生命和永續(xù)利用提供制度保障。這樣，就可憑借更加規(guī)范和穩(wěn)定的法律規(guī)定來規(guī)避權(quán)力制度中帶來的各種隨意性和偶然性[9]。

二是對于其他的水利建設(shè)項目，政府主管部門也應(yīng)建立公眾參與機(jī)制，逐步改變只依賴政府一家去推動和實(shí)施水利設(shè)施建設(shè)的模式，使水利設(shè)施建設(shè)主體從一元獨(dú)導(dǎo)變多元驅(qū)動。

[1] 張緊跟，唐玉亮. 流域水環(huán)境治理中的政府間環(huán)境協(xié)作機(jī)制研究[J]. 公共管理學(xué)報，2007(3)：50-56.

[2] 李成艾，孟祥霞.河長制：浙江“五水共治”的創(chuàng)舉[N].浙江日報，2015-05-19(08).

[3] 《環(huán)境保護(hù)》編輯部.各地推行“河長制”實(shí)踐探索[J].環(huán)境保護(hù)，2009(9)：35-37.

[4] 廣東省水利廳.山區(qū)五市中小河流治理工作進(jìn)展情況報告[R]．廣州：廣東省水利廳，2015.

[5] 財政部，水利部． 關(guān)于印發(fā)《全國中小河流治理項目和資金管理辦法》的通知：財建[2011]156號[A].

[6] 黃本勝，陳曉文，黃錦林，等.廣東省山區(qū)中小河流治理工程設(shè)計指南[M].北京：中國水利水電出版社，2016.

[7] 胡春華.在聽取我省中小河流治理工作情況匯報時的講話[R].廣州：中共廣東省委辦公廳，2015.

[8] 鄭寰.跨域治理中的政策執(zhí)行困境——以我國流域水資源保護(hù)為例[J]. 甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2012(3)：17-26．

[9] 黃愛寶.“河長制”：制度形態(tài)與創(chuàng)新趨向[J].學(xué)海，2015(4)：141-147．

(本文責(zé)任編輯 王瑞蘭)

The Practice and Enlightment of "Hezhang Responsibility System" from the Small and Medium Rivers Management in Five Mountainous Cities of Guangdong Province

LI Jialin,HUANG Jinlin，HU Yan

(Guangdong Research Institute of Water Resources and Hydropower, Guangzhou 510630,China)

It is analyzed that the contradition between multiple management aims and cross-domain management in small and medium rivers. And the result and influence of implementing "Hezhang Responsibility System" are discussed in respect of management, protection and regulation. Through the practice and utilization in five mountainous cities' small and medium rivers management of Guangdong Province, the ability of comprehensive preventing and reducing natural disasters improved, area barriers broken, which proved that the "Hezhang Responsibility System" works in small and medium rivers management of Guangdong Province. It is the solution to the difficult problem and has achieved good results.

five mountainous cities; the small and medium rivers; Hezhang Responsibility System

2016-11-22;

2016-12-06

李嘉琳(1985)，女，碩士，工程師，從事水工建筑研究工作。

TV85

：C

：1008-0112(2016)012-0059-04