霰　超

（中國人民公安大學，北京100038）

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略論中國旅游警察隊伍建設

霰超

（中國人民公安大學，北京100038）

【摘要】安全是旅游業(yè)的生命線。我國是旅游資源豐富的國家，但景區(qū)同時面臨各種治安問題的困擾。許多國家早已建立了專門的旅游警察隊伍，并在維護本國旅游安全中發(fā)揮了重要作用，而我國僅在部分省份的旅游景區(qū)內(nèi)建立了旅游警察隊伍。中國和國外旅游警察隊伍有很多差異，國外旅游警察隊伍體系完善、執(zhí)法規(guī)范、經(jīng)驗豐富，有許多地方值得我們學習和借鑒。

【關鍵詞】旅游警察；旅游安全；警察隊伍建設

旅游業(yè)已經(jīng)成為世界上最大的產(chǎn)業(yè)之一。旅游業(yè)迅速發(fā)展的同時，其安全和服務的標準與要求也越來越高。旅游服務決定旅游質(zhì)量的高低，而旅游安全則是旅游業(yè)發(fā)展的基礎。在馬斯洛需求層次中，安全是位于第二層次的。安全是旅游的生命線，如何創(chuàng)造維護安全的旅游環(huán)境，保障旅游業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，是全球旅游業(yè)面臨的重要挑戰(zhàn)。改革開放以來，我國旅游業(yè)快速發(fā)展，由于我國旅游資源先天優(yōu)勢突出，政策支持和基礎設施不斷完善等后天優(yōu)勢逐漸發(fā)力，旅游業(yè)已成為我國國民經(jīng)濟新的增長點。國際旅游組織預測2015年中國將成為全球最大的入境游旅游國，中國旅游業(yè)也將迎來新的發(fā)展契機。然而，我國旅游業(yè)起步較晚，各種保障機制不健全不完善，隨著制度創(chuàng)新和體制改革轉(zhuǎn)軌，社會變革速度的加劇，旅游風險加大，各地旅游安全事故頻發(fā)，旅游安全已成為社會安全中不可忽視的重要方面，引起社會的廣泛重視。

國外的專家學者對于旅游安全的研究較為系統(tǒng)，認為旅游安全與犯罪、恐怖主義、政治不穩(wěn)定都有密切的聯(lián)系。美國學者Mitchell J Muehsam研究了政府在旅游安全中所起的作用，得出警察是保障旅游安全的重要力量的結論，旅游警察應運而生。[1]為了保障本國旅游業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，維護本國的旅游秩序和旅游安全，埃及、泰國等國家先后建立了旅游警察這一新警種，并在實踐中取得較好成效，保障了旅游景區(qū)的安全，維護了旅游秩序，打造了良好的旅游環(huán)境，得到了國際上的認可。

一、旅游警察概述

旅游警察（Tourist Police），一些國家稱之為觀光警察，其概念是在相關國家執(zhí)法部門旅游管理實踐活動中形成的，既不是一個法律概念，也不是一個學術概念。目前，我國國內(nèi)還沒有法律法規(guī)對旅游警察的概念作出明確界定。警察，即國家按照統(tǒng)治階級的意志運用武裝的、行政的、刑事的手段，以強制性實力維護國家安全與社會治安秩序的力量。旅游警察毫無疑問隸屬于警察體系，旅游警察的功能隸屬于警察的功能，工作方向是面向旅游業(yè)，可以說是警察功能細化面向旅游業(yè)的一種專業(yè)種類。

旅游警察主要擔負以下職責：第一，打擊針對外國游客的各種違法犯罪活動。嚴厲打擊各種形式針對游客尤其是外國游客的刑事犯罪，特別是防御各種可能針對外國旅游者的恐怖襲擊活動。第二，為游客提供各種旅游服務、旅游便利。旅游警察一般佩戴明顯“Tourist Police”的警察臂章，設立專門的旅游警察服務熱線，分散在著名景區(qū)的旅游警察一般可以用英語與游客進行溝通交流，全時段為游客提供各種幫助及咨詢服務。第三，保護游客的安全和利益。國外的旅游警察一般配備槍支、警車等警用資源，實施景區(qū)巡邏防控長效機制，切實保障游客的人身安全。有的國家，如泰國旅游警察具有旅游執(zhí)法職能，可以依法處理旅游糾紛，對于欺騙旅游者、向旅游者銷售假冒偽劣商品的旅游單位和個人進行警告和處罰，保障游客合法利益不受侵害。第四，保障旅游業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。旅游警察的設立立足于本國旅游經(jīng)濟的發(fā)展，其最主要的職責是維護良好的旅游環(huán)境，提升游客的安全感，為本國旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展與繁榮保駕護航。

二、國外旅游警察發(fā)展現(xiàn)狀

面對錯綜復雜的國際形勢、嚴峻多變的治安態(tài)勢，世界上有許多國家和地區(qū)都已通過建立專職的旅游警察隊伍來保障本國旅游安全，維護良好的旅游環(huán)境，泰國、俄羅斯、烏克蘭、埃及、希臘、馬來西亞、以色列等國家都設立了旅游警察，在實踐中發(fā)揮了重要作用，維護了旅游秩序，促進了本國旅游業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。筆者僅以歐洲的希臘和亞洲泰國的旅游警察為例，簡述國外旅游警察的發(fā)展現(xiàn)狀及其管理模式。

（一）希臘旅游警察

1975年，希臘正式建立旅游警察隊伍。希臘旅游警察的主要任務有兩個方面：第一，保護游客的人身財產(chǎn)安全。第二，維護景點治安秩序，維護良好的旅游環(huán)境。希臘旅游警察規(guī)模數(shù)量較大，據(jù)不完全統(tǒng)計，旅游警察人數(shù)約占希臘警察總量的四分之一，不難看出希臘旅游警察對于本國的重要性。希臘旅游警察的組織領導體制獨具特色，旅游警察實行雙責任制，擔負一般警察的職責的同時肩負旅游警察的職責，具有較為廣泛的執(zhí)法權限，可以有效地保障游客安全，維護景區(qū)的旅游秩序。希臘旅游警察不僅面向國內(nèi)游客，更主要的是針對國外入境游客。希臘警察隊伍建設與國際接軌，旅游警察制服上標有TOURISTPOLICE（旅游警察）的字樣，隨時接受國內(nèi)外游客的咨詢與求助。希臘旅游警察隊伍的建立，有效保障了旅游行業(yè)的穩(wěn)定，促進了旅游經(jīng)濟的繁榮發(fā)展。

（二）泰國旅游警察

1974年，泰國國會批準了建立泰國旅游警察的法案，泰國旅游局在1979年組建了一支60人的旅游警察隊伍，1990年泰國警察局與泰國旅游局建立“旅游協(xié)助中心”，泰國旅游警察機構初現(xiàn)雛形。1992年，泰國正式建立隸屬于泰國國家警察總署的“國家旅游警察中心”，泰國旅游警察正式發(fā)揮作用，為保障泰國旅游景區(qū)的治安秩序，處理侵害游客權益的各種案件提供服務。泰國旅游警察的領導機關是泰國國家旅游警察中心，是泰國國家警察總署的隸屬機構。泰國國家旅游警察中心內(nèi)設8個科室，下設2個分隊，分別擔負著行政管理、計劃訓練、旅游公關、安全保衛(wèi)、偵查案件等任務。兩個特別行動分隊分散在泰國各個旅游區(qū)內(nèi)。[2]泰國國家旅游警察中心的最高首長為總指揮，旅游警察受國家旅游警察中心的統(tǒng)一指揮、垂直領導。泰國旅游警察的警力約1000余人，主要集中在曼谷、清邁等重點旅游城市。泰國旅游警察擁有較大職權，配備警車、槍支等警用裝備，擁有執(zhí)法權，可以負責案件偵破，也可以對侵害游客合法權益的旅游經(jīng)營單位和個人進行管理和處罰。

三、我國建設旅游警察隊伍的必要性

（一）我國旅游治安形勢的迫切需要

隨著我國產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整升級，第三產(chǎn)業(yè)服務業(yè)異軍突起，我國旅游業(yè)走上了發(fā)展的快車道，在國民經(jīng)濟中有著越來越重要的地位。在我國旅游業(yè)迅速發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了一系列的社會問題，其中較為突出的是景區(qū)內(nèi)的犯罪問題總體呈上升趨勢，各種針對游客的違法犯罪活動不斷發(fā)生。每年旅游旺季，來自國內(nèi)外的游客匯集在各知名景區(qū)內(nèi)，因游客安全防范意識較為薄弱以及相應的安全防控機制不健全，使犯罪分子有可乘之機。特別是近年來，違法犯罪手段增多，作案方式方法翻新，并且大多是流竄作案，增加了公安機關打擊處理的難度，給旅游景區(qū)和廣大游客帶來了巨大經(jīng)濟損失，極大損害了旅游景區(qū)的形象，破壞了良好的旅游環(huán)境。保障游客的安全、維護好景區(qū)秩序是旅游景區(qū)公安機關的職責，然而，由于大量非警務活動占用了有限警力資源，沒有充足的時間和精力來保障景區(qū)旅游安全和秩序，而其他相關部門如旅游局、工商行政部門等又沒有公安機關的執(zhí)法權威，無法快捷有效地處置各類旅游案件，使游客的合法權益得不到有效的保障。鑒于我國復雜、嚴峻的旅游治安形勢，亟須建立專職的旅游警察隊伍來保障景區(qū)的旅游安全，處理與游客相關的各類治安案件，保障游客的合法權益，維護良好的旅游秩序。

（二）公安機關提高駕馭景區(qū)治安秩序和能力的客觀需要

由于景區(qū)安全管理機制不夠健全以及行業(yè)的利益驅(qū)動，導致目前景區(qū)的總體治安防控能力較差，治安防控基礎較為薄弱。旅游安全的保障主體首當其沖是景區(qū)的公安機關，他們在擔負保障景區(qū)安全運轉(zhuǎn)、防范打擊各類違法犯罪職責的同時，還肩負著大量安全保衛(wèi)工作和各種非警務工作，治安防控力量緊張，警力嚴重不足。山岳型旅游景區(qū)山高林密，犯罪分子逃避追捕，極易躲藏，公安機關抓捕難度大，既無法迅速打擊違法犯罪分子，又增加了公安機關工作的負擔。旅游景區(qū)的被害者大部分是外地游客，調(diào)查取證難度大，增加了公安機關破案的難度?？傊?，目前旅游景區(qū)治安防控能力已經(jīng)無法適應景區(qū)治安形勢發(fā)展的需要，公安機關駕馭景區(qū)治安的能力亟須提高。這既是巨大挑戰(zhàn)，也是重要的發(fā)展機遇。社會治安問題是一個系統(tǒng)問題，是各種社會矛盾的綜合反映，必須進行系統(tǒng)的治理。[3]因此，景區(qū)必須建設專職旅游警察隊伍，切實增強旅游景區(qū)的治安防控力量。旅游警察隊伍建設不是簡單地人員拼湊，必須進行專業(yè)的人員選拔和系統(tǒng)的培訓。

（三）警務模式改革的大勢所趨

面對我國經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，公安機關提出了社會治安綜合治理和治安防控體系等先進的安全管理理論。公安機關在不斷實踐和探索的過程中，創(chuàng)造了許多先進的警務工作模式，為我國治安管理工作和整個社會的和諧穩(wěn)定做出了突出貢獻。然而，很多景區(qū)的公安機關并未將理論運用于實踐，由于景區(qū)公安機關特殊的工作環(huán)境，轄區(qū)大、任務重、警力不足，各警種之間缺乏有效配合，工作常處于被動松散的狀態(tài)。“解鈴還須系鈴人?！苯鉀Q景區(qū)治安管理的困境必須從景區(qū)公安機關自身入手。各景區(qū)應結合自身的實際情況和發(fā)展需要建設景區(qū)的旅游警察隊伍，構建景區(qū)的治安防控體系，加強各警種有效聯(lián)系，增強協(xié)同作戰(zhàn)能力。大數(shù)據(jù)信息時代的來臨，對警務工作的發(fā)展提出了新挑戰(zhàn)，公安工作必須遵循時代的要求，探索景區(qū)的旅游警務模式，將景區(qū)的旅游安全與警務管理結合起來，保障旅游主體、客體的安全，在傳統(tǒng)警務模式的基礎上凸顯現(xiàn)代旅游警務模式。景區(qū)在不斷快速發(fā)展的同時，景區(qū)的警務管理必須跟上時代的步伐，不斷創(chuàng)新警務模式，應對景區(qū)可能出現(xiàn)的各種危機和挑戰(zhàn)，防患于未然。建設專職旅游警察隊伍，不僅是公安機關創(chuàng)新警務模式的需要，也是公安機關立足于現(xiàn)實、與時俱進的體現(xiàn)。

四、我國旅游警察隊伍建設的現(xiàn)狀

我國目前還未建立專職專業(yè)的旅游警察隊伍，只有個別省份地區(qū)的旅游景區(qū)設置了類似的具有旅游警察特色的旅游警察。杭州西湖、吉林長白山都是我國著名的旅游景區(qū)，自然資源豐富，旅游經(jīng)濟繁榮，當?shù)鼐皡^(qū)公安機關在維護和保障景區(qū)安全的同時，不斷創(chuàng)新警務工作模式，先后建立了各具特色的能夠體現(xiàn)旅游警察職能的警察隊伍。

杭州市公安局西湖風景名勝區(qū)分局2003年提出建立首善之區(qū)、打造旅游警察品牌的目標以來，積極探索旅游警務模式，提高景區(qū)游客的安全感和滿意度。[4]景區(qū)公安機關將工作重心集中在以下方面：第一，嚴厲打擊針對旅游者的景區(qū)詐騙團伙，保障景區(qū)良好的旅游秩序。第二，景區(qū)旅游品牌推進計劃，培訓景區(qū)民警熟練運用普通話介紹景區(qū)主要景點，學習禮儀規(guī)范、導游講解等專業(yè)知識，真正打造景區(qū)品牌。第三，探索景區(qū)警務新模式，針對景區(qū)特點，動員社會防控力量，運用數(shù)據(jù)平臺等技術手段聯(lián)防聯(lián)控，創(chuàng)建平安西湖、平安景區(qū)。

吉林長白山公安局對轄區(qū)內(nèi)的長白山景區(qū)實施“三位一體、四隊一室”的管理模式，打造景區(qū)旅游警察特色，建立以長白山分局為主導的軍警民一體管理模式。主要工作體現(xiàn)在：第一，警力立足于警情，服務根植于游客。在治安防控的重點區(qū)域，如售票口、游客換乘中心和進山入口處設立流動警務站，提高游客見警率，增強游客的安全感，及時處理侵害游客合法權益的各種行為，保障游客的合法權益。第二，強化民警的外語、禮儀、法律等技能培訓，在提高綜合素質(zhì)的基礎上樹立長白山旅游警察品牌，及時接受游客的求助和投訴。旅游警察上崗后，展示了長白山景區(qū)形象，展現(xiàn)了長白山警察形象，宣傳了長白山文化，提高了游客的滿意度。

西湖風景區(qū)公安分局和長白山公安局的旅游警察隊伍，是根據(jù)旅游景區(qū)的實際發(fā)展需求，圍繞游客需要，針對問題而建立的，景區(qū)建立的旅游警察隊伍不僅擔負著景區(qū)的治安防范任務，更代表著景區(qū)的形象。警務模式貼近游客需求，警力圍繞游客運轉(zhuǎn)。盡管兩個景區(qū)的警察隊伍的管理體制還需完善，但是其實踐經(jīng)驗已經(jīng)體現(xiàn)了未來旅游警務模式的發(fā)展趨勢以及我國建立旅游警察的可行性。

五、國外旅游警察隊伍建設對我國的啟示

（一）建立專職旅游警察隊伍

國外旅游警察大部分是專業(yè)化、服務型的警察隊伍，專職于游客在旅游活動中發(fā)生的各類案件，提供專業(yè)的旅游安保、旅游執(zhí)法和旅游服務。我國現(xiàn)存的旅游警察隊伍都是在現(xiàn)有警力基礎上為應對景區(qū)實際需要而設立的，日常還要執(zhí)行各項警務任務和非警務活動，精力有限，無法真正有效發(fā)揮旅游警察的作用。我們可借鑒國外旅游警察隊伍管理體制，自上而下建立起我國旅游警察的管理機構，打造一支高效率、專業(yè)化的旅游警察隊伍。除了在人員編制、經(jīng)費保障、警用資源方面要有明確的規(guī)范，還應明確旅游警察的執(zhí)法權限和任務職責。我國旅游警察隊伍的建設需要自上而下的改革，從頂層設計到具體規(guī)劃落實都需要相應的改革調(diào)整。只有如此，才能真正建立起有綜合執(zhí)法能力和較強戰(zhàn)斗力的旅游警察隊伍。

（二）強化技能培訓

國外的旅游警察不僅擔負著維護本國旅游安全的重任，而且已成為本國旅游業(yè)的一大特色。國外旅游警察熟悉景區(qū)的各個景點，甚至可以充當景區(qū)導游，最大限度地為游客提供各種便利。外語培訓和法務培訓已成為各國旅游警察上崗必須經(jīng)過的流程，因而旅游警察的專業(yè)素質(zhì)也受到國外游客的一致認可。我國也應借鑒國外旅游警察建設的先進理念和做法，強化綜合素質(zhì)，提高旅游服務能力，樹立旅游警察形象。旅游警察只有以游客為導向，執(zhí)法規(guī)范，增強服務意識，才能得到游客的信任和認可。各景區(qū)的公安部門應對景區(qū)一線執(zhí)法單位的民警進行禮儀培訓，提高民警的內(nèi)在修養(yǎng)和素養(yǎng)，強化服務意識，切實提高景區(qū)游客的滿意度和安全感，擦亮我國旅游警察的名片。

（三）探索新型警務模式

國外旅游警察的警務模式與本國的旅游市場經(jīng)濟發(fā)展相適應，極大地適應了復雜多變和動態(tài)化的景區(qū)治安環(huán)境。我國旅游警察應推進警務模式改革，探索符合國情的旅游警務模式。安全是旅游的第一要務，我國旅游警察不僅擔負著維護景區(qū)良好治安秩序的職責，還肩負著大量的安全保衛(wèi)工作。我國各大景區(qū)每年都有大量游客涌入，以泰山為例，2015年“五一”期間，景區(qū)累計接待進山游客多達202256人次。景區(qū)內(nèi)人、財、物大量流動，違法犯罪分子也采用流動作案方式。這就需要改革我國旅游警察的被動防御式警務，變被動為主動，樹立主動警務導向。景區(qū)景點屯警，發(fā)揮其震懾作用，媒體網(wǎng)絡亮警，樹立旅游警察良好形象。總之，應創(chuàng)新旅游警察的治安管理模式，以質(zhì)量管理為導向，提高景區(qū)警務工作的整體效能。

【參考文獻】

[1]Mitchell J Muehsam , Involving the police in tourism[J].Tourism Management, 1995.

[2]王生安.國外的旅游警察[J].人民公安,2008(19).

[3]李曉明,張躍進.社會治安防控體系建設研究[M].北京:法律出版社,2012:91.

[4]錢江,鄭斌,樓海峰.打響“旅游警察”品牌堅持景區(qū)公安特色——記杭州市公安局西湖風景名勝區(qū)分局[J].浙江公安高等?？茖W校學報,2005(5).

【責任編校：邊草】

The Construction on Tourism Police Team of China

Xian Chao
（People's Public Security University of China, Beijing 100038, China）

Abstract:The safety is the lifeline of tourism.Our country is the country which is rich in tourism resources, but at the same time we face all kinds of security problems of the scenic spot.Many countries have already established a special tourism police force, and played an important role in the maintenance of domestic tourism safety, moreover, only tourist scenic tourist police force is established in some provinces of our country.There are many differences between China and foreign The tourism police force.Foreign tourism police force system is perfect, standard and experienced, which is worth learning and using for reference.

Key words:tourism police; travel safety; the construction of police team

【作者簡介】霰超（1990—），男，山東淄博人，中國人民公安大學碩士研究生，研究方向為治安學。

【收稿日期】2015-09-21

【中圖分類號】D631

【文獻標識碼】A

【文章編號】1673―2391(2016)01―0075―04