韓　冬　許玉鎮(zhèn)

(吉林大學(xué)，吉林　長(zhǎng)春　130012)

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城市社區(qū)治理中權(quán)力互動(dòng)的困境分析

韓冬許玉鎮(zhèn)

(吉林大學(xué)，吉林長(zhǎng)春130012)

隨著我國(guó)改革的不斷深入、社會(huì)轉(zhuǎn)型的持續(xù)進(jìn)行，日益深入的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷造就了多元化的社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生，也造成了社區(qū)建設(shè)的復(fù)雜性日漸突出。政府公共服務(wù)職能的精簡(jiǎn)、權(quán)力下沉及還權(quán)于社會(huì)成為必然選擇與未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)。從整體來(lái)看，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)存在自治性不足、公共服務(wù)水平較低、解決社會(huì)沖突與緩解矛盾的能力不強(qiáng)等問題。這類問題產(chǎn)生的重要原因在于各治理主體，尤其是政府與社會(huì)組織、政府與公眾、社會(huì)組織與公眾之間的互動(dòng)機(jī)制不暢，而催生此類情況的原因在于法律法規(guī)中文本上的權(quán)力規(guī)定與實(shí)踐中的權(quán)力行使存在較大差異。因此，如何平衡社區(qū)中國(guó)家權(quán)力與自治權(quán)的關(guān)系，成為解決社區(qū)建設(shè)困境，理順治理主體間互動(dòng)關(guān)系和機(jī)制的核心問題。

社區(qū)治理；權(quán)力結(jié)構(gòu)； 權(quán)力互動(dòng)

社區(qū)是城市基層治理的基本構(gòu)成單位，也是各類組織和個(gè)人活動(dòng)較為頻繁的區(qū)域，更是最為貼近公眾生活的場(chǎng)域。在十八大、十八屆三中和四中全會(huì)上，基層治理創(chuàng)新成為熱門詞匯之一，這表明新時(shí)期和新常態(tài)下，基層社會(huì)治理的重要性日益突出?，F(xiàn)今城市社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)日趨多元化，利益訴求復(fù)雜，矛盾與沖突頻現(xiàn)，這源于城市社區(qū)場(chǎng)域中不同權(quán)力的互動(dòng)缺乏協(xié)調(diào)性，溝通與互動(dòng)機(jī)制的不暢，不但阻塞了社區(qū)自治能力的提高，更有礙社區(qū)治理的發(fā)展。因此，分析城市社區(qū)治理中各權(quán)力的運(yùn)行，以及作為權(quán)力行使載體的組織間互動(dòng)的必要性日漸突出。

一、文獻(xiàn)回顧

社區(qū)概念最早由德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯在《共同體與社會(huì)》提出，他認(rèn)為社區(qū)是建立于地緣、情感等具有人情氣息的概念基礎(chǔ)之上的社會(huì)生活的共同體。[1]此后，對(duì)隨著社區(qū)制的不斷發(fā)展，西方學(xué)者開始關(guān)注社區(qū)治理問題。其中，奧斯特羅姆夫婦認(rèn)為，政府是與私人組織和各志愿組織共同組成了社區(qū)治理的主體體系，政府與其他組織的關(guān)系也不僅僅是單一的“領(lǐng)導(dǎo)—服從”關(guān)系，而是平等的互動(dòng)與協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。[2]并且提出多中心治理理論，使得對(duì)城市社區(qū)的關(guān)注從單一主體，趨向于多主體的組織研究和權(quán)力的結(jié)構(gòu)性研究。對(duì)于社區(qū)權(quán)力的研究，早期西方學(xué)者主要包括以米爾斯和亨特為代表的精英論，以及達(dá)爾所代表的多元論。米爾斯通過(guò)“職位分析法”研究不同組織中的成員、凝聚力和影響力，并論述組織間的關(guān)系情況。他認(rèn)為美國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等權(quán)利成為國(guó)家權(quán)力核心，且權(quán)力集中于組織領(lǐng)袖手中，形成權(quán)力精英。[3]亨特則以聲望法分析社區(qū)內(nèi)部的決策層結(jié)構(gòu)及權(quán)力運(yùn)行程序，認(rèn)為社區(qū)內(nèi)權(quán)力分配并不平等，少數(shù)領(lǐng)袖和權(quán)力掮客成為權(quán)力的實(shí)際掌控者，他們控制著社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)，而公眾僅是政策的被動(dòng)接受者，不能參與社區(qū)政策的制定與執(zhí)行。[4]與精英論不同，達(dá)爾利用“決策法”發(fā)現(xiàn)，不同領(lǐng)域內(nèi)的各個(gè)團(tuán)體或個(gè)人都參與到了地方政府的決策過(guò)程，由此達(dá)爾認(rèn)為權(quán)力呈現(xiàn)多元化結(jié)構(gòu)，被分割給了個(gè)人和群體。[4]精英論與多元論關(guān)注的焦點(diǎn)在于“誰(shuí)掌握權(quán)力”，核心觀點(diǎn)則是權(quán)力分配是否民主。其后，巴克拉克和巴拉茲在《權(quán)力和貧困》一書中指出多元論觀點(diǎn)的狹隘性在于忽視了非政府領(lǐng)域和社會(huì)精英對(duì)政府決策過(guò)程的影響，并提出了“權(quán)力的兩面性”。盧克斯則提出權(quán)力的第三個(gè)側(cè)面，即權(quán)力也可以使人們一開始就沒有任何不滿和怨言地被運(yùn)作。[5]

對(duì)于“社區(qū)權(quán)力”的概念，臺(tái)灣學(xué)者文崇一認(rèn)為“在社區(qū)內(nèi)，凡是影響或指揮他人行動(dòng)的力量，均可稱之為社區(qū)權(quán)力。社區(qū)權(quán)力的大小實(shí)際上就是在社區(qū)中影響力或是指導(dǎo)力的大小；或者從另外一個(gè)角度上去看，是控制這種有價(jià)值資源的多少”。[6]同時(shí)，社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)就是社區(qū)權(quán)力分配的狀況，它必然包含了社區(qū)中的政權(quán)組織，群眾組織、社團(tuán)和重要權(quán)力人物。國(guó)內(nèi)對(duì)社區(qū)權(quán)力問題的研究，較少涉及社區(qū)權(quán)力精英的研究。精英視角的研究主要包括費(fèi)孝通提出的以黨組織書記、委員和部分優(yōu)秀黨員為代表的“社區(qū)精英”。劉曄則從更廣泛的街道轄區(qū)層面分析“社區(qū)精英”既包括政治精英，也包括掌握社會(huì)資本和社區(qū)資源的社會(huì)精英。[7]盧學(xué)暉提出“社區(qū)精英主導(dǎo)”可以成為我國(guó)城市社區(qū)治理未來(lái)發(fā)展的重要模式，并從理論可行性和實(shí)踐操作性兩方面進(jìn)行論證。我國(guó)學(xué)界對(duì)社區(qū)權(quán)力的研究多以治理理論為基礎(chǔ)，以多元論為視角，焦點(diǎn)集中于權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)運(yùn)行。

伴隨著社區(qū)制建設(shè)的進(jìn)行，社區(qū)層面的治理主體和權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。較早關(guān)注這一現(xiàn)象的朱健剛，以上海街區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷為分析對(duì)象，認(rèn)為我國(guó)街區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)，由政府為單一主體的一疊組織，向著黨組織網(wǎng)絡(luò)、行政管理網(wǎng)絡(luò)及社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)的三疊組織網(wǎng)絡(luò)演變。[8]李友梅通過(guò)對(duì)社區(qū)內(nèi)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司之間關(guān)系的考察，認(rèn)為三者實(shí)際形成了社區(qū)內(nèi)權(quán)力架構(gòu)中的“三駕馬車”，而居民區(qū)黨支部與三者之間則形成了實(shí)質(zhì)上的科層制關(guān)系。[9]社區(qū)權(quán)力多元化體系的產(chǎn)生，意味著社區(qū)治理主體的組織屬性、權(quán)責(zé)內(nèi)容發(fā)生變化，對(duì)社區(qū)組織的研究也成為分析權(quán)力結(jié)構(gòu)不可分割的內(nèi)容。作為承接“后單位制”導(dǎo)致的職能外溢的組織載體，居委會(huì)成為研究焦點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為居委會(huì)具有雙重身份，具有“半官方半民間”的屬性，也有學(xué)者在對(duì)居委會(huì)工作內(nèi)容和具體工作量的考察基礎(chǔ)上，證明了居委會(huì)存在行政性傾向突出的問題。而作為社區(qū)建設(shè)核心組織之一的社區(qū)黨組織，一些學(xué)者認(rèn)為它未能發(fā)揮良好的領(lǐng)導(dǎo)及整合社區(qū)利益的作用。

對(duì)社區(qū)權(quán)力靜態(tài)結(jié)構(gòu)的研究呈現(xiàn)的是我國(guó)城市社區(qū)治理主體，由國(guó)家權(quán)力的單獨(dú)控制向多元權(quán)力主體共治的演變。權(quán)力的互動(dòng)，則是靜態(tài)權(quán)力結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)表現(xiàn)，它能真實(shí)反映權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷中權(quán)力運(yùn)作的現(xiàn)狀。一些學(xué)者通過(guò)對(duì)我國(guó)城市社區(qū)權(quán)力動(dòng)態(tài)運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)考察，認(rèn)為我國(guó)城市社區(qū)權(quán)力運(yùn)作一方面存在著自組織邏輯的缺乏和民主邏輯的缺失的問題，另一方面反映出權(quán)力之間存在著沖突與矛盾。對(duì)于權(quán)力互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，相關(guān)研究表明，我國(guó)城市社區(qū)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是縱向的行政控制與橫向協(xié)同合作的綜合，行政性因素較強(qiáng)，國(guó)家權(quán)力控制依然占據(jù)主導(dǎo)地位，而社區(qū)內(nèi)部的橫向溝通十分匱乏。作為社區(qū)建設(shè)最重要的參與者，社區(qū)居民與社區(qū)組織及基層黨政組織間互動(dòng)也是社區(qū)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的重要一環(huán)。

總體來(lái)看，我國(guó)對(duì)城市社區(qū)權(quán)力的研究以靜態(tài)的權(quán)力結(jié)構(gòu)分析為主，包含著對(duì)不同組織關(guān)系的分析、組織個(gè)體的發(fā)展與建設(shè)研究，對(duì)權(quán)力互動(dòng)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行的研究，其焦點(diǎn)也更多集中于分析問題，而對(duì)造成權(quán)力沖突與矛盾的本質(zhì)原因缺乏深入研究。隨著我國(guó)法治化進(jìn)程的加快，法治成為我國(guó)未來(lái)基層社會(huì)治理的重要理念。因此，對(duì)城市社區(qū)權(quán)力互動(dòng)問題的考察，必然需要引入法治的觀點(diǎn)與內(nèi)容。

二、社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)考察

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。利益訴求的日益多元化，社會(huì)組織與公眾逐利和分利能力的日漸強(qiáng)化使得利益群體出現(xiàn)分化，多元利益主體產(chǎn)生。基層社會(huì)治理主體結(jié)構(gòu)也不再是政府作為單一主體角色出現(xiàn)，社會(huì)組織、市場(chǎng)組織和公眾成為新生多元主體的重要組成部分。

(一)結(jié)構(gòu)化的國(guó)家權(quán)力

雖然自1998年民政部開始探索社區(qū)制建設(shè)以來(lái)，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力體系發(fā)生了重大變化，形成了多元治理主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)，但國(guó)家權(quán)力依舊處于社區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)和支配地位，并時(shí)刻影響著其他治理主體的權(quán)力行使。這種支配地位和對(duì)其他治理主體權(quán)力行使的影響主要通過(guò)制度安排和基層政府權(quán)力實(shí)現(xiàn)。

1.制度安排：認(rèn)可的權(quán)力

我國(guó)社區(qū)制是“單位制”與“街居制”解體后，政府為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)轉(zhuǎn)型所創(chuàng)設(shè)的新型基層社會(huì)治理模式。從民政部1998年開始探索社區(qū)制建設(shè)，到社區(qū)制發(fā)展至今，其制度變遷并不是由社會(huì)與公眾自發(fā)生成的。借鑒我國(guó)村莊治理的制度變遷，城市社區(qū)的制度確立、推廣與合法性仍取決于國(guó)家權(quán)力的認(rèn)可、推廣，并以法律的形式最終確定下來(lái)。2000年民政部發(fā)布的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》對(duì)我國(guó)城市社區(qū)的建設(shè)意義、指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，社區(qū)工作的開展以及組織隊(duì)伍的建設(shè)都有相應(yīng)的規(guī)定，從整體上確立了城市社區(qū)建設(shè)的總體思路和發(fā)展規(guī)劃。《憲法》則規(guī)定“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！倍冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》除進(jìn)一步明確社區(qū)居委會(huì)的組織性質(zhì)，即“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”外，也界定了社區(qū)居委會(huì)與基層政府的關(guān)系，即“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作。”此外，《城市居民委員會(huì)組織法》也對(duì)居委會(huì)的工作任務(wù)作出規(guī)定。

可見，我國(guó)城市社區(qū)的每一步發(fā)展都有國(guó)家權(quán)力的烙印。國(guó)家機(jī)構(gòu)以制度安排的形式將社區(qū)制納入基層社會(huì)治理的制度體系中，又通過(guò)法律法規(guī)的“認(rèn)可”，對(duì)社區(qū)組織的性質(zhì)和權(quán)力加以確定。國(guó)家權(quán)力通過(guò)建立社區(qū)制，重新劃分了基層政府與社區(qū)組織之間的權(quán)力格局和權(quán)力關(guān)系，明確了基層政府組織和社區(qū)自治組織之間的關(guān)系是“指導(dǎo)——協(xié)助”。但無(wú)論是社區(qū)自治權(quán)的提出，亦或是政府權(quán)力的下放和還權(quán)于社會(huì)的開展，其權(quán)力格局變化的發(fā)生與發(fā)展都離不開國(guó)家的制度安排和法律層面的權(quán)力認(rèn)可。

2.基層黨政權(quán)力：控制與干預(yù)的強(qiáng)制性權(quán)力

將國(guó)家權(quán)力作為整體考察，其權(quán)力屬性具有同質(zhì)性。但是，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深化，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷，“國(guó)家”不斷地在被多元行動(dòng)者進(jìn)行著解構(gòu)。從形式上看，國(guó)家可由其職能部門所代表，但不同的政府部門控制著不同領(lǐng)域，不同層級(jí)之間也有著不同的政績(jī)目標(biāo)和發(fā)展計(jì)劃，即使這些政府部門能夠在發(fā)展目標(biāo)上達(dá)成一致，在具體執(zhí)行上仍舊持有不同意見，并且在執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)有意擴(kuò)大自身的利益。[10]在城市社區(qū)治理中，國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行是以街道黨工委和街道辦事處為組織載體，其行使的黨政權(quán)力深刻影響著社區(qū)組織和社區(qū)自治權(quán)的運(yùn)行。

街道黨政組織對(duì)社區(qū)建設(shè)，尤其是對(duì)社區(qū)組織自治權(quán)行使的影響主要表現(xiàn)在兩方面：第一，街道黨工委對(duì)社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第五章第三十二條的規(guī)定“街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨的基層委員會(huì)和村、社區(qū)黨組織，領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，支持和保證行政組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織充分行使職權(quán)?！?《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第五章黨的基層組織中，第二十九條規(guī)定：企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應(yīng)當(dāng)成立黨的基層組織。這是街道黨工委建立的文本依據(jù)，第三十一條則對(duì)黨的基層組織的任務(wù)共作出八條對(duì)規(guī)定。而第三十二條規(guī)定則賦予街道黨工委一定的領(lǐng)導(dǎo)職能和權(quán)限，并對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容和領(lǐng)域，以及形式都有一定程度的涉及。該條規(guī)定確立了街道黨工委在街道層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)職能和權(quán)力結(jié)構(gòu)中的核心地位。第二，街道辦事處對(duì)居委會(huì)的控制和干預(yù)。由于建國(guó)后我國(guó)政府全面掌控國(guó)家各領(lǐng)域事務(wù)的慣性在今天依然有所表現(xiàn)，使得在社區(qū)治理方面，街道辦依舊習(xí)慣性地將居委會(huì)作為下級(jí)組織對(duì)待，從而不斷干預(yù)社區(qū)居委會(huì)的工作。一方面，街道辦將諸多行政性事務(wù)下派到社區(qū)居委會(huì)，另一方面，實(shí)際控制了社區(qū)居委會(huì)的財(cái)權(quán)與人事權(quán)。街道辦對(duì)社區(qū)居委會(huì)的干預(yù)和控制，造成“指導(dǎo)——協(xié)助”變?yōu)閷?shí)際上的“命令——服從”，由此使街道辦在現(xiàn)實(shí)中成為居委會(huì)的“領(lǐng)導(dǎo)”。

(二)回歸社區(qū)的自治權(quán)與社區(qū)組織的貧弱

社區(qū)自治是我國(guó)現(xiàn)今基層社會(huì)治理的必然要求，也是促進(jìn)多元化社會(huì)發(fā)展的應(yīng)然選擇。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立引發(fā)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變遷，這一方面激發(fā)了組織和個(gè)人維權(quán)意識(shí)的覺醒，另一方面也使公眾對(duì)利益訴求的回應(yīng)和滿足程度提出了更高的要求。由于單位制解體導(dǎo)致功能外溢，加之政府不再是全能政府，無(wú)力以自身力量滿足多元化需求，因此，賦予社會(huì)更多權(quán)力，促進(jìn)社會(huì)自我服務(wù)、自我管理能力提升成為解決這一問題的關(guān)鍵。

在權(quán)力回歸社會(huì)的過(guò)程中，在社區(qū)層面，居委會(huì)作為實(shí)質(zhì)上的街道下級(jí)組織仍然處于社區(qū)權(quán)力中心，相對(duì)于業(yè)委會(huì)、物業(yè)、社團(tuán)等其他組織，居委會(huì)仍具有核心影響力。一方面，居委會(huì)的權(quán)力源自于國(guó)家權(quán)力的分化，具有對(duì)社區(qū)事務(wù)的管理屬性；另一方面，其他社區(qū)組織較少直接與基層政府機(jī)構(gòu)發(fā)生互動(dòng)。因此，就權(quán)力源和行為表現(xiàn)而言，社區(qū)居委會(huì)必然處于社區(qū)權(quán)力的核心地位。相關(guān)調(diào)查顯示，七成公眾認(rèn)為居委會(huì)是政府組織，僅三成將其看做居民自治組織，而對(duì)于業(yè)委會(huì)的認(rèn)同度，有九成以上的公眾認(rèn)同業(yè)委會(huì)為居民自治組織。[11]對(duì)此，筆者認(rèn)為，這首先源于業(yè)委會(huì)的成立是完全由業(yè)主自發(fā)組建，業(yè)委會(huì)成員的選舉也是通過(guò)業(yè)主投票產(chǎn)生；其次，業(yè)委會(huì)的工作內(nèi)容符合業(yè)主利益訴求；最后，業(yè)委會(huì)的運(yùn)行由業(yè)主控制，無(wú)論資金的使用，還是其他事務(wù)的決策，業(yè)主參與的回應(yīng)性較強(qiáng)。與之相比，居委會(huì)作為法律定義上的公眾自治組織，其組織屬性則受到街道黨政組織的影響，具有身份二重性，諸多學(xué)者將其定義為“半官方”組織。

居委會(huì)的身份二重性是社區(qū)自治功能不足的體現(xiàn)，也是社區(qū)居委會(huì)組織貧弱的表現(xiàn)。導(dǎo)致“半官方半自治”尷尬身份的原因在于街道黨政組織的控制與干預(yù)。前文在論述基層黨政權(quán)力時(shí)，對(duì)街道黨工委對(duì)社區(qū)黨組織事實(shí)上的直接領(lǐng)導(dǎo)從而間接控制社區(qū)居委會(huì)有所提及。街道辦事處通過(guò)控制居委會(huì)主任候選人，甚至直接干預(yù)選舉程序的方法，將社區(qū)居委會(huì)的人事權(quán)把握手中；在財(cái)權(quán)方面，社區(qū)居委會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)部分自籌，但由于自身籌集資金的能力有限，只能上報(bào)街道辦事處請(qǐng)求經(jīng)費(fèi)支持。同時(shí)，社區(qū)組織工作人員的部分收入也被街道掌握。組織經(jīng)費(fèi)、個(gè)人收入共同受到街道鉗制，居委會(huì)工作開展被動(dòng)性增加。由此，街道辦事處在下派行政性任務(wù)時(shí)，居委會(huì)無(wú)力抗拒。如此，社區(qū)居委會(huì)的自治性不足，更談不上行使組織的自治權(quán)。

(三)公眾參與權(quán)的行使：態(tài)度冷漠與情緒不滿

社區(qū)自治的實(shí)現(xiàn)既需要制度的完善，主體結(jié)構(gòu)的合理，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的順暢，更需要作為自治權(quán)所有者的社區(qū)居民的廣泛、有效地參與。如果社區(qū)自治沒有了居民的參與，也就沒有了發(fā)展的基本動(dòng)力，沒有參與的社區(qū)也就無(wú)法形成現(xiàn)代意義上的社區(qū)。[12]聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)的決議案認(rèn)為，社區(qū)居民參與包括三個(gè)條件：一是需要在民眾民主自愿的基礎(chǔ)上使其融入社會(huì)發(fā)展過(guò)程；二是必須平等地分享參與所帶來(lái)的利益；三是必須參與決策制定程序，包括目標(biāo)設(shè)定、政策方案的形成、執(zhí)行與評(píng)估。[13]可見，公眾對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與主要內(nèi)容包括參與社區(qū)事務(wù)的決策，并且這種參與是公眾主動(dòng)發(fā)起。但是，考察我國(guó)社區(qū)公眾參與的文獻(xiàn)案例，以及筆者進(jìn)行的訪談?wù){(diào)研結(jié)果，都反映出我國(guó)城市社區(qū)的公眾參與存在參與的公眾結(jié)構(gòu)失衡、參與的動(dòng)力不足等問題。

大量文獻(xiàn)研究表明，現(xiàn)今參與社區(qū)事務(wù)的居民以退休、失業(yè)人員、低保戶為主。一方面，他們有參與的時(shí)間，另一方面，他們的利益多與社區(qū)居委會(huì)發(fā)生聯(lián)系。而對(duì)于青年和中年人而言，由于工作繁忙，客觀上不具有參與的時(shí)間。同時(shí)，這些人的利益多與工作單位相關(guān)聯(lián)，缺乏參與社區(qū)事務(wù)的利益驅(qū)動(dòng)力。即使涉及自身居住小區(qū)的環(huán)境改善等問題，也可以通過(guò)業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司得以解決。這就造成了參與主體在年齡層次和社會(huì)地位等方面出現(xiàn)失衡的現(xiàn)象。而現(xiàn)有參與機(jī)制的單一、參與內(nèi)容的單調(diào)，則造成居民參與動(dòng)力不足。動(dòng)員式的參與方式是我國(guó)城市社區(qū)公眾參與的重要形式，這種參與式動(dòng)員看似是公眾的主動(dòng)參與，實(shí)際是運(yùn)用不同方法將居民利益與活動(dòng)密切聯(lián)系，亦或通過(guò)賦予活動(dòng)以偉大的使命感激發(fā)公眾的參與熱情。居委會(huì)已習(xí)慣運(yùn)用動(dòng)員的方式，鼓勵(lì)居民參與社區(qū)事務(wù)，這些事務(wù)多以街道下派的行政性任務(wù)為主。并且，由于這些行政性事務(wù)部分與居民利益關(guān)聯(lián)度較低，造成社區(qū)居民的參與熱情不高，這又進(jìn)一步促使居委會(huì)更多地利用動(dòng)員的形式，提高居民參與度。此外，真正涉及社區(qū)建設(shè)的決策性事務(wù)又多由街道辦實(shí)際掌控，造成居民參與決策的途徑和影響虛化。長(zhǎng)期脫離社區(qū)建設(shè)的權(quán)力核心造成居民對(duì)形式化的參與方式日漸不滿，加之社區(qū)居委會(huì)自治權(quán)能的不足，最終導(dǎo)致面對(duì)動(dòng)員，居民冷漠以對(duì)，對(duì)于利益訴求的回應(yīng)不滿。

三、權(quán)力互動(dòng)的困境：權(quán)力沖突與目標(biāo)矛盾、文本與實(shí)踐的差異

(一)沖突與矛盾：管控思維與治理理念

2010年，中辦國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》中指出，“加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)是：到2020年，努力使全國(guó)城市社區(qū)居民委員會(huì)的組織體系更加健全，社區(qū)居民的組織化程度明顯提高；社區(qū)居民群眾享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利，社區(qū)居民自治范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，社區(qū)民主管理制度日趨完善；干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，社區(qū)管理和服務(wù)能力顯著增強(qiáng)；工作用房和居民公益性服務(wù)設(shè)施能夠滿足社區(qū)居民群眾的基本服務(wù)需求；政府投入與社會(huì)投入相結(jié)合的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制基本建立；內(nèi)外關(guān)系更加協(xié)調(diào)，全社會(huì)尊重、關(guān)心和支持社區(qū)居民委員會(huì)工作的良好氛圍進(jìn)一步形成?！笔藢萌腥珪?huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中認(rèn)為，改進(jìn)社會(huì)治理方式應(yīng)“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！笨梢?，我國(guó)推進(jìn)社區(qū)制建設(shè)，其目標(biāo)一方面在于推動(dòng)社區(qū)自治組織的發(fā)展，激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)的熱情，提高社區(qū)的自治能力；另一方面，也是希望通過(guò)社區(qū)自治能力的提升，彌補(bǔ)國(guó)家提供公共服務(wù)能力的有限性所造成的服務(wù)能力的不足，并反推政府職能改革的進(jìn)一步深入，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府的治理方式，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家有力控制與社區(qū)有效自治和諧穩(wěn)定的目的。但是，現(xiàn)實(shí)中的社區(qū)建設(shè)存在著兩種權(quán)力思維并行的困境，即傳統(tǒng)管控思維的慣性延續(xù)與新興治理理念，其突出表現(xiàn)在國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)與社區(qū)自治權(quán)的崛起所導(dǎo)致的權(quán)力沖突，以及社區(qū)建設(shè)自治目標(biāo)與國(guó)家控制目標(biāo)的矛盾。

國(guó)家權(quán)力，尤其是政府行使的公共權(quán)力具有擴(kuò)張性，它產(chǎn)生于公眾權(quán)力的讓渡，是個(gè)人利益得到保障的基礎(chǔ)，但它也是組織謀求自身利益的武器。當(dāng)公共權(quán)力與社會(huì)需求發(fā)生錯(cuò)位時(shí)，國(guó)家權(quán)力與社會(huì)利益便會(huì)發(fā)生沖突。同時(shí)，由于我國(guó)建國(guó)后全面型政府的執(zhí)政、施政的理念具有思維慣性，并且，國(guó)家的自我調(diào)整并不是一蹴而就的，它是一個(gè)持續(xù)性的過(guò)程，不同階段的調(diào)整容易滯后于社會(huì)發(fā)展，這進(jìn)一步強(qiáng)化了沖突爆發(fā)的可能性。現(xiàn)階段，城市社區(qū)所出現(xiàn)的國(guó)家權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)之間的沖突在一定程度上便是由于國(guó)家權(quán)力行為邏輯未及時(shí)調(diào)整所導(dǎo)致的。上文中提到，街道辦事處將社區(qū)看做自身的下級(jí)組織，將能下派的行政性任務(wù)全部交由居委會(huì)處理，這本身便反映了國(guó)家基層組織的執(zhí)政與施政行為邏輯依舊存有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的印記。無(wú)論是對(duì)社區(qū)居委會(huì)財(cái)權(quán)、人事權(quán)的控制，抑或直接干預(yù)社區(qū)決策事務(wù)的行為，都是國(guó)家基層組織進(jìn)行的權(quán)力擴(kuò)張表現(xiàn)。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生個(gè)人利益維護(hù)意識(shí)日漸強(qiáng)烈的今天，公眾對(duì)自身利益的尋求與保護(hù)不再是被動(dòng)接受，對(duì)國(guó)家提供的公共服務(wù)也不再是被動(dòng)的領(lǐng)取。深刻的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷引發(fā)出更多的權(quán)力訴求，社會(huì)需要更大的活動(dòng)空間以便滿足自身發(fā)展的需要。社區(qū)自治組織與公眾更希望能參與到社會(huì)公共事務(wù)的治理中，而參與的途徑和制度、機(jī)制不能再如過(guò)去般形式化色彩濃厚。參與到社區(qū)乃至社會(huì)建設(shè)的決策、執(zhí)行與監(jiān)督過(guò)程，擁有實(shí)質(zhì)性的利益表達(dá)權(quán)，并切實(shí)影響到國(guó)家各層級(jí)黨政組織的政策制定，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)事務(wù)的自我管理、自我服務(wù)與自我監(jiān)督，這才是社區(qū)自治實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志。

前文已提到，我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)實(shí)際是實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的控制與社區(qū)自治的和諧共治。社區(qū)自治與社會(huì)控制雖然是兩種社會(huì)存在,但是,作為社會(huì)治理的手段,它們相伴相生,相輔相成,二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。自治是民主政治的重要內(nèi)容之一，也是我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)主義民主政治建設(shè)發(fā)展的應(yīng)然途徑。自治的實(shí)現(xiàn)有助于國(guó)家對(duì)社會(huì)更為合理與有效控制的實(shí)現(xiàn)，也是公眾利益訴求得到滿足的必然選擇。脫離社會(huì)控制的自治，會(huì)由于缺乏指導(dǎo)而存在迷失方向的可能。而自治性與自治權(quán)能的不足，則會(huì)引發(fā)公眾不滿與社會(huì)沖突、矛盾的激化。但是，辯證統(tǒng)一代表著二者之間既有總體目標(biāo)的統(tǒng)一，也存在著現(xiàn)實(shí)情況的矛盾，并且，總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然伴隨分解后不同階段的目標(biāo)規(guī)劃。但如何實(shí)現(xiàn)各階段的目標(biāo)，現(xiàn)實(shí)情況并不樂觀。由政府主導(dǎo)并發(fā)起的社區(qū)制建設(shè)，國(guó)家權(quán)力卻成為阻礙社區(qū)自治性提升的重要因素。一方面，我們希望提升社區(qū)自治性，另一方面，則是基層黨政組織變相運(yùn)用權(quán)力對(duì)社區(qū)自治性的抑制。本文數(shù)次提到的財(cái)權(quán)、人事權(quán)的形式化擁有，以及行政性傾向嚴(yán)重的組織發(fā)展形態(tài)。都是對(duì)國(guó)家層面提出的社區(qū)發(fā)展目標(biāo)的不解，以及傳統(tǒng)管控思維慣性延續(xù)的結(jié)果。

總之，權(quán)力的矛盾與目標(biāo)的沖突，皆源于政府職能改革的速度與施政方式依然滯后于社會(huì)實(shí)際需求，基層黨政組織的治理邏輯依舊延續(xù)著傳統(tǒng)全面型國(guó)家機(jī)構(gòu)的管控思維。

(二)文本與實(shí)踐差異

對(duì)法律法規(guī)和政府政策的有效執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的基礎(chǔ)和前提，但是諸如街道辦與居委會(huì)之間的關(guān)系，從法律上的“指導(dǎo)—協(xié)助”到實(shí)際上的“領(lǐng)導(dǎo)—服從”的變化，財(cái)權(quán)與人事權(quán)的文本自治與實(shí)際上收等，都說(shuō)明我國(guó)社區(qū)建設(shè)的法律法規(guī)并未貫徹到底，至少現(xiàn)實(shí)層面未得到忠實(shí)的執(zhí)行。筆者認(rèn)為，我國(guó)社區(qū)建設(shè)的法律法規(guī)、政策性文件和部門規(guī)章自身所存在的種種缺陷，是造成文本與實(shí)踐脫節(jié)的關(guān)鍵。

從法律體系建設(shè)角度出發(fā)，檢視我國(guó)現(xiàn)有城市社區(qū)自治建設(shè)的法律文本，似乎缺乏具有足夠支撐效力的法律文本架構(gòu)。實(shí)踐中的社區(qū)自治依靠的是《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》，以及其他地方性法律法規(guī)。而對(duì)社區(qū)發(fā)展具有規(guī)劃性和指導(dǎo)意義的“準(zhǔn)法律”，包括民政部制定的《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》、中辦國(guó)辦發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》、民政部和中組部合發(fā)的《民政部、中央組織部關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》等，則屬于政策性文件或部門規(guī)章，其地位和效力要低于法律，無(wú)法成為基層黨政組織和社區(qū)自治組織權(quán)力行使的根本依據(jù)，也不具備約束各治理主體權(quán)力活動(dòng)范圍的能力。

而審視現(xiàn)有法律法規(guī)及政策性文件的內(nèi)容，則存在法律條文過(guò)于泛化，不同層級(jí)的法律法規(guī)內(nèi)容趨同的問題。以社區(qū)居委會(huì)的組織屬性和職能范圍為例，《憲法》和《城市居委會(huì)組織法》，以及各部門頒發(fā)的政策性文件，都將社區(qū)居委會(huì)的組織屬性定位在群眾自治組織，但對(duì)于自治的概念、內(nèi)涵與外延則沒有明確指出。而居組法關(guān)于居委會(huì)任務(wù)的規(guī)定中，包括：辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)、協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作。但對(duì)社區(qū)層面的公共事務(wù)和公益事業(yè)的范圍沒有細(xì)致的劃分，對(duì)“協(xié)助”的概念也沒有明確的解釋?？v向?qū)Ρ炔煌瑢蛹?jí)的法律法規(guī)條文可以發(fā)現(xiàn)，城市居民委員會(huì)的基本法律與地方性法規(guī)之間的條文重復(fù)數(shù)量多，地方性法規(guī)不是細(xì)化上位法，而是簡(jiǎn)單復(fù)制中央立法的條文，涉及街道辦事處的法律法規(guī)存在同樣問題。如此抽象和泛化的文本規(guī)定無(wú)法起到保障社區(qū)組織自治權(quán)益的作用，從而給予了國(guó)家權(quán)力干預(yù)社區(qū)事務(wù)的空間。

無(wú)論是法律體系架構(gòu)的完備性不足，還是法律內(nèi)容抽象導(dǎo)致的保障乏力，都在實(shí)際上造成我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)中各權(quán)力行使的組織載體缺乏法律依據(jù)，致使權(quán)力的邊界模糊，權(quán)力行使的方向性不足，并最終造成文本與實(shí)踐中存在巨大的差異，形成社區(qū)權(quán)力互動(dòng)的又一困境。

四、結(jié)語(yǔ)

隨著城市化進(jìn)程加快，社會(huì)轉(zhuǎn)型持續(xù)進(jìn)行，城市社區(qū)建設(shè)成為城市社會(huì)基層治理的核心內(nèi)容之一。對(duì)城市社區(qū)權(quán)力困境的分析，是基于權(quán)力互動(dòng)運(yùn)行機(jī)制不暢所引發(fā)的社區(qū)沖突和矛盾而展開的。我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)是以政府為主導(dǎo)，但社區(qū)得以發(fā)展的前提是自治權(quán)的有效行使，這就造成社區(qū)場(chǎng)域內(nèi)存在著國(guó)家和社會(huì)兩種權(quán)力，即國(guó)家權(quán)力與自治權(quán)，二者共同作用于社區(qū)建設(shè)。因此，對(duì)我國(guó)城市社區(qū)權(quán)力互動(dòng)困境的分析，不能僅限于考察社區(qū)內(nèi)部組織之間的關(guān)系，而應(yīng)從更大的視角，即內(nèi)部與外部相互作用的層面分析現(xiàn)有城市社區(qū)存在的權(quán)力互動(dòng)問題。

當(dāng)前，我國(guó)城市社區(qū)的治理主體結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化形態(tài)，但從權(quán)力屬性審視社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐，更多發(fā)揮作用的是國(guó)家權(quán)力及社區(qū)自治權(quán)力。國(guó)家權(quán)力是我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的權(quán)力核心，自治權(quán)的產(chǎn)生更多源于國(guó)家權(quán)力的分化與下沉，回歸社會(huì)手中的自治權(quán)需得到國(guó)家權(quán)力的認(rèn)可，才具有真正的權(quán)力作用。正是由于國(guó)家權(quán)力對(duì)自治權(quán)力具有的制約性，導(dǎo)致社區(qū)自治權(quán)能受到極大限制，并在權(quán)力互動(dòng)中始終處于較為弱勢(shì)的地位。自治權(quán)能的不足與國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)，導(dǎo)致權(quán)力沖突與矛盾頻發(fā)，而法律法規(guī)對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制與約束力不足，對(duì)社區(qū)組織自治權(quán)發(fā)揮的保障性不夠，則加劇了權(quán)力互動(dòng)困境的程度。解決我國(guó)城市社區(qū)權(quán)力互動(dòng)困境的關(guān)鍵在于：一方面，在主觀上，基層黨政組織要及時(shí)調(diào)整施政理念與治理方式，社區(qū)自治組織則必須找準(zhǔn)自身定位；另一方面，需要在客觀上構(gòu)建完備的法律法規(guī)體系，同時(shí)制定更為細(xì)致、可操作性更強(qiáng)的法律內(nèi)容。由此，可在一定程度上解決現(xiàn)有困境所引發(fā)的城市社區(qū)治理問題。

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[責(zé)任編輯：李桃]

國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義政治參與法治化研究”(14ZDC010)；國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“公民有序網(wǎng)絡(luò)政治參與的法律保障研究”(14AFX009)。

韓冬，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，主要研究方向：行政管理理論與實(shí)踐；許玉鎮(zhèn)，法學(xué)博士，吉林大學(xué)行政學(xué)院教授，主要研究方向：行政管理理論與實(shí)踐、公民參與。

C912.81

A

1002-6924(2016)06-076-081