胡萍

（中國建設(shè)銀行股份有限公司湖北省分行，湖北 武漢 430015）

淺析城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款的風(fēng)險防范及商業(yè)銀行的授信策略

胡萍

（中國建設(shè)銀行股份有限公司湖北省分行，湖北 武漢 430015）

黨的十八大和中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出了將新型城鎮(zhèn)化作為未來中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展規(guī)劃，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將成為今后時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略，其中蘊(yùn)含著巨大的金融需求，為商業(yè)銀行帶來重大的歷史機(jī)遇。本文針對商業(yè)銀行適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要而配套推出的創(chuàng)新業(yè)務(wù)--城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款的發(fā)展?fàn)顩r，著重分析了城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款的主要風(fēng)險特征，提出有針對性的風(fēng)險管控措施及商業(yè)銀行的授信策略，從而更好地推動城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款健康快速發(fā)展。

城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款；風(fēng)險防范；授信策略

城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款是指商業(yè)銀行向承擔(dān)城鎮(zhèn)化建設(shè)的企、事業(yè)法人發(fā)放的用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地綜合整治，安置房建設(shè)，新城區(qū)建設(shè)，舊城鎮(zhèn)和舊廠房改造，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款。該業(yè)務(wù)具有融資主體廣泛、貸款用途適應(yīng)范圍廣、貸款需求量大、貸款期限長、還款來源寬泛、擔(dān)保方式較為嚴(yán)格及財政層級要求較低等特點，是商業(yè)銀行適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要而配套出臺的創(chuàng)新貸款品種。隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的日漸深入和力度不斷加大，也暴露出很多隱患和風(fēng)險，城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款風(fēng)險也在集聚，呈現(xiàn)出上升趨勢。商業(yè)銀行應(yīng)高度關(guān)注并管控好潛在的金融風(fēng)險，并采取有效的防范措施及相應(yīng)的授信策略，更好地促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款健康發(fā)展。

一、城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款的主要風(fēng)險點

（一）征地拆遷風(fēng)險

城鎮(zhèn)化建設(shè)涉及大量的土地房產(chǎn)拆遷，征收的對象多為農(nóng)民，農(nóng)民住房拆遷補(bǔ)償安置涉及土地、規(guī)劃、建設(shè)、戶籍、民政管理等多方面，同時也關(guān)系到社會治安、環(huán)境整治及民俗民風(fēng)等社會問題，有關(guān)法律明確規(guī)定先安置后拆遷，不得違法違規(guī)強(qiáng)制拆遷。

對城市建設(shè)而言，征地拆遷是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于拆遷過程中有著個人利益和集體利益、短期利益和長期利益的沖突，再加之集體土地房屋征收與補(bǔ)償辦法等法律的不規(guī)范及人為因素的影響，征地拆遷進(jìn)程存在不確定性，如征地拆遷進(jìn)度超出預(yù)期，勢必會影響項目進(jìn)展，進(jìn)而影響銀行貸款的如期償還。

（二）資本金到位風(fēng)險

如資本金來源為政府投入，因地方財力有限或在建項目較多，有可能出現(xiàn)自有資金短缺或一時難以到位的情況，項目資本金落實有難度；如資本金為企業(yè)其他經(jīng)營收入來源，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的形勢下，產(chǎn)能過剩情況依然嚴(yán)重，企業(yè)競爭壓力大，如企業(yè)經(jīng)營不善或資本金被挪用其他項目，則項目資本金按時到位并投入項目存在不確定性。

（三）還款來源風(fēng)險

1.還款來源為土地出讓收入返還的，如遇土地市場不景氣，轉(zhuǎn)讓受阻，無法在貸款還款期內(nèi)取得轉(zhuǎn)讓收入，特別是三四線城市，當(dāng)前去庫存壓力巨大，短期內(nèi)市場形勢難以發(fā)生根本性好轉(zhuǎn)，開發(fā)商拿地的熱情已經(jīng)減弱，土地流拍情況大量存在，土地市場的活躍度明顯降低，土地能否如期并按預(yù)期價格實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓，將直接影響貸款的及時足額償還。

2.還款來源為稅收返還收入、財政補(bǔ)貼收入、政府償債基金的，如因政府財政收入減少，或政府投入建設(shè)項目過多，政府資金難以如期到位，將影響貸款的按時償還。

3.對依靠項目自身經(jīng)營或租售收入作為還款來源的，如出現(xiàn)未科學(xué)預(yù)測評估，項目重復(fù)建設(shè)或者新城區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)沒有達(dá)到預(yù)期效果，項目租售情況不理想，企業(yè)自身經(jīng)營遇到困難，將會對貸款的償還帶來不利影響。

（四）地方政府債務(wù)風(fēng)險

1.國發(fā)43號文①下發(fā)后，地方政府性債務(wù)管理體制發(fā)生了重大變化。城鎮(zhèn)化建設(shè)的出資人為地方政府的，其政府性債務(wù)應(yīng)通過發(fā)債和PPP模式解決，項目融資的合規(guī)性受到質(zhì)疑，地方政府性債務(wù)存在合規(guī)風(fēng)險，有可能被認(rèn)定不符合監(jiān)管要求。

2.地方政府通過融資平臺公司向商業(yè)銀行融資，雖有政府信用注入但政府償債責(zé)任不甚明確，從而帶來后續(xù)政府債務(wù)確認(rèn)的不確定性。

3.即使落實了地方政府償債責(zé)任，其還款來源也高度依賴土地收入，融資平臺貸款過度依賴“土地財政”，如作為地方政府償債主要資金來源的土地出讓金收入急劇下降，勢必加劇地方政府償債風(fēng)險暴露。

4.城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款期限一般較長，如遇政府換屆或地方政策變化，可能會產(chǎn)生政府信用風(fēng)險。

（五）貸款挪用風(fēng)險

不論融資主體是投資人，還是承建方，如企業(yè)自身實力較弱，或者投資項目多，資金需求量大，資金被挪用的風(fēng)險也客觀存在。特別是城鎮(zhèn)化建設(shè)項目實施主體多為地方政府出資，其生產(chǎn)經(jīng)營和資金調(diào)配易受到政府干預(yù)，貸款資金被地方政府統(tǒng)一調(diào)配，挪用情況不在少數(shù)。

（六）行政許可證件的合規(guī)風(fēng)險

1.融資主體合法性風(fēng)險。作為融資主體如未經(jīng)有權(quán)部門批準(zhǔn)或未明確其具備城鎮(zhèn)化建設(shè)職能，則其主體資格存疑；如項目未經(jīng)有權(quán)部門批復(fù)為城鎮(zhèn)化建設(shè)項目，則項目合法性存疑，不符合監(jiān)管要求，項目審查的基石不存。

2.項目合法性風(fēng)險。項目必須符合國家或省級政府關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)制度規(guī)定，符合土地、環(huán)保等政策，符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用年度計劃等規(guī)定，項目需履行相應(yīng)行政許可審批、核準(zhǔn)或備案手續(xù)，取得項目立項、土地、環(huán)保、施工等批準(zhǔn)文件。項目審批、核準(zhǔn)、備案層級必須符合有關(guān)規(guī)定，如果審批層級不符合政策規(guī)定，即使取得批復(fù)，也是無效要件。

地方政府出于多種原因，在項目未達(dá)到審批進(jìn)度要求、尚不能出具正式批準(zhǔn)文件的情況下，允許或默認(rèn)項目向前推進(jìn)，這種情況在一定程度上存在，特別是在行政層級較低的地區(qū)，項目行政許可要件不全的現(xiàn)象較為普遍。如項目環(huán)評、施工許可證等要件未取得而先行開工建設(shè)，一旦被舉報或出現(xiàn)其他監(jiān)管事項，勢必會影響項目的正常實施，甚至可能出現(xiàn)因違規(guī)建設(shè)導(dǎo)致項目停工等問題，進(jìn)而給銀行信貸資金帶來風(fēng)險。在新一輪的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，為加快項目進(jìn)度，提升地方政績，不排除有些項目違法違規(guī)建設(shè)，有些地方政府違法違規(guī)融資，甚至有些項目都是虛置的，一旦出現(xiàn)這類情況，商業(yè)銀行信貸資金面臨巨大風(fēng)險，故行政許可要件的審查尤其應(yīng)引起高度重視。

（七）抵押風(fēng)險

1.農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的手續(xù)復(fù)雜，需要在拆遷土地完成平整、復(fù)墾后，經(jīng)有關(guān)部門驗收合格再行批復(fù)。如抵押物為項目土地的，項目建設(shè)進(jìn)度緩慢、審批流程繁瑣都將影響建設(shè)用地指標(biāo)的批復(fù)，進(jìn)而延長貸款抵押辦理進(jìn)程。

2.抵押物為新城或產(chǎn)業(yè)園區(qū)物業(yè)的，如項目建成后，實際需求與市場預(yù)期有較大差異，配套設(shè)施不到位，遷入的企業(yè)及人口聚集短時間難以形成氣候，將直接影響抵押物變現(xiàn)價值。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款的風(fēng)險防范措施

（一）加強(qiáng)行政要件審查，確保項目合法合規(guī)

應(yīng)加強(qiáng)對融資主體和建設(shè)項目行政許可要件的審查，融資人必須是有權(quán)部門賦予其城鎮(zhèn)化建設(shè)職能的企事業(yè)法人。融資人為承建方的，需具備相應(yīng)等級的建設(shè)資質(zhì)。

城鎮(zhèn)化項目要符合國家產(chǎn)業(yè)、土地、環(huán)保和投資管理等法律法規(guī)和監(jiān)管要求，應(yīng)有合法合規(guī)的審批手續(xù)。要弄清項目是屬于審批制、核準(zhǔn)制還是備案制，涉及審批或核準(zhǔn)的項目，應(yīng)了解審批和核準(zhǔn)的層級及部門，需取得相應(yīng)層級的批復(fù)文件。

項目涉及拆遷安置的，拆遷、安置、補(bǔ)償?shù)冉?jīng)營活動要符合國家和地方有關(guān)法律法規(guī)和政策，取得合法有效的房屋拆遷許可文件，具備合法有效的補(bǔ)償方案，包括拆遷范圍、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置費用測算依據(jù)、安置措施等內(nèi)容，還需取得項目拆遷業(yè)主同意拆遷改造的書面證明材料，防范項目土地合法性風(fēng)險。

（二）選擇合理的貸款投向，有效防范項目風(fēng)險

盡管城鎮(zhèn)化建設(shè)用途廣泛，遍及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安置房建設(shè)、舊城改造、土地整治等各個方面，但商業(yè)銀行在選擇城鎮(zhèn)化項目中，也需要認(rèn)真甄別，有選擇性介入。如對產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)貸款，要優(yōu)先選擇符合國家轉(zhuǎn)型升級發(fā)展規(guī)劃的、產(chǎn)業(yè)布局合理、節(jié)能增效的國家級及省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項目；安置房建設(shè)要符合城市發(fā)展規(guī)劃，防止出現(xiàn)“重復(fù)拆遷”的情況，確保項目順利實施，防范項目建設(shè)和完工風(fēng)險。

（三）加強(qiáng)客戶實質(zhì)性審查，做實第一還款來源

加強(qiáng)對融資人信用及還款能力的調(diào)查，針對不同類型的融資主體，確定相應(yīng)的選擇標(biāo)準(zhǔn)。融資人為政府融資平臺的，需選擇財政層級較高的、地方財力較雄厚的公司作為融資主體，還款來源中屬于財政性資金的，項目資金來源不得違反地方政府性債務(wù)管理等相關(guān)規(guī)定，還款資金需確認(rèn)為政府性債務(wù)，納入地方政府全口徑預(yù)算管理，有效保障第一還款來源的落實。融資人為一般企業(yè)法人的，應(yīng)選擇經(jīng)營及財務(wù)狀況良好、市場潛力大、企業(yè)信譽(yù)優(yōu)的客戶作為融資主體；融資人為承建方的，應(yīng)優(yōu)先選擇資質(zhì)等級高、信譽(yù)良好、還款來源充足的客戶作為融資主體，項目承建商應(yīng)具備較高資質(zhì)等級。

貸款審查中，要加強(qiáng)對融資人財務(wù)及經(jīng)營管理狀況的分析，關(guān)注企業(yè)償債能力、盈利能力、營運能力在同行業(yè)中的地位及其歷史信用記錄，分析預(yù)測企業(yè)發(fā)展趨勢和還貸能力，加強(qiáng)客戶實質(zhì)性風(fēng)險審查，合理判斷其綜合還款能力，做實第一還款來源，從源頭防控風(fēng)險。

（四）強(qiáng)化風(fēng)險緩釋措施，增強(qiáng)還款保障

好的抵押擔(dān)保措施，無疑將增加銀行貸款的安全系數(shù)。強(qiáng)化風(fēng)險緩釋措施，是商業(yè)銀行防范信貸風(fēng)險的有效手段，必須選擇好的押品和好的保證人。

1.采取抵質(zhì)押擔(dān)保方式的，優(yōu)先選擇土地使用權(quán)及在建工程作為抵押物，或者選擇非本項目的其他商業(yè)、住宅性質(zhì)的房產(chǎn)作為抵押物，不接受空置三年以上的商品房及閑置兩年以上的土地作為抵押物。以土地及在建工程、房產(chǎn)作為押品的，要保證土地權(quán)屬清晰，已完成拆遷，無產(chǎn)權(quán)糾紛。

2.采用保證擔(dān)保方式的,保證人應(yīng)為較高信用等級客戶，具備較強(qiáng)實力，具有信譽(yù)優(yōu)良、代償能力強(qiáng)等特征。

（五）落實項目資金封閉運行，做深貸后精細(xì)管理

1.嚴(yán)格落實項目資金封閉管理。開立資金監(jiān)管專戶，將項目資本金、其他自籌資金、項目土地出讓收入中的財政資金返還部分、項目資產(chǎn)租售收入、稅收返還收入、財政補(bǔ)貼收入、政府償債基金、綜合經(jīng)營收入和其他合法收入等資金歸集到專戶管理。對貸款資金的使用進(jìn)行監(jiān)控，由商業(yè)銀行逐筆審核方可支用，確保用款進(jìn)度與項目工程進(jìn)度相匹配，專款專用、謹(jǐn)防貸款挪用導(dǎo)致項目資金形成缺口，影響項目完工。

2.認(rèn)真做好項目跟蹤檢查。貸款發(fā)放后，商業(yè)銀行貸款管理者應(yīng)定期開展跟蹤檢查，了解客戶生產(chǎn)經(jīng)營及財務(wù)變化、重大人事變動、其他重大投資等信息，關(guān)注項目進(jìn)展、項目資本金到位、貸款資金使用及流向等情況，防止項目資金被挪用或抽逃情況的發(fā)生。

3.密切關(guān)注抵押物管理。對于貸款發(fā)放前承諾具備條件辦理抵押手續(xù)的，商業(yè)銀行貸款管理者應(yīng)在城鎮(zhèn)化項目取得土地使用權(quán)后，及時辦理合法合規(guī)的抵押手續(xù)；如有在建工程符合抵押登記條件的，一并辦理在建工程抵押，做實第二還款來源，防范第一還款來源不足的風(fēng)險。

三、商業(yè)銀行的授信策略

城鎮(zhèn)化建設(shè)作為擴(kuò)大內(nèi)需的重要立足點，是未來相當(dāng)長時期重點推進(jìn)的工作，孕育著巨大的發(fā)展?jié)摿?，商業(yè)銀行應(yīng)根據(jù)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的特殊性，找準(zhǔn)信貸支持的“切入點”，才能搶占優(yōu)質(zhì)市場，避免盲目“一哄而上”而導(dǎo)致的信貸風(fēng)險。由于配套政策及地方財力等原因，城鎮(zhèn)化建設(shè)項目并非遍地黃金，也需要商業(yè)銀行擦亮眼睛，仔細(xì)甄別，擇優(yōu)除劣，采取差別化的授信策略。

（一）加強(qiáng)貸前調(diào)查和項目評價

商業(yè)銀行的貸款經(jīng)辦行應(yīng)嚴(yán)格落實貸前調(diào)查，詳細(xì)了解項目規(guī)劃、建設(shè)用地、環(huán)保等行政許可要件及拆遷安置等合規(guī)性，重點關(guān)注地方財政的整體實力，了解政府總體舉債情況和舉債模式，合理評估其償債能力，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)管規(guī)定，防止過度授信和不合規(guī)融資?？茖W(xué)評估項目效益，合理評價其自身償債能力，為授信審查提供依據(jù)。

（二）優(yōu)選客戶和項目

重點支持融資人和出資人為國有及有國資背景的企事業(yè)法人；優(yōu)先支持自身實力強(qiáng)、信譽(yù)良好、有綜合還款來源的企業(yè)法人；不支持股權(quán)關(guān)系復(fù)雜、主業(yè)不突出、自身現(xiàn)金流不足、抗風(fēng)險能力弱的企業(yè)法人。

重點支持可納入政府一級債務(wù)或已納入政府一級債務(wù)的存量置換項目；優(yōu)先選擇財政層級高、地方財政收入相對豐裕的項目；審慎支持自身實力較弱，完全依賴項目自身產(chǎn)生現(xiàn)金流的項目；不支持未納入地方政府性債務(wù)且自身無現(xiàn)金流覆蓋的純公益類項目信貸需求。

（三）合理確定擔(dān)保方式

主要采用抵押方式，重點選擇自身有優(yōu)質(zhì)土地或房產(chǎn)抵押的客戶和項目；優(yōu)先選擇地理位置好、區(qū)位優(yōu)勢明顯、權(quán)屬清晰、變現(xiàn)能力強(qiáng)的地塊作為抵押物；審慎選擇還建安置房作為押品；不支持明確指定住戶的還建安置房作為抵押物。

審慎選擇保證方式，確需采用保證方式的，應(yīng)嚴(yán)格評價保證人的保證能力，優(yōu)先選擇大型國有企業(yè)、央企、具有國資背景且經(jīng)濟(jì)效益較好的客戶作為保證人，提供連帶責(zé)任保證。

（四）加強(qiáng)銀政合作

選擇好政府和好押品是防范政府債務(wù)風(fēng)險的不二法則，地方政府的財力和支持力度是防范政府性債務(wù)風(fēng)險的有效保障。商業(yè)銀行應(yīng)選擇財力較強(qiáng)的地方政府作為合作伙伴，加強(qiáng)高層營銷，密切與政府的深層合作，引進(jìn)好項目，好中選優(yōu)，爭取更大力度的支持，積極拓展合作領(lǐng)域，拓寬合作渠道，以資產(chǎn)業(yè)務(wù)帶動負(fù)債、中間業(yè)務(wù)及電子銀行、投行等業(yè)務(wù)的全面合作，進(jìn)而為產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)、居民消費、財富管理等提供金融支持，實現(xiàn)政府、銀行和客戶共贏。

可以看到，伴隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，建設(shè)資金需求將會越來越大，市場孕育著旺盛的金融需求。作為商業(yè)銀行支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的創(chuàng)新業(yè)務(wù)品種，城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款是商業(yè)銀行貫徹國家重大戰(zhàn)略部署、參與市場競爭的有效手段，但發(fā)展中的金融風(fēng)險也不容小覷。商業(yè)銀行在搶抓機(jī)遇、搶占市場份額、發(fā)展業(yè)務(wù)的同時，應(yīng)加強(qiáng)信貸人員培訓(xùn)，規(guī)范業(yè)務(wù)流程操作，增強(qiáng)識別風(fēng)險能力，有效防范風(fēng)險，提升資產(chǎn)質(zhì)量，加強(qiáng)業(yè)務(wù)聯(lián)動，提高授信綜合收益，更好地促進(jìn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

注 釋：

① 指《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）。