郭永泉

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海關(guān)全面深化改革專欄

海關(guān)治理的階段性困境和現(xiàn)代化目標(biāo)

郭永泉*

海關(guān)治理針對現(xiàn)實(shí)難題，也指引未來發(fā)展，應(yīng)當(dāng)以問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合的思路開展研究。從理論上講，海關(guān)治理有著設(shè)定的內(nèi)涵和辯證的特點(diǎn)，但是在實(shí)踐中還沒有形成定例和經(jīng)驗(yàn)，需要找出可行的方法。當(dāng)前，海關(guān)治理面對體系封閉、能力約束、風(fēng)險(xiǎn)歧路、改革零散等八個(gè)方面的階段性困境。未來，海關(guān)治理的現(xiàn)代化目標(biāo)由體系、能力的六個(gè)方面加上評估標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。通過兩者的內(nèi)在邏輯聯(lián)系，歸納出海關(guān)治理“兩步走”步驟以及改革途徑，在此基礎(chǔ)上提出詳細(xì)的路線圖建議。

海關(guān)治理；海關(guān)現(xiàn)代化；海關(guān)改革

黨的十八屆三中全會(huì)確定了全面深化改革的總目標(biāo)，那就是：完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。治理理念納入黨的執(zhí)政話語體系，是中國特色社會(huì)主義的實(shí)踐總結(jié)和理論創(chuàng)新，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對黨治國理政提出的新要求。海關(guān)作為國家行政執(zhí)法部門，是國家治理的重要組成部分，海關(guān)治理也應(yīng)當(dāng)尋求自身的理論范式和實(shí)踐體驗(yàn)。當(dāng)前形勢下，海關(guān)治理最需要破解的問題是階段性困境，最需要明確的方向是現(xiàn)代化目標(biāo)。本文圍繞這兩條線索展開分析，為海關(guān)治理提出路線圖建議。

一、海關(guān)治理體系和治理能力的內(nèi)涵和特點(diǎn)

海關(guān)治理作為國家治理的組成部分，保持著內(nèi)涵的基本一致，同時(shí)也體現(xiàn)著自身職能特點(diǎn)。

(一)海關(guān)治理的內(nèi)涵具有設(shè)定性

準(zhǔn)確地說，海關(guān)治理這個(gè)概念，并不是從海關(guān)管理實(shí)踐中提煉出來的經(jīng)驗(yàn)表述，而是將國家提出的治理概念引入到海關(guān)的理論成品。目前，國家治理已經(jīng)初步形成規(guī)范的話語表達(dá)、權(quán)威的意義闡述、統(tǒng)一的內(nèi)涵認(rèn)識。*關(guān)于國家治理概念的文獻(xiàn)論述很多，比如江必新、邵長茂：《論國家治理商數(shù)》，《中國社會(huì)科學(xué)》2015年第1期；又如俞可平：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《理論參考》2014年第2期。國家治理概念落實(shí)到海關(guān)，是一個(gè)由外而內(nèi)、由大變小、由上至下的過程，先具備一套相對成型的理論，再用于指引已知的實(shí)踐。也就是說，海關(guān)治理的內(nèi)涵，從產(chǎn)生之始就具有設(shè)定性。

1.海關(guān)治理的概念設(shè)定。對應(yīng)于國家治理概念，海關(guān)治理就是海關(guān)的制度體系和制度執(zhí)行能力，由治理體系和治理能力兩部分組成。治理體系，是海關(guān)履行國家賦予的職責(zé)任務(wù)，根據(jù)法律法規(guī)所形成的一整套海關(guān)制度體系。治理能力，是海關(guān)運(yùn)用制度履行職責(zé)，發(fā)揮海關(guān)治理體系效能的質(zhì)量和水平，其核心因素是海關(guān)人員的素質(zhì)能力。兩者相輔相成，組成一個(gè)有機(jī)的整體。治理體系是本質(zhì)，是“體”，決定了治理的結(jié)構(gòu)；治理能力是現(xiàn)象，是“用”，體現(xiàn)了治理的功能。

2.海關(guān)治理的范疇設(shè)定。海關(guān)治理是國家治理的具體化、行業(yè)化，其范疇可以歸納為：一是體系上全方位，包括了履職盡責(zé)和自身建設(shè)等各個(gè)方面的法律、體制、機(jī)制、制度、標(biāo)準(zhǔn)、模式等。二是主體上多中心，包括了各級海關(guān)、其他國家機(jī)關(guān)和部門、各類進(jìn)出口企業(yè)以及社會(huì)中介組織等。三是治理方式多元化，包括法律、行政、經(jīng)濟(jì)、教育、道德、協(xié)商、自律等各種方法。四是治理方向互動(dòng)式，既有縱向的垂直管理，也有橫向的協(xié)同管理，還有綜合的民主管理，治理主體同時(shí)也是被治理的對象。

(二)海關(guān)治理具有辯證的特點(diǎn)

先有管理，后有治理。治理是針對傳統(tǒng)管理中存在的機(jī)械、管制等弊端而提出的。但是海關(guān)管理的情況有些特殊，作為一種專業(yè)型的行政執(zhí)法管理，其弊端主要在于微觀的方式手段，并非宏觀的體制機(jī)制，在對應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的面上也有具體的職能邊界，并非“全能選手”。所以，海關(guān)在承接國家治理要求的同時(shí)，也應(yīng)適應(yīng)自身的職能規(guī)定。這樣，海關(guān)治理就具有辯證的特點(diǎn)。

首先，在動(dòng)因上傳承和遵從并重。海關(guān)治理作為海關(guān)管理的升級版、優(yōu)化版，有兩個(gè)動(dòng)力： 一是歷年來海關(guān)管理和改革的繼續(xù)，二是當(dāng)前國家全面深化改革的部署。兩者分別體現(xiàn)了海關(guān)治理的深度和高度，共同決定了海關(guān)治理的前進(jìn)方向。海關(guān)在改革開放30年來，開展了大量的理論探索和實(shí)踐創(chuàng)新，包括方針戰(zhàn)略的調(diào)整、作業(yè)制度的更新、職能實(shí)現(xiàn)方式的轉(zhuǎn)變等等，都取得了豐富的經(jīng)驗(yàn)。這個(gè)過程，其實(shí)就是海關(guān)治理體系和治理能力建設(shè)的前一階段；這些經(jīng)驗(yàn)，為今后海關(guān)治理的深入研究和持續(xù)發(fā)展，提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和有力的支撐。同時(shí)，國家在全面深化改革的過程中，對海關(guān)履行職能、參與國家治理提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。海關(guān)制度的現(xiàn)代化遵從于國家治理體系的現(xiàn)代化，海關(guān)治理在自身驅(qū)動(dòng)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)定位于國家發(fā)展的整體軌道上進(jìn)行推進(jìn)。

其次，在結(jié)構(gòu)上內(nèi)部治理和外部治理并重。由于海關(guān)治理的動(dòng)因來自兩個(gè)方面，海關(guān)治理的結(jié)構(gòu)也由內(nèi)外兩個(gè)部分組成。一是海關(guān)繼續(xù)作為主體身份，對內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行治理的體系和能力，這是一種“小治理”，構(gòu)成了海關(guān)的職能實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)，不僅包括業(yè)務(wù)制度建設(shè)，也注重隊(duì)伍能力建設(shè)。二是海關(guān)作為相關(guān)領(lǐng)域的治理環(huán)節(jié)，參與外部多元互動(dòng)治理的體系和能力，這是一種“大治理”，由于海關(guān)不是唯一的主體，需要與其他治理主體、客體保持良好的相互關(guān)系。

總之，海關(guān)治理在理論上有著完整的架構(gòu)，但是在實(shí)踐中還沒有形成定例和經(jīng)驗(yàn)。其設(shè)定的內(nèi)涵決定了治理的必要性，其辯證的特點(diǎn)提供了治理的可行性。海關(guān)治理針對現(xiàn)實(shí)難題，也指引未來發(fā)展，直接關(guān)系著海關(guān)事業(yè)的歷史定位。

二、海關(guān)治理的階段性困境

以海關(guān)治理的內(nèi)涵和特點(diǎn)對照分析目前海關(guān)的管理現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)很多不適應(yīng)、不完善的地方。這些大多屬于傳統(tǒng)管理模式下的微觀弊端，形成了海關(guān)治理的制約性條件，具有階段性特征，可以理解為階段性困境，筆者從體系、能力、風(fēng)險(xiǎn)、改革等方面進(jìn)行了分析。

(一)體系的封閉：海關(guān)對外治理沒有構(gòu)成大體系

治理是系統(tǒng)化的過程，需要全方位、多中心的廣泛參與和合作。在對外治理上，海關(guān)和其他治理主體雖然嘗試合作，但總體上進(jìn)展困難。在口岸治理方面，海關(guān)作為牽頭部門的作用發(fā)揮不夠，檢驗(yàn)檢疫仍然在通關(guān)環(huán)節(jié)和海關(guān)并行兩套通關(guān)流程，各口岸部門的3M(執(zhí)法互助、信息互換、監(jiān)管互認(rèn))和“單一窗口”建設(shè)仍未達(dá)到理想效果，金關(guān)工程仍未帶動(dòng)電子口岸的信息全覆蓋。在反走私綜合治理方面，海關(guān)也是牽頭部門，但其他部門參與積極性不高，需要構(gòu)建常態(tài)化的打防合作機(jī)制。在外貿(mào)治理方面，海關(guān)和發(fā)改委、財(cái)稅、商務(wù)等部門在政策制定、信息溝通等方面的合作需要加強(qiáng)，海關(guān)和各地方政府都實(shí)現(xiàn)了合作備忘錄基礎(chǔ)上的態(tài)度互信，但較少深度協(xié)助。對外治理的組織程度不高，使海關(guān)局限于狹窄的小系統(tǒng)，治理的有效邊界暫時(shí)停留在自身職能的范圍內(nèi)。

(二)體系的內(nèi)耗：海關(guān)對內(nèi)治理陷入負(fù)和博弈

海關(guān)對內(nèi)治理的體系化程度好于對外治理，但是也受到多種因素的制約，主要是職能的交叉和部門的分立，甚至在部分領(lǐng)域還表現(xiàn)出治理的離散化。大監(jiān)管體系建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)本是解決這一問題，但是并不徹底。直屬、隸屬海關(guān)橫向?qū)哟紊系牟块T比較多，很多職能至今沒有理順歸屬關(guān)系，競爭類考核指標(biāo)仍然大量存在。部門、關(guān)際之間存在利益博弈和話語權(quán)競爭，再加上缺乏統(tǒng)一指揮機(jī)制和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，造成海關(guān)治理的各自為陣，效率抵消，合力不夠，遇有重大任務(wù)必須依靠上級推動(dòng)或?qū)ｍ?xiàng)行動(dòng)，才能進(jìn)展下去。

(三)體系的隨意：海關(guān)存在執(zhí)法不統(tǒng)一現(xiàn)象

國家治理是法治化的治理，一切治理行為都應(yīng)該在法律和制度的框架下運(yùn)行，海關(guān)治理同樣如此。但由于海關(guān)系統(tǒng)是垂直管理、口岸設(shè)關(guān)的格局，決定了點(diǎn)多面廣的機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀，各海關(guān)對于法律法規(guī)的理解角度和認(rèn)識水平不一樣，造成了一定范圍的執(zhí)法不統(tǒng)一，各自的操作規(guī)程也不統(tǒng)一。比如：雖然全國海關(guān)有著統(tǒng)一的信用管理要求，但不同海關(guān)在把關(guān)服務(wù)的側(cè)重點(diǎn)上不一樣，進(jìn)而對同類別企業(yè)采取的管理措施也不一樣；又如，海關(guān)征稅依據(jù)的是法律所規(guī)定的復(fù)式稅則，多達(dá)8285個(gè)稅目、62個(gè)稅級、11種稅率、15個(gè)自貿(mào)協(xié)定，以及大量的特定稅收優(yōu)惠政策，客觀上造成海關(guān)歸類、審價(jià)、原產(chǎn)地、減免稅的技術(shù)適用難度非常大，各海關(guān)難免出現(xiàn)執(zhí)法差異，也形成一定的自由裁量現(xiàn)象。執(zhí)法不統(tǒng)一，使得海關(guān)管理帶有隨機(jī)性，降低海關(guān)執(zhí)法公信力，影響了整體的治理效能。

(四)體系的失衡：治理資源和業(yè)務(wù)量不相匹配

一段時(shí)間以來，海關(guān)系統(tǒng)對自身面對的基本矛盾有一個(gè)共識性判斷：海關(guān)資源有限和業(yè)務(wù)量高速增長之間的矛盾。為此，海關(guān)推行許多措施，著力解決這一矛盾，但是收效甚微。資源不斷投入，卻似乎總不能滿足業(yè)務(wù)需要，且還有矛盾加劇之勢，形成沙漏效應(yīng)。分析原因，海關(guān)業(yè)務(wù)量的增長在總體上是實(shí)情，但從局部來說卻可能成為一種借口，被部分海關(guān)用來要求增設(shè)機(jī)構(gòu)、增加編制、增派職數(shù)、增配財(cái)物。由于海關(guān)資源缺少流動(dòng)性，很多資源被投入和閑置于非急需的環(huán)節(jié)。比如，部分海關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)立、資源增加后，卻因?yàn)闃I(yè)務(wù)不足，陷入尋找和發(fā)掘業(yè)務(wù)的怪圈；而同時(shí)，其他海關(guān)機(jī)構(gòu)不得不通過延長必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間，采取5加2、白加黑、晴加雨、關(guān)員加協(xié)管員等粗放式方法完成繁重的業(yè)務(wù)任務(wù)。海關(guān)資源一方面缺乏，一方面又在浪費(fèi)，海關(guān)機(jī)構(gòu)人員忙閑不均，顧此失彼。究其實(shí)質(zhì)，是海關(guān)目前的治理體系過度偏重組織體系的擴(kuò)充，而忽略了配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

(五)能力的約束：海關(guān)治理能力提高遇有掣肘

海關(guān)治理能力是轉(zhuǎn)化制度體系的能力，主要取決于海關(guān)人員的執(zhí)法水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。當(dāng)前，海關(guān)隊(duì)伍有一些新情況，形成了提高治理能力的掣肘。首先是隊(duì)伍思想不穩(wěn)。受到海關(guān)整體性薪酬增長緩慢以及社會(huì)收入分配格局變化的影響，海關(guān)隊(duì)伍的利益訴求強(qiáng)烈，精神能量有待提高。其次是激勵(lì)培訓(xùn)機(jī)制缺乏。目前的激勵(lì)方式和載體不能滿足海關(guān)人員的需求，沒有在全系統(tǒng)形成學(xué)習(xí)鉆研業(yè)務(wù)的氛圍，人員素質(zhì)參差不齊，很多關(guān)員遇事依賴經(jīng)驗(yàn)和指令，而不是法律和制度。再次是保障有限。業(yè)務(wù)專家的使用范圍有限，示范作用不足，能力型干部的成長成才道路比較狹窄。

(六)能力的自負(fù)：秉持單一單向的權(quán)責(zé)式管理理念

治理依據(jù)的是多元互動(dòng)民主的管理理念，但是海關(guān)目前的管理現(xiàn)狀顯然并非如此。適應(yīng)海關(guān)垂直管理和職能管理的特點(diǎn)，大部分海關(guān)人早已養(yǎng)成了一種管理思維定勢。首先，海關(guān)在管理定位上都是單一主體，近些年也在引入社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)參與海關(guān)管理，但其實(shí)除了稅費(fèi)電子支付、驗(yàn)證稽查等少數(shù)業(yè)務(wù)，相關(guān)的社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)發(fā)育還不健全，從能力上無法獨(dú)立承擔(dān)與海關(guān)合作的契約方責(zé)任，更無法構(gòu)成對海關(guān)的雙向監(jiān)督，海關(guān)管理方式仍以單向?yàn)橹鳌Ｆ浯?，海關(guān)長期以來形成了與垂直管理相配套的權(quán)力沉降方式，組織機(jī)構(gòu)一直沒有實(shí)現(xiàn)扁平化，權(quán)力運(yùn)行往下層層管束，管理資源向上層層匯集，和互動(dòng)式、民主式的治理內(nèi)涵完全不同。再次，海關(guān)行使的是一種權(quán)責(zé)式管理，過于重視自身的管理責(zé)任，在海關(guān)監(jiān)管的價(jià)值設(shè)定上以職能要求為主，很難呼應(yīng)社會(huì)需求和現(xiàn)實(shí)情況，比如單純追求貿(mào)易管制或通關(guān)時(shí)效，沒有顧及到進(jìn)出口企業(yè)在成本、效益等方面的多樣化需求。

(七)風(fēng)險(xiǎn)的歧路：從風(fēng)險(xiǎn)管理到風(fēng)險(xiǎn)治理需要升級

從海關(guān)第二步戰(zhàn)略規(guī)劃開始，其后的歷次改革，都將風(fēng)險(xiǎn)管理作為主要目標(biāo)。時(shí)至今日，海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理完成了從理念到運(yùn)用、從虛擬到實(shí)戰(zhàn)、從執(zhí)法環(huán)節(jié)到各個(gè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)變。適應(yīng)海關(guān)治理的內(nèi)涵，風(fēng)險(xiǎn)管理也面臨著再度升級，即向著風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)邁進(jìn)。但目前，海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的定位、運(yùn)行、配套都與治理體系要求有很大差距。以執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理為例，海關(guān)制度設(shè)計(jì)的初衷是信任和方便大多數(shù)守法企業(yè)、低風(fēng)險(xiǎn)商品，但出于對責(zé)任追究和違規(guī)失職的擔(dān)憂，實(shí)踐中是處處設(shè)防，以各種內(nèi)控要求介入每一環(huán)節(jié)，影響了通關(guān)時(shí)效和關(guān)企互信，無法實(shí)現(xiàn)互動(dòng)式治理。從風(fēng)險(xiǎn)管理的機(jī)構(gòu)看，以布控、參數(shù)或監(jiān)控指揮等方式介入通關(guān)流程后，實(shí)際上成為新的通關(guān)管理牽頭機(jī)構(gòu)，其他部門和業(yè)務(wù)現(xiàn)場為了完成考核指標(biāo)，將各種業(yè)務(wù)成績都盡量往風(fēng)險(xiǎn)上靠，摻雜了不少水分。同時(shí)，與風(fēng)險(xiǎn)管理配套的社會(huì)誠信體系很不健全，企業(yè)的逐利沖動(dòng)大于其守法自覺，影響著海關(guān)的各項(xiàng)差別化管理措施。

(八)改革的零散：海關(guān)改革存在短期化、碎片化問題

海關(guān)的每一次改革，原則上來說都是從管理到治理的積極因素積累，都是向著正確目標(biāo)的探索。但事實(shí)上，海關(guān)改革很多時(shí)候無法累加效果，反而前后搖擺，相互抵消。有些改革項(xiàng)目過程不持續(xù)，短時(shí)間內(nèi)被其他改革項(xiàng)目取代，或者半途而廢，回到起點(diǎn)。比如在大監(jiān)管體系建設(shè)中，職能改革“進(jìn)一步退一步”，使得各海關(guān)出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)職能的差異，特別是審單部門職能，各關(guān)都不相同。在改革布局上，各部門主導(dǎo)的部分改革缺少呼應(yīng)，聯(lián)動(dòng)和整體效應(yīng)不強(qiáng)。比如無紙化通關(guān)改革領(lǐng)先一步，但配套的稅單無紙化、差別化作業(yè)卻相對慢一拍。因?yàn)槿狈暧^、長期、綜合的改革規(guī)劃，海關(guān)治理難以甩開包袱，難以全面推進(jìn)。*重復(fù)改革的論述參見余大樂：《改革開放以來我國海關(guān)管理目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制演進(jìn)研究(二)》《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2014年第5期。

三、海關(guān)治理的現(xiàn)代化目標(biāo)

從國家層面看，現(xiàn)代化是治理體系和治理能力達(dá)到的最高境界，提供了執(zhí)政理政的根本遵循。海關(guān)治理同樣需要自身的現(xiàn)代化目標(biāo)。本文中，這一系列目標(biāo)由三個(gè)方面得出：由海關(guān)治理的內(nèi)涵和特點(diǎn)進(jìn)行推導(dǎo)，由海關(guān)歷次改革目標(biāo)和歷年戰(zhàn)略方針進(jìn)行歸納，由海關(guān)治理的階段性困境進(jìn)行反推。*該目標(biāo)體系的推導(dǎo)參考了王菲易(2014)的分析方法，參見王菲易：《戰(zhàn)略、戰(zhàn)略管理與海關(guān)戰(zhàn)略管理：一個(gè)分析框架的建構(gòu)》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2014年第1期。為使現(xiàn)代化目標(biāo)嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)、具有可行性，筆者采取新的表述方法，從體系、能力兩大方面提出目標(biāo)框架，配套以評估標(biāo)準(zhǔn)，使之既可以實(shí)施也可以檢驗(yàn)。

(一)總目標(biāo)

和中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化海關(guān)相適應(yīng)，海關(guān)治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，海關(guān)治理者運(yùn)用法治思維和法律制度治理海關(guān)事務(wù)，海關(guān)的制度優(yōu)勢能充分轉(zhuǎn)化為海關(guān)治理的效能。

(二)海關(guān)治理體系現(xiàn)代化目標(biāo)

1.治理結(jié)構(gòu)體系和諧多元。全面融入國家治理體系，準(zhǔn)確履行自身職責(zé)，高質(zhì)量做好中央賦予的宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、進(jìn)出口管理和維護(hù)進(jìn)出口秩序等治理事務(wù)。與其他治理主體形成和諧協(xié)作關(guān)系，基本建成多元共贏的口岸治理、反走私綜合治理體系，協(xié)助其他主管部門有效治理進(jìn)出口外貿(mào)秩序、市場秩序，營造便利通關(guān)環(huán)境。海關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)、職能得到理順，業(yè)務(wù)治理流程協(xié)調(diào)有序。市場社會(huì)主體、人民群眾以及關(guān)員群體在治理體系中的民主作用和利益訴求得到充分保障。

評估標(biāo)準(zhǔn)：海關(guān)按層級分別和其他部門、地方相關(guān)機(jī)構(gòu)、重點(diǎn)企業(yè)有著實(shí)質(zhì)內(nèi)容的合作協(xié)議。海關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)“瘦上強(qiáng)下”的扁平化設(shè)置，并有制度保證。合作載體全部形成，對外建成3M聯(lián)席會(huì)議、單一窗口、統(tǒng)一信息平臺(tái)，對內(nèi)建成監(jiān)控、情報(bào)、政務(wù)三類指揮中心?！叭P(guān)境”通關(guān)一體化實(shí)現(xiàn)，企業(yè)可自主選擇海關(guān)申報(bào)，監(jiān)管代碼不再是區(qū)分屬地的標(biāo)準(zhǔn)。

2.治理方法體系科學(xué)多樣。治理方式在互動(dòng)的基礎(chǔ)上有多重運(yùn)行方向、多種治理方法，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、教育、協(xié)商等手段開展治理。德治成為海關(guān)治理主體的價(jià)值追求和自覺行為，自我治理和自我監(jiān)督成為治理的組成部分。海關(guān)內(nèi)外的誠信體系基本建成，治理的行政成本大為降低。海關(guān)服務(wù)寓于治理之中，既為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供規(guī)?；Ｕ?，也營造尊重和關(guān)心治理對象的環(huán)境，充分實(shí)現(xiàn)了效率和公平的兼顧。適應(yīng)現(xiàn)代海關(guān)角色轉(zhuǎn)變，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)貿(mào)易便利化。*參見David Widdowson，趙世璐譯：《海關(guān)角色的轉(zhuǎn)變：演變抑或變革》，《海關(guān)法評論》第2卷。

評估標(biāo)準(zhǔn)：提煉形成社會(huì)主義海關(guān)價(jià)值觀和人員道德準(zhǔn)則。各種治理手段的程序性制度得以建立，建成多模式、多環(huán)節(jié)、全過程的綜合監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制，實(shí)施不同海關(guān)、不同流程的差別化作業(yè)。針對績效的業(yè)務(wù)考核簡明體系建成，關(guān)際競爭類的落后指標(biāo)拋入歷史。針對法人的企業(yè)信用“大數(shù)據(jù)”建成，客戶導(dǎo)向和“由企及物”理念實(shí)戰(zhàn)化。海關(guān)服務(wù)的測評和反饋功能在作業(yè)流程中體現(xiàn)。

3.治理法制體系規(guī)范統(tǒng)一。法治型海關(guān)基本建成。海關(guān)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化，海關(guān)立法、執(zhí)法管理以及自身建設(shè)全部納入法律法規(guī)的框架下，實(shí)現(xiàn)法律對海關(guān)治理的全覆蓋。海關(guān)職能合理到位，權(quán)限邊界清晰，監(jiān)督效能明顯。文明公正執(zhí)法成為治理主體的準(zhǔn)繩，遵法守法成為所有治理人的自覺。執(zhí)法統(tǒng)一性的障礙全部掃清，各海關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和基本制度。海關(guān)內(nèi)外，各種違法犯罪活動(dòng)得到有效遏制，走私、腐敗這兩大風(fēng)險(xiǎn)隱患處于整體可控狀態(tài)。

評估標(biāo)準(zhǔn)：海關(guān)所有職能都有國家法律作為依據(jù)。制定海關(guān)權(quán)力清單，采取負(fù)面清單管理。海關(guān)職能實(shí)現(xiàn)“管少、管精、管準(zhǔn)、管好”，審批權(quán)力和監(jiān)管權(quán)力控制在國家授權(quán)范圍內(nèi)。確權(quán)、用權(quán)、督權(quán)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理和專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。自由裁量權(quán)基準(zhǔn)得到明確，制度審定機(jī)制和作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化指引出臺(tái)。

(三)海關(guān)治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)

1.組織運(yùn)行能力強(qiáng)大。海關(guān)具備全面動(dòng)員功能，能夠凝聚海關(guān)人員的履職共識，能夠約束企業(yè)的守法自律。海關(guān)行政管理實(shí)現(xiàn)全面集約化。海關(guān)人員的集體精神、職業(yè)意識和業(yè)務(wù)素質(zhì)達(dá)到總體高位水平。海關(guān)具備自發(fā)激勵(lì)功能，能夠最大程度地調(diào)動(dòng)海關(guān)治理主體的積極性，激發(fā)各種潛力和活力。

評估標(biāo)準(zhǔn)：國家交給海關(guān)的重大任務(wù)能夠圓滿完成，各種應(yīng)急事態(tài)順利解決，在社會(huì)輿論中海關(guān)的負(fù)面報(bào)道趨零。與海關(guān)人員勞動(dòng)投入相稱的薪酬標(biāo)準(zhǔn)體系建立。海關(guān)文化成果豐富，取得社會(huì)影響力。海關(guān)研究智庫、專業(yè)知識庫、行業(yè)人才庫分別建成。構(gòu)建海關(guān)理論研究的組織協(xié)調(diào)、會(huì)商交流激勵(lì)、成果評估與反饋三大機(jī)制。*理論研究的三大機(jī)制參見周陽：《試論我國海關(guān)理論研究體制與機(jī)制的創(chuàng)新》，《上海海關(guān)學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第4期。干部培訓(xùn)、考評、職務(wù)晉升機(jī)制體現(xiàn)智能型海關(guān)特點(diǎn)，海關(guān)技能成為國家認(rèn)可的行業(yè)技能。

2.資源配置能力高效。堅(jiān)持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，與海關(guān)治理的需求相結(jié)合。各類資源實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)調(diào)配，能定期根據(jù)資源局部損耗情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。實(shí)現(xiàn)服務(wù)資源的社會(huì)化配置和管理資源的科學(xué)化配置。各級海關(guān)內(nèi)涵式發(fā)展，適應(yīng)簡政放權(quán)，組織機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)精兵簡政，人力資源精良夠用。智能型海關(guān)基本建成，金關(guān)工程平臺(tái)的先進(jìn)化程度更高，信息化系統(tǒng)始終和前沿技術(shù)保持同步。

評估標(biāo)準(zhǔn)：海關(guān)長遠(yuǎn)性的資源配置規(guī)劃得以實(shí)施。政事分開和合作得以推行，海關(guān)服務(wù)資源外包給社會(huì)專業(yè)機(jī)構(gòu)，并能保護(hù)海關(guān)權(quán)益和資產(chǎn)。物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)在海關(guān)監(jiān)管中得到實(shí)際運(yùn)用，無紙化通關(guān)前伸后延，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全程電子化和廣泛聯(lián)網(wǎng)。成本效益體現(xiàn)，海關(guān)人員增長率大大低于業(yè)務(wù)增長率。

3.風(fēng)險(xiǎn)治理能力可靠。從初級階段的風(fēng)險(xiǎn)管理，發(fā)展為統(tǒng)一常態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)治理，作為海關(guān)業(yè)務(wù)的中心環(huán)節(jié)。各部門在治理鏈條上各負(fù)其責(zé)，形成閉合循環(huán)，重點(diǎn)管住高風(fēng)險(xiǎn)，保證低風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的總體高效率。風(fēng)險(xiǎn)治理框架下的海關(guān)各類作業(yè)方式緊跟國際先進(jìn)水平，配套的社會(huì)誠信體系基本建成。

評估標(biāo)準(zhǔn)：風(fēng)險(xiǎn)管理部門完成歷史使命后撤并，代之以專門的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，依托監(jiān)管指揮中心和大情報(bào)分析體系，成為海關(guān)業(yè)務(wù)的參謀部。各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的內(nèi)控限制減少。企業(yè)的資信級別檔次進(jìn)一步拉開，配套嚴(yán)格的評介指數(shù)和管理措施。從分類通關(guān)發(fā)展到分類監(jiān)管，海關(guān)各項(xiàng)便利措施和嚴(yán)管措施形成梯次，完成整合。

四、推進(jìn)海關(guān)治理的步驟、途徑以及實(shí)踐路線圖

從實(shí)質(zhì)上看，推進(jìn)海關(guān)治理的過程，就是連接階段性困境和現(xiàn)代化目標(biāo)的過程，這樣的宏大工程不可能一蹴而就，需要分清步驟。雖然困境和目標(biāo)的差距非常大，但是以海關(guān)治理的內(nèi)涵和特點(diǎn)進(jìn)行考量，可以發(fā)現(xiàn)兩者在很多方面相互聯(lián)系，是時(shí)間維度上現(xiàn)在和未來的關(guān)系，是功能構(gòu)造上缺陷和完美的關(guān)系，屬于同一事物的不同發(fā)展階段，有著邏輯上的對應(yīng)。階段性困境反映了海關(guān)治理的低級狀態(tài)，如果不先解決這些問題，所謂治理現(xiàn)代化只能是不著邊際的務(wù)虛工程。而現(xiàn)代化目標(biāo)恰好對應(yīng)著現(xiàn)有問題的解決方向，體現(xiàn)了問題解決之后的海關(guān)治理全面升級，如果不朝著這些目標(biāo)努力，海關(guān)治理很可能變成工具主義的重復(fù)，陷入一種“解決問題——問題復(fù)發(fā)——再解決問題”的惡性循環(huán)。因此，推進(jìn)海關(guān)治理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兩步走，第一步突出問題導(dǎo)向，先解決階段性困境，通過治標(biāo)手段奠定扎實(shí)的治理基礎(chǔ)；第二步突出目標(biāo)導(dǎo)向，圍繞現(xiàn)代化目標(biāo)開展建設(shè)，通過固本方法優(yōu)化治理體系和能力。

同理，海關(guān)治理從困境到目標(biāo)的過程，也需要尋求正確的途徑，以避免誤入歧途或者半途而廢。這個(gè)途徑，就是海關(guān)正在開展的各項(xiàng)改革。改革包括了革舊和鼎新兩層含義，既是對舊的問題的糾正，也是對新機(jī)制的確立。目前海關(guān)已經(jīng)或正在開展的各種改革，雖然未必取得暫時(shí)的成功，但其代表了準(zhǔn)確的方向，積累著推動(dòng)發(fā)展的動(dòng)力，如果還有更大規(guī)模更持續(xù)的改革，終將促成先進(jìn)的治理代替落后的管理。所以，唯有改革才能突破困境，才能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。值得注意的是，改革是一種否定之否定的過程，兩次否定的周期性過程走完，并不是“回到出發(fā)點(diǎn)”，而是發(fā)展的更高階段。所以，改革應(yīng)當(dāng)追求可持續(xù)、漸進(jìn)式的改革，避免那種短期化、碎片化的無效改革，特別是避免將前次改革結(jié)果作為下次改革對象的做法。比如，當(dāng)前很多直屬海關(guān)宣稱自身通過改革后建成智能型、法治型海關(guān)，其實(shí)這只是一種低水平、表象化的類型，并不是治理現(xiàn)代化所要求的類型，只有徹底進(jìn)行改革，將各種新技術(shù)充分融入海關(guān)業(yè)務(wù)，擴(kuò)大法治覆蓋范圍，才能建成真正的智能型、法治型海關(guān)。

由此推論，海關(guān)治理需要分兩步走：先治標(biāo)后固本。而改革在兩個(gè)步驟都是根本途徑，只是規(guī)模方式有所不同。本文依托這兩個(gè)階段，圍繞改革總基調(diào)，通過規(guī)定時(shí)間、原則、方式、內(nèi)容，提出推進(jìn)海關(guān)治理的實(shí)踐路線圖。

(一)問題導(dǎo)向下的改革階段

時(shí)間：從當(dāng)下起9年內(nèi)，與國家全面建成小康社會(huì)同步。

原則：由海關(guān)主導(dǎo)推進(jìn)，根據(jù)國家部署和海關(guān)需要決定改革的節(jié)奏和強(qiáng)度。

方式：借助基層試點(diǎn)，在具體領(lǐng)域開展改革，多渠道治理各類問題。以海關(guān)內(nèi)部改革為主，理順內(nèi)部協(xié)作，側(cè)重業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的治理。以上海自貿(mào)區(qū)、區(qū)域通關(guān)一體化等改革為載體。

主要內(nèi)容：通過自貿(mào)區(qū)、海關(guān)監(jiān)管功能區(qū)等平臺(tái)積累經(jīng)驗(yàn)，并逐步進(jìn)行復(fù)制、推廣。對業(yè)務(wù)各環(huán)節(jié)進(jìn)行分別立法，清理當(dāng)前的全部制度，局部解決執(zhí)法不統(tǒng)一問題。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)無紙化通關(guān)和分類通關(guān)的廣泛覆蓋，建立京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶、泛珠四省等若干個(gè)通關(guān)合作示范區(qū)，對“一帶一路”輻射區(qū)域以及海西等國家功能區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)配套的通關(guān)流程。推動(dòng)海關(guān)業(yè)務(wù)集約化改革，實(shí)現(xiàn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化，推動(dòng)區(qū)域集中審單、匯總征稅、集中內(nèi)銷、“一步申報(bào)、分步處置”等專項(xiàng)改革。推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)行模式達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，健全三級風(fēng)險(xiǎn)防控體系，開展部分環(huán)節(jié)的差別化作業(yè)試點(diǎn)。培育社會(huì)中介組織和企業(yè)自律，奠定誠信體系基礎(chǔ)。下放和取消一批審批事權(quán)，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制。從關(guān)檢“三個(gè)一”合作過渡到3M合作，電子口岸實(shí)現(xiàn)各部門的功能化基礎(chǔ)建設(shè)。優(yōu)化人力資源配置與財(cái)裝管理方式，各類資源到向基層一線傾斜。創(chuàng)新科技應(yīng)用，完成金關(guān)工程二期建設(shè)。

(二)目標(biāo)導(dǎo)向下的改革階段

時(shí)間：第一階段完成后再用28年，與我國建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家同步(如進(jìn)度快，可提前實(shí)現(xiàn))。

原則：積極參與國家治理，由市場和社會(huì)決定改革的節(jié)奏和強(qiáng)度。

方式：依靠頂層設(shè)計(jì)，對所有改革項(xiàng)目進(jìn)行深化、集成和聯(lián)動(dòng)，保證改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性。全面加強(qiáng)對外合作，共同推進(jìn)國家治理，兼顧海關(guān)全方位治理。

主要內(nèi)容：圍繞海關(guān)治理現(xiàn)代化目標(biāo)，在前一階段改革成果基礎(chǔ)上，推動(dòng)各個(gè)治理體系繼續(xù)向科學(xué)方向邁進(jìn)。在全國海關(guān)推廣和復(fù)制自貿(mào)區(qū)、海關(guān)監(jiān)管功能區(qū)的改革經(jīng)驗(yàn)。對接國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和民生建設(shè)的新情況，調(diào)整海關(guān)職能，推動(dòng)關(guān)境管理高效安全。推動(dòng)海關(guān)全部治理領(lǐng)域的立法，實(shí)現(xiàn)全部目標(biāo)制度的制定，使海關(guān)權(quán)力完成法制規(guī)范和負(fù)面清單管理。不斷提高執(zhí)法統(tǒng)一性程度，建立關(guān)鍵指標(biāo)考核機(jī)制。實(shí)施范圍更廣、功能更完善的綜合監(jiān)管體系，推行全關(guān)境通關(guān)一體化，全部業(yè)務(wù)無紙化，全流程管理差別化，全系統(tǒng)分類監(jiān)管。推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理向風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型，對內(nèi)建成指揮中心、情報(bào)體系、政務(wù)平臺(tái)，對外建成社會(huì)誠信體系。適應(yīng)未來的國際經(jīng)貿(mào)形勢和國家行政管理要求，調(diào)整海關(guān)機(jī)構(gòu)，形成扁平化的組織結(jié)構(gòu)。推動(dòng)對外合作，完成所有合作協(xié)議的簽訂以及信息聯(lián)網(wǎng)，建立起外貿(mào)管理的單一窗口和口岸管理的單一平臺(tái)。推動(dòng)海關(guān)國際合作走向國家安全下的寬領(lǐng)域、深層次，開展經(jīng)貿(mào)和反走私信息互換、AEO互認(rèn)、自貿(mào)區(qū)協(xié)議等21世紀(jì)合作。

老子云：“政善治，事善能?！庇煤ｊP(guān)治理的內(nèi)涵指引實(shí)踐，使筆者形成了對階段性困境和現(xiàn)代化目標(biāo)的客觀認(rèn)識。通過兩者的比較，使筆者又發(fā)現(xiàn)了兩步走的階段和改革的總途徑。這是一個(gè)理論—實(shí)踐—理論—實(shí)踐的循環(huán)過程，也是認(rèn)識論和方法論相結(jié)合的思維結(jié)果?？傊?，從困境到目標(biāo)，是從負(fù)和博弈的紅海到正和博弈的藍(lán)海，需要全體海關(guān)人的思想革命，需要海關(guān)長時(shí)間的系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)，本文試為引玉之磚、鋪路之石。

(責(zé)任編輯 趙世璐)

On Difficulties of Customs Governance at the Current Stage and Modernization Goals

Guo Yongquan

Since Customs governance targets the realistic issues and guides the future development，the studies on Customs governance should be conducted in both problem- and objective-oriented ways.Theoretically speaking，the Customs governance has predetermined tasks to be implemented in a dialectical approach，but in practice there has been no existing examples and experience for reference and thus a feasible approach to Customs governance has to be sought.At present，the Customs governance faces such difficulties at the current stage as a closed system，capacity constraints，risk crossroads，fragmented reforms.In the future，the modernization goals of Customs governance consist of six aspects of system and capacity plus evaluation criteria.Through the innate logical link between these two aspects，it is recommended to draw up a “two-step” reform and a full-fledged road map for Customs governance.

Customs Governance；Customs Modernization；Customs Reform

中國海關(guān)學(xué)會(huì)上海分會(huì)課題“現(xiàn)代化視野下海關(guān)治理體系能力建設(shè)”【項(xiàng)目編號：CICSH2014-19】。

郭永泉，武漢海關(guān)關(guān)稅處。