■王新軍

關(guān)于省會城市群同城化發(fā)展的幾點(diǎn)思考
——以山東省為例

■王新軍

省會城市群同城化發(fā)展的重要性和必要性

（一）促進(jìn)省會城市群同城化發(fā)展，使山東省區(qū)域總體布局更加科學(xué)合理

多年來，山東省經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展東強(qiáng)西弱，生產(chǎn)力布局不合理的問題比較明顯。雖然有歷史和要素稟賦的原因，但對山東省東西綿延700多公里，人口近億的巨大經(jīng)濟(jì)空間而言，僅靠半島城市群帶動是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。省會城市群處于山東省東部、西部的中間地帶，又處于我國南北經(jīng)濟(jì)的過渡帶，在全省生產(chǎn)力布局中具有獨(dú)特的戰(zhàn)略位置和作用。促進(jìn)省會城市群同城化發(fā)展，有利于承東啟西，推動兩大經(jīng)濟(jì)區(qū)域生產(chǎn)要素的合理流動，充當(dāng)東西互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的紐帶和橋梁。

（二）促進(jìn)省會城市群同城化發(fā)展，深化拓展了全省生產(chǎn)力布局思路

山東作為經(jīng)濟(jì)社會大省，始終注重推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與布局的合理和優(yōu)化，形成整體優(yōu)勢，提升區(qū)域綜合競爭力。改革開放以來，經(jīng)過“七五”到“十五”四個(gè)五年規(guī)劃實(shí)踐，山東省推動區(qū)域布局合理化的理念不斷深化，思路日益成熟?！捌呶濉钡健鞍宋濉?、“九五”期間，按照“東部開放、西部開發(fā)、梯次推進(jìn)”的思路，主要依托交通軸線展開布局，重在突破優(yōu)勢地區(qū)、打造產(chǎn)業(yè)高地、形成產(chǎn)業(yè)聚集帶，提高全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體水平；“十五”期間，根據(jù)城市成為區(qū)域增長中心的新趨勢，借鑒先進(jìn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)，重在大力推進(jìn)城市化，打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)的核心，形成具有不同層次集聚輻射功能的城鎮(zhèn)體系?！笆晃濉币?guī)劃，順應(yīng)城市群、經(jīng)濟(jì)圈成為產(chǎn)業(yè)人口集聚主要載體和帶動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要動力的大趨勢，提出東部優(yōu)化發(fā)展，加快現(xiàn)代化半島城市群建設(shè)；中部加速崛起，加快濟(jì)南城市圈建設(shè)；南部強(qiáng)化開發(fā)開放，加快魯南城市帶建設(shè)。優(yōu)化提升海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)、綜合開發(fā)黃河三角洲和沿萊州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)、加快建設(shè)魯中南山地生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)，即“一群、一圈、一帶加三區(qū)”的總體布局。提出促進(jìn)省會城市群發(fā)展，并納入全省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步優(yōu)化了生產(chǎn)力布局，提升了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平。

（三）促進(jìn)省會城市群同城化發(fā)展，符合國家促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略

按照科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，國家進(jìn)一步加大推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的力度，將統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展列入國家戰(zhàn)略，繼續(xù)鼓勵東部沿海地區(qū)率先發(fā)展，提出西部大開發(fā)，振興東北和中部崛起戰(zhàn)略，把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主要形態(tài)和抓手，形成以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化突破帶動整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新模式。十六屆五中全會和國家“十一五”規(guī)劃中，提出在具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域，要加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，以特大城市和大城市為龍頭，發(fā)揮中心城市的作用，形成若干用地少、就業(yè)多、要素集聚能力強(qiáng)、人口分布合理的新城市群。同時(shí)國家確定了推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放，帶動環(huán)渤海區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大部署。作為東部沿海經(jīng)濟(jì)大省和環(huán)渤海區(qū)域重要成員，山東處于全國重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)，面臨天津?yàn)I海新區(qū)開發(fā)開放的良好機(jī)遇。促進(jìn)省會城市群發(fā)展，是山東省繼建設(shè)半島城市群后，落實(shí)國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的又一重大舉措。省會城市群作為山東省融入和參與長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)的重要樞紐區(qū)域，可使山東省更好地承接兩大發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)區(qū)輻射帶動，融入全國區(qū)域一體化的大格局。

（四）促進(jìn)省會城市群同城化發(fā)展，順應(yīng)世界區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢的要求

當(dāng)今世界正在進(jìn)入深度經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代，各國的主要應(yīng)對舉措是積極推進(jìn)國內(nèi)及跨國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是生產(chǎn)國際化、資本國際化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。經(jīng)濟(jì)全球化在范圍上比區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化更廣，所有國家或地區(qū)都要參與全球范圍的資源流動，從而更有效地發(fā)揮自身比較優(yōu)勢；區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化在層次上則比經(jīng)濟(jì)全球化更高，由于地緣經(jīng)濟(jì)關(guān)系密切，相對經(jīng)濟(jì)差異不大，更便于建立較深協(xié)調(diào)機(jī)制，達(dá)到較高一體化程度。經(jīng)濟(jì)全球化不斷給區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化帶來新的促進(jìn)和推動，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化則為經(jīng)濟(jì)全球化提供支持和保障，國內(nèi)長三角、珠三角、京津冀等大都市圈的興起，是全球化、一體化的生動反映，山東建設(shè)省會城市群，也是順應(yīng)發(fā)展潮流的必然選擇。

省會城市群同城化發(fā)展實(shí)踐狀況

（一）淄博

淄博是山東省的重要工業(yè)城市、區(qū)域中心城市，與濟(jì)南同屬省會城市群經(jīng)濟(jì)圈。濟(jì)南、淄博地緣相連、歷史相承、文化同源、生活相依，合作與交流由來已久。進(jìn)入新世紀(jì)，兩地的合作領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，合作層次不斷提升，合作成果不斷顯現(xiàn)，雙方的合作交流已逐步擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)社會的各個(gè)領(lǐng)域，兩市經(jīng)濟(jì)相依、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、交通便捷、人文同源，擁有“同城化”的深厚基礎(chǔ)。2011年濟(jì)淄常住人口雖然只占7城市的34.12%，但其GDP總量占7城市的比重高達(dá)47.70%，地方財(cái)政收入占51.74%；外貿(mào)進(jìn)出口總額占66. 46%，實(shí)際利用外資占了66.46%。由可以看出，濟(jì)淄作為濟(jì)南都市圈的核心經(jīng)濟(jì)區(qū)域，其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)勢能是推動兩地同城化進(jìn)程的重要動力來源。

中心城市濟(jì)南輻射帶動成為濟(jì)淄同城化的促進(jìn)力。從濟(jì)南市近幾年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，濟(jì)南從2007年起人均GDP超過5000美元，開始進(jìn)入工業(yè)化后期，第三產(chǎn)業(yè)逐步發(fā)展，城市第二產(chǎn)業(yè)逐漸向外轉(zhuǎn)移，城市輻射擴(kuò)散效應(yīng)增強(qiáng)。淄博市是濟(jì)南都市圈的現(xiàn)代工業(yè)城市，在同城化發(fā)展過程中承擔(dān)重要作用。產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)成為濟(jì)淄同城化的重要前提。只有區(qū)域經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)存大差異性，互補(bǔ)性產(chǎn)業(yè)的聯(lián)合才有動力，各種要素形成經(jīng)常性對流、輻射，使人才流、資金流、物流、信息流互通有無。2012年，濟(jì)南第二產(chǎn)業(yè)突出發(fā)展交通裝備、電子信息、冶金鋼鐵、石化化纖、機(jī)械裝備、食品藥品六大產(chǎn)業(yè)集群，淄博是石化、機(jī)電、醫(yī)藥、新材料產(chǎn)業(yè)基地，中國紡織業(yè)、陶瓷業(yè)生產(chǎn)基地，并將逐步發(fā)展成為以石油、化工產(chǎn)業(yè)為主的現(xiàn)代工業(yè)基地。除了在醫(yī)藥方面有相同之處外，濟(jì)淄均沒有其他相同的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，兩地產(chǎn)業(yè)形成了錯(cuò)位發(fā)展的格局；從產(chǎn)業(yè)構(gòu)成看，淄博2012年三次產(chǎn)業(yè)比為3.5∶59.0∶37.5，呈現(xiàn)“二、三、一”的特點(diǎn)，濟(jì)南三產(chǎn)比為5.2∶40.3∶54.5，兩城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)既有差異也相互補(bǔ)。除此之外，交通便捷成為濟(jì)淄同城化的基礎(chǔ)、人文相通成為濟(jì)淄同城化的文化支撐、政府重視成為濟(jì)淄同城化的有力保障。國內(nèi)實(shí)踐表明，同城化現(xiàn)象易出現(xiàn)在城市群或都市圈中經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系相對緊密的城市之間。在省會城市群經(jīng)濟(jì)社會一體化快速發(fā)展的背景下，濟(jì)淄兩地應(yīng)率先進(jìn)行同城化試點(diǎn)。

（二）萊蕪

山東《省會城市群經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》（以下簡稱“《規(guī)劃》”）明確，立足于拓展省會城市戰(zhàn)略發(fā)展空間，增強(qiáng)輻射帶動功能，推動萊蕪優(yōu)化結(jié)構(gòu)壯大實(shí)力，啟動建設(shè)濟(jì)南萊蕪協(xié)作區(qū)，實(shí)現(xiàn)兩市同城化發(fā)展，在創(chuàng)新發(fā)展理念和體制機(jī)制方面率先突破，在優(yōu)化資源配置、提高整體競爭力方面探索創(chuàng)新之路，為省會城市群經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)發(fā)揮示范帶動作用，為全省區(qū)域一體化發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)。

萊蕪與濟(jì)南相距不到80公里，歷來就有濟(jì)南“后花園”之稱。經(jīng)濟(jì)青高速公路，濟(jì)南至萊蕪雪野湖的車程才30分鐘，萊蕪北部綿延數(shù)百平方公里的旅游帶與濟(jì)南密不可分。由于鋼鐵企業(yè)的崛起，萊蕪于1992年底才由縣級市升為地級市，不僅面積偏小，支柱產(chǎn)業(yè)也比較單一。這使得萊蕪向濟(jì)南的靠攏成為必然。《規(guī)劃》明確，充分發(fā)揮省會綜合優(yōu)勢，利用濟(jì)南與萊蕪空間相接、產(chǎn)業(yè)相聯(lián)，萊蕪市接受輻射帶動最便利、最直接的有利條件，整合空間、要素和產(chǎn)業(yè)資源，推動濟(jì)南加快形成轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新高地、總部經(jīng)濟(jì)聚集高地、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作高地，推動萊蕪加快建設(shè)省會副中心，推動兩市優(yōu)勢互補(bǔ)、共贏發(fā)展。率先創(chuàng)新體制機(jī)制，著力推進(jìn)“三個(gè)統(tǒng)一”。一是組織領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一。成立濟(jì)萊協(xié)作區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，統(tǒng)一進(jìn)行重大決策，協(xié)調(diào)解決融合發(fā)展中的重大問題，為融合發(fā)展提供組織保障。二是戰(zhàn)略規(guī)劃統(tǒng)一。統(tǒng)一編制實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃及重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)資源開發(fā)、要素配置、生態(tài)環(huán)境、重大基礎(chǔ)設(shè)施配套和公共服務(wù)設(shè)施共建共享等重大問題，為融合發(fā)展提供規(guī)劃引領(lǐng)。三是重大布局統(tǒng)一。統(tǒng)籌兩市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用和城鄉(xiāng)建設(shè)，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)配套協(xié)調(diào)，提高資源要素配置效率，增強(qiáng)整體競爭力，為融合發(fā)展提供有力支撐。

促進(jìn)省會城市群同城化對策建議

（一）省級推動，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)定位，打造可持續(xù)的區(qū)域城市

同城化實(shí)施效果往往與省政府推動力度相關(guān)。長株潭自1985年提出同城化意向，由于湖南省政府不重視，一個(gè)有力的協(xié)調(diào)小組一直沒有建立，雖然簽訂了一系列協(xié)議，但都未能有效落實(shí)；2005年之后，長株潭同城化受到湖南省政府大力支持而快速推進(jìn)。濟(jì)萊同城化的有力推進(jìn)有賴于山東省政府的重視和支持，通過出臺省會城市群經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃和濟(jì)萊協(xié)作區(qū)實(shí)施意見，建立相應(yīng)的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃，明確省會城市群經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展定位即文化型、環(huán)境友好型、樞紐型、黃河中下游的強(qiáng)勢龍頭和具有國際競爭力的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)先進(jìn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)中心，確定濟(jì)萊同城化在省會城市群中的作用即以此為突破口做大做強(qiáng)中心城市，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進(jìn)而輻射帶動周邊城市，最終致力于打造可持續(xù)的區(qū)域城市?？偟膩碚f，省級政府推動的主要任務(wù)是明確要做什么，通過統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步打破市場準(zhǔn)入、質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行政事業(yè)性收費(fèi)和戶籍制度等形式的地方保護(hù)；科學(xué)定位，明確不同城市在城市群中的產(chǎn)業(yè)分工，強(qiáng)化濟(jì)南中心城市作用，逐步形成區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈。

（二）市級落實(shí)，理念變革，形成有效的合作機(jī)制，建立常態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)會晤機(jī)制和框架協(xié)議

城市間政府之間還需要加強(qiáng)合作，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與要素流動的客觀需要是市場邊界的自然延展過程形成的。而城市群內(nèi)行政壁壘是制約城市群協(xié)同效率發(fā)揮的最大障礙。因此政府政策的協(xié)調(diào)性和公平性顯得尤為重要。政府的調(diào)節(jié)作用是積極的、有效的和連續(xù)的，主要表現(xiàn)在：制定發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、提供經(jīng)濟(jì)立法和司法體系、完善市場體系、政策規(guī)范市場行為、協(xié)調(diào)資源配置，為整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行創(chuàng)造一個(gè)高效的公平的和穩(wěn)定的宏觀環(huán)境。所以在整個(gè)城市群內(nèi)各政府間要以區(qū)域全局為出發(fā)點(diǎn)，統(tǒng)一規(guī)劃共同發(fā)展。同城化建設(shè)推動力的核心就在于有效的合作機(jī)制，必須從原有地方城市行政到區(qū)域城市行政，單一管理向多元治理理念轉(zhuǎn)變，即不再是各個(gè)城市各自為政，而是以區(qū)域?yàn)橐粋€(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃和決策?？梢越梃b當(dāng)前發(fā)展較好的廣佛同城化的做法，它在合作過程中建立了一套合作機(jī)制，其內(nèi)容包括：領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（由兩市市委書記市長成立四人領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)的決策和協(xié)調(diào)）；市長聯(lián)席會議制度；專責(zé)小組（城市規(guī)劃交通基礎(chǔ)設(shè)施對接產(chǎn)業(yè)布局及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃）；新聞發(fā)布制度（《廣佛同城化建設(shè)合作框架協(xié)議》對新聞發(fā)布會制度做出了明確規(guī)定：由兩市政府新聞辦牽頭，兩市分別成立新聞發(fā)布工作小組，各自確定新聞發(fā)言人人選，不定期發(fā)布廣佛同城化建設(shè)的權(quán)威信息）；廣佛同城化發(fā)展論壇等。此外，廣佛同城化一個(gè)重要的合作機(jī)制是簽訂框架協(xié)議，通過協(xié)議明確合作的責(zé)任劃分目標(biāo)和推進(jìn)的措施。與國內(nèi)其他區(qū)域的合作機(jī)制相比，廣佛同城化合作機(jī)制更有實(shí)際內(nèi)容、更具體。對于濟(jì)萊同城化，應(yīng)當(dāng)成立由濟(jì)南萊蕪兩市領(lǐng)導(dǎo)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，定期進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)會晤，并通過簽訂框架協(xié)議確保各項(xiàng)合作的落實(shí)，對于不同的項(xiàng)目可以成立相應(yīng)的專責(zé)小組確保項(xiàng)目推進(jìn)落實(shí)，在省會城市群經(jīng)濟(jì)圈范圍內(nèi)舉辦區(qū)域合作發(fā)展論壇，促進(jìn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)圈的同城化，建立專門的濟(jì)萊同城化信息發(fā)布機(jī)制，通過領(lǐng)導(dǎo)小組（決策）、定期會晤或聯(lián)席會議（利益協(xié)調(diào)機(jī)制）、專責(zé)小組（實(shí)施）、區(qū)域發(fā)展論壇（績效評價(jià)和智囊）以及新聞發(fā)布（互動反饋和監(jiān)督）的合作機(jī)制等。建立將構(gòu)建起濟(jì)萊同城化決策協(xié)調(diào)實(shí)施溝通等多個(gè)渠道和平臺，促使同城化建設(shè)有序推動市級的合作機(jī)制主要是完成怎么做。

（三）激勵市場主體參與，促進(jìn)市場區(qū)際關(guān)系發(fā)展

省級重視，市級合作機(jī)制的建立最終都要付諸于同城化的具體措施，要實(shí)現(xiàn)濟(jì)萊同城化在省會城市群中的作用即以此為突破口做大做強(qiáng)中心城市，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，進(jìn)而輻射帶動周邊城市，最終致力于打造可持續(xù)的區(qū)域城市。當(dāng)前應(yīng)該重點(diǎn)推進(jìn)哪些方面，又如何讓政府之外的其他主體參與進(jìn)來，促進(jìn)市場性區(qū)際關(guān)系的形成與發(fā)展？首先，需要做的就是完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施，使各個(gè)生產(chǎn)要素的快速流動成為可能，從而促使不同產(chǎn)業(yè)在政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和相關(guān)激勵措施的指導(dǎo)下進(jìn)行優(yōu)化配置。具體而言，完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施主要是交通路網(wǎng)的建設(shè)和基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)通訊設(shè)施的完善，以及進(jìn)一步的金融服務(wù)設(shè)施的一體化建設(shè)，從而保證實(shí)現(xiàn)人流、物流、信息流和資金流等生產(chǎn)要素的快速流通的硬件基礎(chǔ)。其次，在基礎(chǔ)設(shè)施完善的基礎(chǔ)上，需要通過市級合作機(jī)制作用（比如簽訂框架協(xié)議）促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)一體化，實(shí)現(xiàn)不同城市在交通、網(wǎng)絡(luò)通訊以及金融等方面的服務(wù)一體化，逐步實(shí)現(xiàn)提供真正的同城化體驗(yàn)。最后，推進(jìn)管理的一體化，這主要需要上級（省政府層面）部門協(xié)調(diào)和整合，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推行一體化的管理方式，破除原有不同的市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不同的績效考評方式等，實(shí)現(xiàn)真正的同城化。當(dāng)然這三個(gè)方面也不一定需要完全按照從設(shè)施到服務(wù)再到管理的順序推進(jìn)，可以根據(jù)實(shí)際的動力和阻力尋找突破口，一般情況下基礎(chǔ)設(shè)施是同城化的基礎(chǔ)，需要優(yōu)先完成，但管理方式的同城化實(shí)現(xiàn)可以有力的推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的同城化。當(dāng)交通、網(wǎng)絡(luò)通訊和金融的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)以及管理都逐步實(shí)現(xiàn)同城化，這將是對各個(gè)市場主體最好的激勵，大市場的形成將是必然的結(jié)果。

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4.桑秋，張平宇，羅永峰，高曉娜等.沈撫同城化的生成機(jī)制和對策研究[J].人文地理，2009（3）.

責(zé)任編輯：劉桂素

王新軍，濟(jì)南社科院助理研究員）