馬　敏

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，蘇州 215000)

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從美新自由貿(mào)易園區(qū)立法看中國(guó)自貿(mào)區(qū)立法的改進(jìn)

馬敏

(蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，蘇州 215000)

摘要：美國(guó)和新加坡是世界各國(guó)建立自由貿(mào)易園區(qū)的典型代表。美國(guó)以《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》為核心的法律體系和新加坡的《自由貿(mào)易區(qū)法令》都有各自突出的特點(diǎn)，為我國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的建設(shè)和立法提供了良好的借鑒。我國(guó)的自由貿(mào)易園區(qū)制度帶有創(chuàng)新性，現(xiàn)有立法不論是從形式還是內(nèi)容上來看都存在明顯的問題，但突破了貨物貿(mào)易領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)的自由貿(mào)易園區(qū)立法除了應(yīng)當(dāng)體系化，還要對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)化國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)區(qū)；對(duì)外貿(mào)易區(qū)；自由貿(mào)易協(xié)定；國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則

自由貿(mào)易園區(qū)(Free Trade Zones)的概念類似于《京都公約》解釋的“自由區(qū)”，是指在某一國(guó)家或地區(qū)境內(nèi)設(shè)立的實(shí)行優(yōu)惠稅收和特殊監(jiān)管政策的小塊特定區(qū)域。我國(guó)盡管沒有接受“自由區(qū)”的相關(guān)內(nèi)容，還是對(duì)《京都公約》“自由區(qū)”的內(nèi)涵進(jìn)行了大量借鑒[1]。自由貿(mào)易園區(qū)不同于世界貿(mào)易組織解釋的自由貿(mào)易區(qū)*主要是關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)1994第24條和服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定(GATS)第5條的規(guī)定。，自由貿(mào)易園區(qū)是單邊的，自由貿(mào)易區(qū)是雙邊或者多邊的，必須將兩者區(qū)分開來，準(zhǔn)確使用兩種不同的表述，將自由貿(mào)易園區(qū)叫作自由貿(mào)易區(qū)與國(guó)際慣例不符，也不利于立法的用語規(guī)范和法律的內(nèi)部穩(wěn)定。本文所稱的自貿(mào)區(qū)是指自由貿(mào)易園區(qū)。

世界上很多國(guó)家都相繼建立了自由貿(mào)易園區(qū)，且這股熱潮已經(jīng)從歐美國(guó)家逐步轉(zhuǎn)向亞洲國(guó)家。美國(guó)無疑是世界經(jīng)濟(jì)大國(guó)，新加坡也是一躍而起的亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家，兩國(guó)在建立自由貿(mào)易園區(qū)的道路上積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，尤其是日臻完善的自貿(mào)區(qū)立法，為世界各國(guó)探索建立自貿(mào)區(qū)制度提供了很好的借鑒。

一、美國(guó)和新加坡自由貿(mào)易園區(qū)的立法特點(diǎn)

(一)美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的立法層次

美國(guó)的自由貿(mào)易園區(qū)稱為對(duì)外貿(mào)易區(qū)(Foreign-Trade Zones)，在法律性質(zhì)上屬于繳納關(guān)稅意義上的境內(nèi)關(guān)外區(qū)域，除此之外，它屬于境內(nèi)關(guān)內(nèi)，且這個(gè)“關(guān)”指的是一般關(guān)稅法律適用的范圍*《聯(lián)邦行政法規(guī)》(CFR)第19卷第146.1明確規(guī)定，“海關(guān)關(guān)境”是指美國(guó)一般關(guān)稅法律所適用的美國(guó)領(lǐng)土。。我國(guó)很多學(xué)者主張對(duì)外貿(mào)易區(qū)是境內(nèi)關(guān)外的典型代表，這個(gè)“關(guān)”指的是海關(guān)法律適用的領(lǐng)域，這種理解存在誤區(qū)。事實(shí)上任何一國(guó)的海關(guān)法律制度的范圍都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于關(guān)稅法律制度[2]。對(duì)外貿(mào)易區(qū)與《京都公約》中的“自由區(qū)”在法律性質(zhì)上存在一致性，兩者都是在繳納進(jìn)口稅費(fèi)的環(huán)節(jié)上被視為在關(guān)境之外，在主要條款上也完全保持一致。對(duì)于繳納進(jìn)口稅費(fèi)之外的其他海關(guān)監(jiān)管制度是否仍然適用于各締約方的自由貿(mào)易園區(qū)，《京都公約》并未作出強(qiáng)制性規(guī)定。

美國(guó)設(shè)立對(duì)外貿(mào)易區(qū)的做法與國(guó)際慣例相符，都是先立法后設(shè)區(qū)[3]。1934年5月29日美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》，1936年美國(guó)才成立了第一個(gè)對(duì)外貿(mào)易區(qū)，1991年對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)又制定了《對(duì)外貿(mào)易區(qū)條例》，對(duì)《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》的實(shí)施進(jìn)行了具體的細(xì)化，也為對(duì)外貿(mào)易區(qū)的管理起到了很大的輔助作用。1934年《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》是對(duì)外貿(mào)易區(qū)的聯(lián)邦專門立法，被編入《美國(guó)法典》第19卷“關(guān)稅”第1A章第81a條至81u條，內(nèi)容涉及對(duì)外貿(mào)易區(qū)的設(shè)立、設(shè)區(qū)的申請(qǐng)和批準(zhǔn)、委員會(huì)的規(guī)則制定、設(shè)施維護(hù)等,該法本身也是海關(guān)法律。其他適用于對(duì)外貿(mào)易區(qū)的海關(guān)法律還有《美國(guó)法典》第18卷“犯罪與刑事程序”第541～552條。除該聯(lián)邦法律外，適用于對(duì)外貿(mào)易區(qū)的還有聯(lián)邦法規(guī)?！堵?lián)邦行政規(guī)則法典》中涉及對(duì)外貿(mào)易區(qū)的內(nèi)容有第15卷“商業(yè)與對(duì)外貿(mào)易”第400部分，該部分主要規(guī)定的是對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)的權(quán)力及其限制；還有第19卷“關(guān)稅”第146部分，內(nèi)容主要涉及貨物進(jìn)入[4]。判例法也是對(duì)外貿(mào)易區(qū)的法律淵源，目前對(duì)依據(jù)對(duì)外貿(mào)易區(qū)法和海關(guān)法提起的訴訟有專屬管轄權(quán)的是美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院和聯(lián)邦巡回上訴法院，法院判例有效地填補(bǔ)了《1934年對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》的立法空白。對(duì)外貿(mào)易區(qū)立法主要依據(jù)的國(guó)際法是海關(guān)國(guó)際條約，其中最重要的就是《京都公約》，該公約在美國(guó)的適用主要采取的是“立法轉(zhuǎn)化”的方式，反過來其實(shí)也可以說是美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)制度對(duì)國(guó)際法的滲透。雖然美國(guó)在全球化進(jìn)程中的主導(dǎo)地位逐漸下降，新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在世界貿(mào)易格局中的地位越來越重要[5]，但美國(guó)法還是迅速地在全球范圍內(nèi)傳播，在國(guó)際海關(guān)領(lǐng)域就表現(xiàn)為自貿(mào)區(qū)制度。

從法律體系構(gòu)成來看，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)的立法已經(jīng)形成了以《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法》為核心、以判例法為重要補(bǔ)充、以海關(guān)國(guó)際條約為標(biāo)準(zhǔn)框架的法律體系，對(duì)中國(guó)自貿(mào)區(qū)立法無疑有宏觀和整體層面上的借鑒意義。

(二)新加坡自由貿(mào)易園區(qū)的法律制度

2012年全球金融中心指數(shù)排名中新加坡位列第四，全球競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)排名居全球第二。全球超過90%的貨物可以自由進(jìn)出新加坡而不需要繳納關(guān)稅，應(yīng)稅貨物只有酒類、煙草產(chǎn)品、石油產(chǎn)品以及車輛等四大類[6]。新加坡作為以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為導(dǎo)向的國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展離不開國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)以及相應(yīng)的法律保障。

新加坡國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)是依據(jù)1965年新加坡《自由貿(mào)易區(qū)法令》(以下簡(jiǎn)稱《法令》)和1969年新加坡《自由貿(mào)易區(qū)條例》的規(guī)定，在新加坡海港碼頭或機(jī)場(chǎng)附近建立起來的?！蹲杂少Q(mào)易區(qū)法令》共分為七個(gè)部分24條，重點(diǎn)是第二和第三部分。第二部分有關(guān)自貿(mào)區(qū)允許開展的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)(第5至第10條)，規(guī)定了自貿(mào)區(qū)內(nèi)貨物的處理、制造貨物的條件、關(guān)稅的計(jì)算、零售貿(mào)易和使用消費(fèi)應(yīng)稅貨物以及制造行為的限制。第三部分有關(guān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)和功能(第11～14條)，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)提供相關(guān)設(shè)施、排除貨物和經(jīng)營(yíng)、提交年度報(bào)告等內(nèi)容[7]。該職責(zé)和功能部分的規(guī)定很詳細(xì)，體現(xiàn)了政府作為管理機(jī)關(guān)和服務(wù)機(jī)關(guān)雙重身份的特點(diǎn)。此外，新加坡《自由貿(mào)易區(qū)條例》的頒布細(xì)化了《法令》的部分內(nèi)容。《自由貿(mào)易區(qū)條例》主要有7條，規(guī)定了安保問題、行政機(jī)關(guān)提供設(shè)施的補(bǔ)充說明、非法建筑物的類型、不可轉(zhuǎn)移的應(yīng)稅貨物、記錄保存、人員出入等。

新加坡自貿(mào)區(qū)的建立為轉(zhuǎn)口貿(mào)易發(fā)展發(fā)揮了極大的促進(jìn)作用，《自由貿(mào)易區(qū)法令》和《自由貿(mào)易區(qū)條例》作為新加坡管理國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)的主要法律文件，為自貿(mào)區(qū)的發(fā)展乃至整個(gè)城市國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了制度保障。

(三)美新自由貿(mào)易園區(qū)立法比較

比較美國(guó)和新加坡的自由貿(mào)易園區(qū)的立法形式和內(nèi)容后，不難看出兩者在形式上差異較大。美國(guó)的自貿(mào)區(qū)立法有成熟的體系，從制定法到判例法，從國(guó)內(nèi)法到國(guó)際法，立法層次分明；而新加坡的自貿(mào)區(qū)主要立法是《自由貿(mào)易區(qū)法令》和《自由貿(mào)易區(qū)條例》，立法構(gòu)成相對(duì)單一。立法形式差異源于兩國(guó)法律傳統(tǒng)的區(qū)別，盡管兩國(guó)都是英美法系國(guó)家，但在立法習(xí)慣上還是存在諸多不同。從美國(guó)和新加坡的自貿(mào)區(qū)立法內(nèi)容上看，兩者都只涉及貨物貿(mào)易，兩者的核心法律都對(duì)與貨物貿(mào)易有關(guān)的出入監(jiān)管、存儲(chǔ)、稅收、基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。美國(guó)立法比較特別的是，其設(shè)立了專門的對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)制度，該委員會(huì)對(duì)自貿(mào)區(qū)的準(zhǔn)入、行政規(guī)章和規(guī)則的制定擁有廣泛的權(quán)力。從法律性質(zhì)來看，對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)是商務(wù)部的“部?jī)?nèi)獨(dú)立”機(jī)構(gòu)，擁有完整的立法、司法和行政的綜合職能，也是全面的自貿(mào)區(qū)準(zhǔn)入主體。

二、中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的主要立法問題

對(duì)比“自由區(qū)”的內(nèi)涵，我國(guó)實(shí)際上還沒有建立完全意義的自由貿(mào)易園區(qū)。我國(guó)現(xiàn)有的四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過我國(guó)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，自貿(mào)區(qū)不僅是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的新類型，還是對(duì)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的整合升級(jí)。我國(guó)的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域有自己的法律框架，但是基于自貿(mào)區(qū)更為復(fù)雜的內(nèi)容，原先的《海關(guān)法》等法律法規(guī)未必能直接適用于自貿(mào)區(qū)的全部范圍。在現(xiàn)有法律缺失的情況下，中國(guó)自貿(mào)區(qū)要?jiǎng)?chuàng)新立法將面臨諸多問題。

(一)立法形式分析

1.核心法律的缺失

我國(guó)自貿(mào)區(qū)地方立法豐富，但缺乏高位階的核心法律，反觀美國(guó)和新家坡的自貿(mào)區(qū)立法都有核心法律發(fā)揮作用。有學(xué)者將地方人大制定的《自貿(mào)區(qū)條例》視為“基本法”，單從法律位階的角度就無法解釋這一觀點(diǎn)。只能說在現(xiàn)有法律還不完善的情況下，地方《自貿(mào)區(qū)條例》在當(dāng)?shù)刈再Q(mào)區(qū)可以暫時(shí)充當(dāng)“基本法”?！蹲再Q(mào)區(qū)條例》對(duì)于中央立法權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《總體方案》的范圍內(nèi)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，而對(duì)地方的行政管理體制進(jìn)行“先試”規(guī)定。就《自貿(mào)區(qū)條例》的內(nèi)容而言并沒有僭越的地方，但將《總體方案》作為地方立法制定的依據(jù)和標(biāo)桿，難免招惹非議。我國(guó)四大自貿(mào)區(qū)地方立法各自依據(jù)的《總體方案》均是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，并不是由國(guó)務(wù)院制定。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試的事項(xiàng)屬國(guó)家事權(quán)，未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，地方政府無權(quán)涉足，而國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《總體方案》意味著國(guó)務(wù)院將屬于中央政府的部分事權(quán)有條件地劃歸省級(jí)或者直轄市人民政府[8]。自貿(mào)區(qū)《總體方案》由商務(wù)部和地方政府共同制定，從法律位階來看，《總體方案》屬于部門規(guī)章或地方政府規(guī)章。但《總體方案》經(jīng)過國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，也可以將制發(fā)主體理解成國(guó)務(wù)院，則《總體方案》的性質(zhì)可以上升為行政法規(guī)，其法律效力又似乎高于部門規(guī)章或地方政府規(guī)章，但是效力能否高于地方性法規(guī)也即《自貿(mào)區(qū)條例》，本身就存在疑問。因此，《總體方案》不應(yīng)當(dāng)成為《自貿(mào)區(qū)條例》規(guī)定事項(xiàng)的權(quán)力來源，《自貿(mào)區(qū)條例》本身也不可能成為基本法。況且，現(xiàn)有的四個(gè)自貿(mào)區(qū)各有適用于自貿(mào)區(qū)的《總體方案》，其法律位階至多是行政法規(guī)，不可能作為核心法律。

2.關(guān)于“法律暫停實(shí)施”的授權(quán)依據(jù)不足

2013年8月和2014年12月，全國(guó)人大常委會(huì)分別通過了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》和《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》。兩項(xiàng)《授權(quán)決定》分別授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海、廣東、天津和福建自貿(mào)區(qū)內(nèi)對(duì)國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資，暫時(shí)調(diào)整三資企業(yè)法和《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》規(guī)定的行政審批事項(xiàng)，共涉及12條規(guī)定*《臺(tái)灣投資同胞保護(hù)法》第8條第1款涉及的行政審批事項(xiàng)僅納入廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)和上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)范圍的《授權(quán)決定》，在上海自貿(mào)區(qū)原區(qū)域內(nèi)并沒有暫停實(shí)施。。所謂“暫時(shí)調(diào)整”相關(guān)規(guī)定，實(shí)際上就是“暫停適用”相關(guān)規(guī)定，縮小了部分法律中部分規(guī)定的適用范圍，也即對(duì)中國(guó)四個(gè)自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)外資進(jìn)入的行政審批賦予了三年的程序性特權(quán)。

構(gòu)建自貿(mào)區(qū)法律體系的初期，各項(xiàng)制度的缺乏決定了我國(guó)自貿(mào)區(qū)需要在立法方面“先行先試”，這種實(shí)踐創(chuàng)新并無不可，只要可以找到法律支撐。學(xué)者們對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的這一授權(quán)行為合法性進(jìn)行爭(zhēng)論的焦點(diǎn)實(shí)際上是授權(quán)主體的權(quán)力來源。有學(xué)者認(rèn)為無論是從形式上將全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整實(shí)施法律視為行使決定權(quán)，還是從內(nèi)容上將其視為行使立法權(quán)，其均能夠從現(xiàn)行憲法中獲得相應(yīng)的支持。但獲得合憲性支持后仍需在法律層面尋找具體的行為依據(jù)[9]。根據(jù)《立法法》第9條的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)可以授權(quán)國(guó)務(wù)院對(duì)尚未制定法律的部分事項(xiàng)制定行政法規(guī)。但顯然“暫停適用”的決定不屬于授權(quán)立法的范圍，充其量是對(duì)法律實(shí)施范圍的立法修改。而全國(guó)人大常委會(huì)修改全國(guó)人大制定的法律尚須符合憲法規(guī)定，將此項(xiàng)法律修改權(quán)授予國(guó)務(wù)院，被授權(quán)的主體資格存在疑問。

2015年新修改的《立法法》為這一行為合法性依據(jù)的爭(zhēng)論帶來了新的契機(jī)。新增的第13條規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”。如果原先全國(guó)人大常委會(huì)的兩次授權(quán)行為能從《憲法》和《立法法》找到合法性依據(jù)，那第13條只能理解為是一種明確性的規(guī)定；如果兩次授權(quán)行為不合法，那新增的這條就是一種授權(quán)性的規(guī)定。不論作何種理解，其實(shí)都是在圍繞修改后的《立法法》第13條的立法目的進(jìn)行揣測(cè)，根據(jù)法不溯及既往的原則，如果兩次授權(quán)行為不合法，第13條仍然不能賦予新法實(shí)施前的《授權(quán)決定》以合法性。對(duì)于四大自貿(mào)區(qū)日后的實(shí)踐和新的自貿(mào)區(qū)準(zhǔn)入后出現(xiàn)的問題，全國(guó)人大及其常務(wù)委員會(huì)可以決定就特定事項(xiàng)在一定期限內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫停適用相關(guān)法律規(guī)定。

(二)地方立法過于原則

上海、天津、福建和廣東的《自貿(mào)區(qū)管理辦法》分別于2013年和2015年通過并實(shí)施，制定主體為直轄市或者省級(jí)人民政府。而到目前為止，只有上海市和天津市通過了《自貿(mào)區(qū)條例》，分別自2014年8月1日和2015年12月29日起施行。值得注意的是，天津《自貿(mào)區(qū)條例》施行的同時(shí)，廢止了2015年通過的天津《自貿(mào)區(qū)管理辦法》，而上海自貿(mào)區(qū)則是《自貿(mào)區(qū)條例》和《自貿(mào)區(qū)管理辦法》并用。根據(jù)《立法法》，《自貿(mào)區(qū)條例》的效力顯然高于《自貿(mào)區(qū)管理辦法》。目前，中國(guó)自貿(mào)區(qū)的數(shù)量只是暫時(shí)的，已經(jīng)有很多省市在申請(qǐng)批準(zhǔn)建立新的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。現(xiàn)在的四個(gè)自貿(mào)區(qū)各自有《條例》和《管理辦法》，如若以后自貿(mào)區(qū)出現(xiàn)地域上的重疊，必然會(huì)出現(xiàn)地方立法的效力沖突。

上海、廣東、天津、福建四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)目標(biāo)類似，但側(cè)重點(diǎn)有所差異，注重發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)、突出區(qū)域特色。但也要防范地方保護(hù)，謹(jǐn)防自貿(mào)區(qū)與周邊地區(qū)發(fā)展水平的差距加大，自貿(mào)區(qū)的最佳發(fā)展?fàn)顟B(tài)應(yīng)當(dāng)是在初期形成“虹吸效應(yīng)”，而在后期形成經(jīng)濟(jì)效益的“溢出”。從全球范圍內(nèi)自貿(mào)區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，很多都通過增強(qiáng)“后向聯(lián)系”，促進(jìn)了腹地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如韓國(guó)馬山自由貿(mào)易園區(qū)。四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各自探索差異化的發(fā)展戰(zhàn)略，可以形成互補(bǔ)和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，提升我國(guó)整體自貿(mào)區(qū)制度的層級(jí)。專門適用于各個(gè)自貿(mào)區(qū)的地方立法，在內(nèi)容上允許有區(qū)域差異，但還是應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)作為法律界限，確定這一法律界限要依靠核心法律的構(gòu)建，《自貿(mào)區(qū)條例》和《自貿(mào)區(qū)管理辦法》只能是對(duì)核心法律的細(xì)化和補(bǔ)充，而不能在“法無禁止”的范圍內(nèi)干涉中央立法權(quán)限。

三、對(duì)中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)立法的啟示

(一)立法的體系完善

立法體系的完善并不簡(jiǎn)單指法律位階的填補(bǔ)，也包括立法內(nèi)容上的相輔相成，形成至上而下、詳細(xì)健全的法律體系。我國(guó)沒有加入《京都公約》，并不代表我國(guó)建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)不需要參考該重要的國(guó)際海關(guān)條約，任何國(guó)家建設(shè)自貿(mào)區(qū)都不可能只考慮本國(guó)情況。從一定意義上來說，尚不接受“自由區(qū)”制度對(duì)我國(guó)目前的立法創(chuàng)新有所裨益。美國(guó)和新加坡的自貿(mào)區(qū)制度只涉及貨物貿(mào)易，而我國(guó)的自貿(mào)區(qū)無疑是新型自由貿(mào)易園區(qū)，不僅涉及傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易，還涉及服務(wù)貿(mào)易、金融、投資、航運(yùn)等領(lǐng)域。不論是從經(jīng)營(yíng)范圍還是復(fù)雜程度都遠(yuǎn)超世界其他國(guó)家的自貿(mào)區(qū)，已然成為一個(gè)新型的社會(huì)系統(tǒng)。解決這些領(lǐng)域的問題不能簡(jiǎn)單依靠立法，還需要設(shè)立與“對(duì)外貿(mào)易區(qū)委員會(huì)”性質(zhì)相似的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。目前，國(guó)務(wù)院和地方政府將本該屬于專門獨(dú)立機(jī)構(gòu)的職權(quán)進(jìn)行了劃分，基于兩者上下級(jí)的從屬關(guān)系，難以客觀中立地行使立法、行政和司法職能?？傊再Q(mào)區(qū)法律建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要中央統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)，地方立法進(jìn)行協(xié)調(diào)，另外，獨(dú)立的機(jī)構(gòu)是具體實(shí)施法律法規(guī)必不可少的。

(二)立法的國(guó)際對(duì)接

當(dāng)今世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化并行，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)全球化的國(guó)際主體無疑是世界貿(mào)易組織，而符合關(guān)貿(mào)總協(xié)定的各種自由貿(mào)易區(qū)則是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的代表。中國(guó)的自貿(mào)區(qū)法律建設(shè)首先必須要遵守國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，尤其是WTO規(guī)則；同時(shí)自貿(mào)區(qū)作為撬動(dòng)新一輪改革開放的支點(diǎn)和平臺(tái)，要想推動(dòng)中國(guó)與世界其他國(guó)家建立自由貿(mào)易區(qū)，也必須以區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的投資和貿(mào)易自由化標(biāo)準(zhǔn)為我國(guó)完善立法的高標(biāo)準(zhǔn)和高要求。

1.遵守WTO貿(mào)易規(guī)則

WTO自成立以來，其依靠完備的法律制度和爭(zhēng)端解決機(jī)制為各國(guó)多邊貿(mào)易體制的有效運(yùn)行作出了巨大的貢獻(xiàn)。2013年中國(guó)超越美國(guó)成為世界第一大貨物貿(mào)易國(guó)。此外，中國(guó)的加工貿(mào)易模式使中國(guó)維持了巨大的貿(mào)易順差，成為世界最大貿(mào)易順差國(guó)。這些成就離不開新一輪的經(jīng)濟(jì)全球化、貿(mào)易和投資自由化。2001年入世以來，我國(guó)按照入世承諾逐年下調(diào)進(jìn)口關(guān)稅，截至2010年這些承諾已經(jīng)全部履行完畢，標(biāo)志著我國(guó)貿(mào)易自由化程度上升到新的層次。WTO規(guī)則是各國(guó)政府和企業(yè)都必須遵守的硬性要求，違反這些規(guī)則產(chǎn)生的貿(mào)易摩擦和爭(zhēng)端將使違規(guī)一方陷入被訴的困境?！妒澜缳Q(mào)易組織協(xié)定》、貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易以及與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等各個(gè)領(lǐng)域的法律文件都遵循一定的基本原則，包括最惠國(guó)待遇原則、國(guó)民待遇原則、透明度原則等[10]。我國(guó)制定法律、行政法規(guī)，地方各級(jí)制定地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等規(guī)范性文件時(shí)，都應(yīng)符合《世界貿(mào)易組織協(xié)定》以及各項(xiàng)WTO規(guī)則。我國(guó)因加入WTO必須承擔(dān)的各項(xiàng)義務(wù)，包括入世承諾，都應(yīng)當(dāng)全面遵守。因此，我國(guó)在建設(shè)國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)法律制度時(shí)也必須遵守這些基本規(guī)則，這涉及國(guó)際條約的轉(zhuǎn)化。

2.試驗(yàn)自由貿(mào)易協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)

盡管世貿(mào)組織沒有直接對(duì)自由貿(mào)易園區(qū)作出規(guī)定，但國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)的立法也必須考慮“自由貿(mào)易區(qū)”內(nèi)涵。十幾年來，多哈回合談判循環(huán)往復(fù)、屢屢受阻，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家始終難以就削減貿(mào)易壁壘達(dá)成一致的結(jié)果，發(fā)達(dá)國(guó)家亟須尋求更小更直接的平臺(tái)解決貿(mào)易問題。在這樣的背景下，自由貿(mào)易區(qū)因可以滿足少數(shù)國(guó)家不同的利益需求而迅速建立起來，例如北美自由貿(mào)易區(qū)(NAFTA)和中國(guó)東盟自由貿(mào)易區(qū)(CAFTA)。截至2016年1月12日，經(jīng)過WTO備案的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定共有279個(gè)，多數(shù)涉及貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易兩大領(lǐng)域，且絕大多數(shù)類型為自由貿(mào)易協(xié)定*參見WTO網(wǎng)站：http://rtais.wto.org/UI/PublicAllRTAList.aspx，2016年1月16日訪問。。目前,“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定”(TPP)的談判已經(jīng)結(jié)束，中國(guó)并未參與該協(xié)定的磋商，且短期內(nèi)不會(huì)有加入的可能。中美雙邊投資協(xié)定的談判也已歷時(shí)七年，中日韓自由貿(mào)易協(xié)定、區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系協(xié)定的談判也進(jìn)行得如火如荼。中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的立法應(yīng)當(dāng)對(duì)這些區(qū)域貿(mào)易協(xié)定有所借鑒，盡管這些雙邊或多邊協(xié)定涉及貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資等多個(gè)領(lǐng)域和多項(xiàng)“21世紀(jì)經(jīng)貿(mào)”議題，其中包含的國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則不一定能直接被我國(guó)接受，但自貿(mào)區(qū)的立法在WTO框架內(nèi)仍可以對(duì)這些新的經(jīng)貿(mào)規(guī)則進(jìn)行試驗(yàn)。

新一輪工業(yè)革命正在叩響中國(guó)的大門，發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)具備了條件，并對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)體系與制造業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，可能導(dǎo)致新型制造業(yè)重新流回發(fā)達(dá)國(guó)家，破壞我國(guó)以依賴出口為主的先行制造業(yè)體系。我國(guó)有必要依托自由貿(mào)易園區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)為“試驗(yàn)田”完善產(chǎn)業(yè)體系并且實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。我國(guó)的服務(wù)業(yè)相對(duì)于制造業(yè)發(fā)展緩慢，既然自貿(mào)區(qū)制度設(shè)計(jì)已經(jīng)超出了傳統(tǒng)的貨物貿(mào)易，擴(kuò)展到了服務(wù)貿(mào)易，乃至是投資、金融等領(lǐng)域，我國(guó)更應(yīng)當(dāng)借此機(jī)會(huì)不斷優(yōu)化貿(mào)易結(jié)構(gòu)，迅速擴(kuò)張對(duì)外貿(mào)易和國(guó)際投資規(guī)模，縮小同發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，進(jìn)一步影響世界貿(mào)易格局的變化。

四、結(jié)語

美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)和新加坡自由貿(mào)易園區(qū)走在世界前列，且都遵循先立法后設(shè)區(qū)的國(guó)際慣例。美國(guó)自貿(mào)區(qū)立法的突出特點(diǎn)是體系健全，形成了以聯(lián)邦法律為核心、判例法為補(bǔ)充、國(guó)際條約為框架的結(jié)構(gòu)，這離不開英美法的法律傳統(tǒng)。而新加坡作為城市國(guó)家，其貿(mào)易區(qū)的目的很明確，就是迅速拉升以轉(zhuǎn)口貿(mào)易為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)，其自貿(mào)區(qū)立法雖然形式相對(duì)簡(jiǎn)單，但是內(nèi)容詳盡。兩個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的自貿(mào)區(qū)法律制度無疑能為我國(guó)探索自貿(mào)區(qū)的新型立法提供借鑒。我國(guó)自貿(mào)區(qū)現(xiàn)有立法主要依靠地方政府和人大常委會(huì)，在“先行先試”的基礎(chǔ)上難免有諸多問題，但不可否認(rèn)我國(guó)的自貿(mào)區(qū)制度涉及其他國(guó)家自貿(mào)區(qū)沒有涉及的領(lǐng)域，也注定我國(guó)的自貿(mào)區(qū)會(huì)是升級(jí)強(qiáng)化的新型自由貿(mào)易園區(qū)。我國(guó)進(jìn)行自貿(mào)區(qū)立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先考慮制定核心法律，然后在參考“自由區(qū)”制度的基礎(chǔ)上構(gòu)建體系完備的法律制度。另外，我國(guó)必須遵守WTO國(guó)際規(guī)則，世界自由貿(mào)易區(qū)的新規(guī)則，我國(guó)目前可能尚不能直接納入自貿(mào)區(qū)立法，但也有參考價(jià)值。

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[責(zé)任編輯:鄭男]

收稿日期:2016-03-12

作者簡(jiǎn)介：馬敏(1992-)，女，江蘇丹陽人，2014級(jí)國(guó)際法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D977

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-7966(2016)03-0113-04