任英欣（唐山師范學(xué)院歷史文化與法學(xué)系，河北唐山063000）

可持續(xù)發(fā)展視角下清潔生產(chǎn)法律制度的重新審視

任英欣
（唐山師范學(xué)院歷史文化與法學(xué)系，河北唐山063000）

可持續(xù)發(fā)展是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中的重要發(fā)展戰(zhàn)略。清潔生產(chǎn)體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)核，是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的有效途徑。清潔生產(chǎn)法律制度尚未成為環(huán)境保護(hù)法基本法律制度之要義，相關(guān)法律規(guī)范呈現(xiàn)倡導(dǎo)性法律規(guī)范特質(zhì)，強(qiáng)制性不足，清潔生產(chǎn)較難落實(shí)。宜將該制度上升至環(huán)境保護(hù)法基本法律制度之高度，將清潔生產(chǎn)規(guī)范調(diào)整為強(qiáng)制性規(guī)范，完善強(qiáng)制審核規(guī)范，強(qiáng)化政府和企業(yè)法律責(zé)任。

可持續(xù)發(fā)展；清潔生產(chǎn)；環(huán)境保護(hù)法；法律責(zé)任；法律屬性

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.01.13

黨的十五大將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確定為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要發(fā)展戰(zhàn)略。生態(tài)可持續(xù)發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的環(huán)境基礎(chǔ)，這就要求在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的同時(shí)要保護(hù)生態(tài)環(huán)境。清潔生產(chǎn)體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)核，是實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、循環(huán)利用、可持續(xù)發(fā)展的有效途徑和必經(jīng)之路。該項(xiàng)制度發(fā)展至今已成為世界各國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。

1　清潔生產(chǎn)制度的法律地位應(yīng)提升至環(huán)境保護(hù)法基本法律制度之高度

1.1清潔生產(chǎn)制度的法律定位不明

《環(huán)境保護(hù)法》第四十條對(duì)清潔生產(chǎn)制度作了一般性規(guī)定，該法未明確承認(rèn)其為基本法律制度的法律地位。該制度應(yīng)否被納入環(huán)境保護(hù)法基本法律制度體系，學(xué)界存在不同認(rèn)識(shí)。有學(xué)者認(rèn)為環(huán)境資源基本法律制度從制度調(diào)控與保護(hù)對(duì)象區(qū)分，可以將其劃分為綜合性環(huán)境資源制度、污染防治制度、自然資源利用保護(hù)制度等。清潔生產(chǎn)與環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可制度同屬于綜合性環(huán)境資源制度[1]。也有學(xué)者認(rèn)為不是所有的環(huán)境保護(hù)法律制度都是基本制度，構(gòu)成基本制度的是指那些具有重大意義和起主要作用的制度。據(jù)此，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法的基本制度有環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度等，但不包含清潔生產(chǎn)制度[2]。

1.2清潔生產(chǎn)制度是環(huán)境保護(hù)法基本法律制度的應(yīng)有之義

首先，從其重要性來看，清潔生產(chǎn)的要義是將清潔、環(huán)保、節(jié)能、降耗理念貫徹于生產(chǎn)全過程和產(chǎn)品周期全過程，廣泛適用于工業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域。保障清潔生產(chǎn)實(shí)施的清潔生產(chǎn)制度發(fā)揮著重要作用。其次，從其系統(tǒng)性來看，《環(huán)境保護(hù)法》以基本法形式確立了清潔生產(chǎn)的國(guó)家戰(zhàn)略?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》是該領(lǐng)域?qū)ｉT立法，《關(guān)于貫徹落實(shí)〈清潔生產(chǎn)促進(jìn)法〉的若干意見》《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》《重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定》等配套規(guī)章及重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)指標(biāo)體系和清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)齊備。再次，從調(diào)整對(duì)象和操作性來看，該制度調(diào)整清潔生產(chǎn)實(shí)施中，政府、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、清潔生產(chǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)等主體之間是以監(jiān)督、審核、實(shí)施、服務(wù)等為內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系，其調(diào)整對(duì)象特殊。該制度主要從清潔生產(chǎn)的推行、實(shí)施、審核、評(píng)價(jià)體系、鼓勵(lì)措施、法律責(zé)任方面作出規(guī)定，具有較強(qiáng)操作性。最后，從該制度與其他基本制度的互補(bǔ)性來看，清潔生產(chǎn)與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、三同時(shí)、排污許可同為預(yù)防性環(huán)境制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度主要對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估，主要側(cè)重對(duì)末端排放的評(píng)估，較難做到污染防控與生產(chǎn)過程控制的結(jié)合。清潔生產(chǎn)在這方面卻有著獨(dú)特的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。將清潔生產(chǎn)納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)既能豐富環(huán)評(píng)的內(nèi)容，又能提高環(huán)評(píng)的實(shí)用性，還有利于清潔生產(chǎn)的推廣，兩者的結(jié)合有巨大的潛在價(jià)值[3]。三同時(shí)制度是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目中的環(huán)保設(shè)施提出的基本要求。排污許可制度要求我國(guó)境內(nèi)所有排污單位均持證排污。《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》已將排污許可與清潔生產(chǎn)聯(lián)系起來，企業(yè)超出排污許可范圍，超過排放標(biāo)準(zhǔn)或未超過排放標(biāo)準(zhǔn)但重點(diǎn)污染物超過排放總量控制指標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核。清潔生產(chǎn)制度則是對(duì)企業(yè)從原料選用、工藝提升到能源的循環(huán)利用、廢物的回收和減排提出全過程控制的要求。四項(xiàng)制度作用不同，缺一不可。

2　清潔生產(chǎn)法律規(guī)范的法律屬性應(yīng)定位為強(qiáng)制法

2.1清潔生產(chǎn)法律規(guī)范宜定位為強(qiáng)制法

清潔生產(chǎn)法律規(guī)范多為提倡性法律規(guī)范?！董h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：國(guó)家促進(jìn)清潔生產(chǎn)和資源循環(huán)利用?！肚鍧嵣a(chǎn)促進(jìn)法》對(duì)清潔生產(chǎn)的定位亦為“鼓勵(lì)和促進(jìn)”，強(qiáng)制性條款較少，且普遍約束力較弱，法律責(zé)任小，罰款等額度較低[4]。倡導(dǎo)性規(guī)范顯著的特征是法律后果的非強(qiáng)制性。當(dāng)人們違反倡導(dǎo)性規(guī)范時(shí)，因其法律后果的非強(qiáng)制性，人們不需要為自己的行為承擔(dān)法律責(zé)任；當(dāng)人們主動(dòng)遵守倡導(dǎo)性規(guī)范時(shí)，則有獎(jiǎng)勵(lì)這種肯定性的法律后果，獎(jiǎng)勵(lì)這種措施彌補(bǔ)了倡導(dǎo)性規(guī)范在法律邏輯上的漏洞[5]。

當(dāng)前企業(yè)的法律意識(shí)較淡薄，清潔生產(chǎn)倡導(dǎo)性規(guī)范發(fā)揮的行為指引作用有限，獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制遠(yuǎn)不健全，是清潔生產(chǎn)舉步維艱的主因。反觀環(huán)境保護(hù)法其他基本法律制度規(guī)范，均為強(qiáng)制性規(guī)范，具有威懾力。在充分認(rèn)識(shí)清潔生產(chǎn)重要作用、嚴(yán)峻環(huán)境現(xiàn)狀以及清潔生產(chǎn)實(shí)踐困局后，應(yīng)重新審視清潔生產(chǎn)的法律地位，改變清潔生產(chǎn)法律制度的法律屬性，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制性法律制度。宜將《環(huán)境保護(hù)法》四十條中的“促進(jìn)”調(diào)整為“保障實(shí)施”，同時(shí)聲明清潔生產(chǎn)強(qiáng)制審核是重點(diǎn)企業(yè)的強(qiáng)制性義務(wù)，并課以相關(guān)法律責(zé)任；將《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》名稱予以修改，刪除“促進(jìn)”二字或者將其修改為“管理”，同時(shí)細(xì)化、強(qiáng)化清潔生產(chǎn)行政管理部門責(zé)任和企業(yè)責(zé)任。

2.2法律屬性的調(diào)整與以“守法”為本位的環(huán)境立法和執(zhí)法理念不相沖突

新《環(huán)境保護(hù)法》施行不久，社會(huì)普遍認(rèn)為它是“史上最嚴(yán)厲”的環(huán)保法，其立法和執(zhí)法理念為制裁違法，這是對(duì)我國(guó)環(huán)境立法、執(zhí)法理念的誤讀，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境執(zhí)法理念正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐云髽I(yè)為主體，以“守法”為基礎(chǔ)，以“督促守法、引導(dǎo)守法、鼓勵(lì)守法、懲治違法”為一體的執(zhí)法理念和執(zhí)法目的[6]，立法理念亦體現(xiàn)此趨勢(shì)。

將清潔生產(chǎn)法律規(guī)范調(diào)整為強(qiáng)制性規(guī)范與上述環(huán)境立法和執(zhí)法理念不沖突，在守法本位理念下，懲治違法亦不可偏廢，唯有做到違法必究，方能保障和督促守法，對(duì)《清潔生產(chǎn)法》規(guī)定的高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、高能耗的重點(diǎn)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)已刻不容緩，實(shí)施強(qiáng)制審核是其應(yīng)承擔(dān)的法定義務(wù)，違法必究。另外，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)清潔生產(chǎn)的實(shí)效，逐步擴(kuò)大強(qiáng)制審核的重點(diǎn)企業(yè)范圍和領(lǐng)域，而對(duì)于重點(diǎn)企業(yè)以外的企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制審核則完全由其自愿，充分尊重企業(yè)的自主環(huán)境管理權(quán)，國(guó)家鼓勵(lì)其實(shí)施清潔生產(chǎn)，并給予資金、稅收優(yōu)惠、表彰等獎(jiǎng)勵(lì)。

3　完善清潔生產(chǎn)強(qiáng)制審核規(guī)范和強(qiáng)化落實(shí)

目前強(qiáng)制審核規(guī)范尚存不足，落實(shí)不力，清潔生產(chǎn)實(shí)施情況不甚理想。全國(guó)通過清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)數(shù)量較少。以2013年為例，各?。ㄊ?、區(qū)）公布的強(qiáng)制審核名單企業(yè)數(shù)7 052個(gè)，開展強(qiáng)制審核企業(yè)數(shù)為6 326個(gè)，但最終完成驗(yàn)收企業(yè)數(shù)僅有3 610個(gè)[7]。

3.1強(qiáng)制審核期和強(qiáng)制審核間隔期亟需立法確認(rèn)

強(qiáng)制審核期是指納入強(qiáng)制審核的企業(yè)開展清潔生產(chǎn)并完成清潔生產(chǎn)審核驗(yàn)收的期限。強(qiáng)制審核間隔期是指企業(yè)開展兩次清潔生產(chǎn)審核驗(yàn)收的間隔期或復(fù)審期。因?yàn)楝F(xiàn)行立法對(duì)強(qiáng)制審核期未作規(guī)定，實(shí)踐當(dāng)中，出現(xiàn)企業(yè)開展一次強(qiáng)制審核需歷時(shí)半年、一年、兩年、三年不等，甚至有個(gè)別企業(yè)無限拖期的情形?！肚鍧嵣a(chǎn)審核暫行辦法》規(guī)定：實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)，兩次審核的間隔時(shí)間不得超過五年。《關(guān)于深入推進(jìn)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)的通知》將重點(diǎn)企業(yè)區(qū)分為三種，分別規(guī)定了二年、三年、五年的審核間隔期。實(shí)踐證明，企業(yè)在第一輪清潔生產(chǎn)審核結(jié)束后，大都未能持續(xù)進(jìn)行清潔生產(chǎn)審核工作[8]。究其原因，立法上關(guān)于間隔期的規(guī)定不統(tǒng)一，部分企業(yè)強(qiáng)制審核間隔期過長(zhǎng)，易懈怠，相關(guān)法律效力層級(jí)低，執(zhí)行不到位。

強(qiáng)制審核期、強(qiáng)制審核間隔期是清潔生產(chǎn)法律指引中的重要內(nèi)容，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》應(yīng)予以明確規(guī)定，提升其法律效力。清潔生產(chǎn)的審核程序較為繁復(fù)，宜綜合考慮企業(yè)規(guī)模、企業(yè)節(jié)能減排需求和壓力以及審核難易程度等因素，合理確定強(qiáng)制審核期，根據(jù)之前清潔生產(chǎn)工作的開展情況，宜在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中明確規(guī)定審核期為兩年。

持續(xù)清潔生產(chǎn)是清潔生產(chǎn)工作中的重中之重，必須保證強(qiáng)制審核機(jī)制的穩(wěn)定和長(zhǎng)效，宜區(qū)別情況適當(dāng)縮短強(qiáng)制審核間隔期，建議在《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》中明確：五個(gè)重金屬污染防治重點(diǎn)行業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)，清潔生產(chǎn)審核間隔期為兩年；包括七個(gè)產(chǎn)能過剩行業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)在內(nèi)的其他重污染行業(yè)的重點(diǎn)企業(yè)的清潔生產(chǎn)審核間隔期統(tǒng)一為三年。不再適用五年間隔期的規(guī)定。

3.2審核方式應(yīng)重視企業(yè)的主體作用和審核實(shí)效

根據(jù)《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等規(guī)定，清潔生產(chǎn)審核應(yīng)以企業(yè)為主體，可由企業(yè)自行開展，也可委托清潔生產(chǎn)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)助完成。實(shí)踐中，大多數(shù)企業(yè)選擇聘請(qǐng)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)助完成審核。然而，具體實(shí)施中，則背離了法定審核方式的基本要求。企業(yè)要求咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)單方全包方案的制定和審核報(bào)告的編寫。審核過程只注重審核報(bào)告的編寫，脫離企業(yè)實(shí)際，難以真正為企業(yè)的技術(shù)改造和工藝提升提供切實(shí)可行、有針對(duì)性的意見，甚至出現(xiàn)審核報(bào)告雷同的現(xiàn)象，難保審核工作的質(zhì)量和效果。

立法在重審企業(yè)主體地位和清潔生產(chǎn)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)輔助地位的基礎(chǔ)上，應(yīng)明確劃分雙方在審核中的細(xì)致分工。還應(yīng)規(guī)定，審核中出現(xiàn)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)越阻代庖、審核報(bào)告嚴(yán)重脫離實(shí)際、審核方案不實(shí)施、方案實(shí)施的實(shí)效不明顯或者企業(yè)在技術(shù)工藝提升、設(shè)備更新升級(jí)上沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展等情況時(shí)，審核評(píng)估或者驗(yàn)收不能通過。

4　完善和強(qiáng)化清潔生產(chǎn)法律責(zé)任

我國(guó)清潔生產(chǎn)的實(shí)施情況與預(yù)期目標(biāo)還有距離，應(yīng)強(qiáng)化法律責(zé)任，保證清潔生產(chǎn)在政府層面和企業(yè)層面的落實(shí)。

4.1強(qiáng)化行政問責(zé)

《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第三十五條對(duì)清潔生產(chǎn)中的行政問責(zé)作出了規(guī)定。上述規(guī)定過于原則和模糊，操作性不足，極易導(dǎo)致行政問責(zé)形同虛設(shè)。從新《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》就行政問責(zé)的規(guī)定來看，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行政問責(zé)立法趨勢(shì)是細(xì)化違法行為，按照類型、性質(zhì)歸類，有針對(duì)性、有區(qū)別性問責(zé)。行政機(jī)關(guān)在清潔生產(chǎn)工作中的職責(zé)涉及強(qiáng)制審核企業(yè)名單的篩查和公布、清潔生產(chǎn)審核的評(píng)估、清潔生產(chǎn)審核的驗(yàn)收等多個(gè)環(huán)節(jié)，宜在立法中羅列不同性質(zhì)類型的違法失職行為，并分別課以種類不同、程度輕重不同的行政責(zé)任。

4.2強(qiáng)化企業(yè)法律責(zé)任

環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在的“違法成本低，守法成本高”的尷尬現(xiàn)象在清潔生產(chǎn)領(lǐng)域亦普遍存在。誠(chéng)然，逃避清潔生產(chǎn)審核的部分企業(yè)會(huì)在末端超標(biāo)排污問題上受到嚴(yán)厲處罰，但也有部分企業(yè)如高耗能企業(yè)生產(chǎn)中使用有毒、有害物質(zhì)的企業(yè)在逃過清潔生產(chǎn)強(qiáng)制審核后，較少再為此承擔(dān)其他行政責(zé)任。故應(yīng)嚴(yán)把生產(chǎn)過程關(guān)，強(qiáng)化企業(yè)法律責(zé)任。應(yīng)順應(yīng)當(dāng)前環(huán)境立法趨勢(shì)，加大對(duì)企業(yè)的懲處力度。對(duì)審核期內(nèi)不能完成清潔生產(chǎn)評(píng)估、驗(yàn)收的企業(yè)，應(yīng)考慮超期完成和超期未完成兩種情形，分別課以明確的法律責(zé)任，甚至借鑒我國(guó)一些地方做法，環(huán)保部門把清潔生產(chǎn)審核與排污許可證發(fā)放掛鉤。如果這類企業(yè)不通過清潔生產(chǎn)審核，將不發(fā)放排污許可證，拿不到排污許可證的企業(yè)須關(guān)閉停業(yè)。

清潔生產(chǎn)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，重新審視清潔生產(chǎn)的法律地位，構(gòu)建以強(qiáng)制性法律規(guī)范為主的新清潔生產(chǎn)法律制度，將有力推動(dòng)清潔生產(chǎn)的全面實(shí)施，使清潔生產(chǎn)價(jià)值得以真正體現(xiàn)。

[1]蔡守秋.環(huán)境資源法教程[M].北京：高等教育出版社，2010：185-186.

[2]韓德培.環(huán)境保護(hù)法教程[M].北京：法律出版社，2015：77-98.

[3]安紅梅，吳雪.清潔生產(chǎn)納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意義[J].中國(guó)環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，15（3）：29-31.

[4]郭紅燕.我國(guó)清潔生產(chǎn)政策現(xiàn)狀、問題及對(duì)策建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2013（4）：72-74.

[5]漆多俊.經(jīng)濟(jì)法學(xué)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，1998：80.

[6]宋旭.以“守法”理念完善環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法制度專訪環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局副局長(zhǎng)汪冬青[J].中國(guó)環(huán)境管理，2015（3）：40-42，46.

[7]關(guān)于發(fā)布2011—2013年全國(guó)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核及評(píng)估驗(yàn)收情況的通知[EB/OL].（2015-03-14）.http：//www.cncpn.org.cn/ cms/zytg/970.htm.

[8]艾麗娜，于宏兵，彭新紅，等.關(guān)于開展第二輪清潔生產(chǎn)審核的一些建議[J].環(huán)境污染與防治，2014，36（4）：92-95.

（編輯：周利海）

Re-examining The Legal System of Cleaner Production from The Perspective of Sustainable Development

Ren Yingxin
（Department of History Culture and Law,Tangshan Normal University,Tangshan Hebei 063000,China）

Sustainable development is an important development strategy in China modernization construction.Cleaner production reflecting the concept of sustainable development is an effective way to realize the ecological civilization,build resource-saving and environment-friendly society. Cleaner production legal system has not yet become the essence of the basic legal system of environmental protection law,the regulations embody the characteristics of the advocacy norms without enforcement power,cleaner production is difficult to carry out.This article pointed out that the cleaner production legal system should be increased to the height of the basic legal system of environmental protection law,cleaner production regulations should be adjusted to mandatory regulations,the mandatory audit regulation should be improved,the government and corporate legal responsibility should be strengthened.

sustainable development,cleaner production,environmental protection law,legal responsibility,legal attribute

X38

A

1008-813X（2016）01-0046-04

2015-12-08

唐山市科技局科學(xué)技術(shù)研究與發(fā)展指導(dǎo)計(jì)劃《曹妃甸鋼鐵、電力產(chǎn)業(yè)推行清潔生產(chǎn)的法律保障與實(shí)施策略》（13140224b）

任英欣（1979-），女，河北故城人，畢業(yè)于西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)，碩士，講師，主要從事民商法、環(huán)境保護(hù)法的研究工作。