孫忠英（鎮(zhèn)江市行政學院，江蘇鎮(zhèn)江212003）

以制度創(chuàng)新推動生態(tài)文明建設

孫忠英
（鎮(zhèn)江市行政學院，江蘇鎮(zhèn)江212003）

生態(tài)文明制度建設涉及到文化理念、價值觀念、生活方式和生產(chǎn)方式等方面的深刻變革。從近幾年的實踐看，生態(tài)文明建設“硬件”投入較大，效果比較明顯；而生態(tài)文明建設“軟件”相對不足，主要表現(xiàn)為生態(tài)文明制度不完善，生態(tài)文明價值觀不夠強烈，決策程序不夠科學民主，考核方法和制度滯后，生態(tài)文明制度體系不健全，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管不到位。建立和完善生態(tài)文明制度，應該從文化制度、決策制度、評價制度、考核制度、協(xié)調制度和監(jiān)管制度等方面著手，以制度建設和創(chuàng)新發(fā)展推進生態(tài)文明建設。

生態(tài)文明制度；制度創(chuàng)新；生態(tài)文明建設

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.01.11

1　制度建設是推動生態(tài)文明建設的重要保障

生態(tài)文明制度是人類在與大自然相處過程中逐漸形成的文化理念、行為準則和制度規(guī)范，是反映社會文明程度的一個重要標志。孟子曰：“不以規(guī)矩，不能成方圓”。生態(tài)文明制度就是生態(tài)文明建設的規(guī)矩，是為保護生態(tài)環(huán)境而設計的行為規(guī)范和約束標準。習近平總書記指出：“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。”[1]2015年5月《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》指出：“加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，引導、規(guī)范和約束各類開發(fā)、利用、保護自然資源的行為，用制度保護生態(tài)環(huán)境?！盵2]因此，加快生態(tài)文明制度建設，用制度創(chuàng)新推動生態(tài)文明建設是一項重要任務。

2　生態(tài)文明制度建設中存在的主要問題

從近幾年的實踐看，生態(tài)文明建設“硬件”投入較大，效果比較明顯；而生態(tài)文明建設“軟件”相對不足，生態(tài)文明制度不完善，主要問題有以下幾個方面：

2.1生態(tài)文明價值觀不夠強烈

雖然人們的環(huán)保意識比過去增強許多，但是總的來看，在全社會還沒有形成以生態(tài)文明為主流的價值觀。對于環(huán)境問題的認識有偏差。大多數(shù)人認為治理污染、環(huán)境保護是環(huán)保部門的事，與自己關系不大。有人一方面抱怨環(huán)境質量下降，政府管理不好；另一方面卻不能以身作則，主動采取低碳、綠色、節(jié)能減排的環(huán)保方式。還有相當多的企業(yè)和部門從局部利益出發(fā)，關心經(jīng)濟效益，忽視環(huán)境效益。還有一種現(xiàn)象是每次出現(xiàn)環(huán)境問題時，人們會不約而同地把矛頭指向環(huán)保部門，當然環(huán)保部門有失職之責，但是影響環(huán)境的因素很復雜，如果不能從全面系統(tǒng)、客觀公正的角度去認識環(huán)境問題，一味指責環(huán)保部門有失偏頗。

2.2項目決策程序不夠科學民主

項目建設是經(jīng)濟發(fā)展的重要載體和推動力，因此，抓項目成為各地區(qū)各部門的中心工作和主要任務。一般來說，建設項目要經(jīng)過提交申請報告、辦理登記、審核審批和發(fā)放許可證等諸多環(huán)節(jié)，從程序上看，符合相關規(guī)定。但當出現(xiàn)環(huán)境問題的時候，追根溯源，發(fā)現(xiàn)有的項目往往是在審批程序上出了問題，簡單地以行政審批為主，缺乏科學民主的決策程序。政府既要考慮企業(yè)的經(jīng)濟效益，又要考慮職工安置等社會問題，難以“狠下決心”關閉污染企業(yè)，一旦企業(yè)因污染問題遭到市民投訴時，政府的管理顯得被動。甚至政府不得不替企業(yè)買單，拿出資金治理污染，解決本應由企業(yè)解決的問題。

2.3考核方法和制度滯后

一是長期以來，以GDP作為衡量經(jīng)濟發(fā)展的指標，核算方法本身有缺陷。GDP計算國民經(jīng)濟增加值，沒有考慮資源消耗和環(huán)境損失的價值，不能全面客觀地反映經(jīng)濟發(fā)展的實際效果。二是現(xiàn)行考核制度不科學，對政府和企業(yè)都以考核經(jīng)濟發(fā)展指標為主，有關生態(tài)文明的指標考核占比很小，缺少硬約束。

2.4生態(tài)文明制度體系不健全

目前生態(tài)文明制度建設還在探索中，相關體系不健全。環(huán)境治理還停留在治標層面，沒有形成系統(tǒng)的規(guī)章制度和約束機制。基本上還是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，被動進行污染治理和環(huán)境修復。環(huán)境保護主要靠政府的行政權力，缺乏全社會共同參與的聯(lián)動機制。

2.5環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管不到位

現(xiàn)行環(huán)保執(zhí)法缺乏聯(lián)合執(zhí)法和協(xié)調溝通機制。環(huán)保行政執(zhí)法權限存在交叉現(xiàn)象，執(zhí)法比較混亂。要么為部門利益和地區(qū)利益，亂用職權；要么為了推卸責任，部門之間相互扯皮，相互推諉。環(huán)境監(jiān)管不到位，存在源頭把關不嚴格，過程監(jiān)管不全面，末端追責乏力的現(xiàn)象。對環(huán)境違法事件的處理，由于多種因素制約依然存在“違法成本低，守法成本高”的現(xiàn)象。

3　生態(tài)文明制度創(chuàng)新的思路和對策

環(huán)境污染或破壞往往具有潛在性、滯后性和公害性等特點，因此，對生態(tài)環(huán)境的保護要有獨特的方法[3]。生態(tài)文明制度建設涉及到文化理念、價值觀念、生活方式和生產(chǎn)方式等方面的深刻變革。建立和完善生態(tài)文明制度，主要從文化制度、決策制度、評價制度、考核制度、協(xié)調制度和監(jiān)管制度等幾方面著手進行，加快實踐和探索，創(chuàng)新發(fā)展，以制度建設推動生態(tài)文明建設。

3.1加強生態(tài)文化制度建設，使生態(tài)文明成為社會主流價值觀

一是通過大力宣傳和推廣，積極培育生態(tài)文化、生態(tài)道德和生態(tài)理念，使生態(tài)文明成為社會主流價值觀。在全社會形成“尊重自然、順應自然和保護自然”的文化氛圍和價值觀念。通過宣傳教育，強化政府、企業(yè)和公民的生態(tài)意識和環(huán)保責任，在全社會形成資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的執(zhí)政觀、政績觀、發(fā)展觀和生活觀。讓綠色低碳的生產(chǎn)方式、生活方式成為人們自覺的行為。

二是結合學校教育和干部培訓教育，把生態(tài)文明文化教育作為素質教育的重要內(nèi)容，納入國民教育體系；把生態(tài)文明專題作為干部教育的主要教學內(nèi)容，納入領導干部培訓體系。讓生態(tài)文化價值觀深入人心，讓習總書記“綠水青山就是金山銀山”的思想成為人們行動的指南。

3.2組建生態(tài)文明建設評估機構，提高科學民主決策水平

生態(tài)文明建設是一項系統(tǒng)工程，需要從全局的高度長遠規(guī)劃，科學決策，民主決策。要體現(xiàn)生態(tài)民主的原則。生態(tài)民主是指社會公眾有權參與生態(tài)環(huán)境政策與法律制定、決策和管理過程并獲得有關生態(tài)環(huán)境信息，表達環(huán)境訴求，監(jiān)督法律實施和在受到侵害后得到法律救濟的準則，是對公眾參與原則的進一步深化[4]。建議組建生態(tài)文明建設評估機構，進行充分論證，集思廣益，科學決策。實踐中，一個建設項目的審批雖然通過諸多環(huán)節(jié)，但是由于主辦單位基本從自身職能權限出發(fā)，按規(guī)定辦事，較少考慮全局利益，更少考慮長遠發(fā)展，甚至有些弱勢部門服從于權威部門，以考慮經(jīng)濟利益為主，環(huán)境保護退為其次，造成項目決策不夠科學民主。這里所說的生態(tài)文明建設評估機構，不同于一般意義上的領導機構和組織機構，不是簡單的行政審批，而是科學決策、民主協(xié)商和高效運行的機構。該機構既包括領導小組、環(huán)保、發(fā)改、規(guī)劃等多家行政部門，還包括研究機構、黨校、高等學校、學術團體、民間組織以及社會公眾等等。建議對一些重大建設項目，要通過規(guī)范的決策程序、充分論證、全面評估、民主協(xié)商、人大討論、社會公示等幾個環(huán)節(jié)。在決策過程中，充分發(fā)揮領導班子、行政部門、專家學者、社會團體和廣大群眾的集體智慧，集思廣益，科學選擇最佳方案。成立生態(tài)文明建設評估機構，旨在通過科學民主的決策程序，避免決策失誤，降低環(huán)境風險，減少經(jīng)濟損失，對在重要崗位的領導干部也能起到有效監(jiān)督和保護作用，提高科學民主決策水平。

3.3推行生態(tài)GDP核算制度，促進經(jīng)濟社會綠色化發(fā)展

目前，國家有關方面正在研究改革經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系，為推進綠色化發(fā)展提供制度支撐。多年前，環(huán)保部和環(huán)保專家曾提出“綠色GDP”概念，但是由于各種原因未能實行下去。最近，國家環(huán)保部提出重啟“綠色GDP”。即在現(xiàn)有GDP的基礎上，減去資源消耗和環(huán)境退化的價值。2012年11月中國林科院森林生態(tài)環(huán)境與保護研究所首席專家王兵研究員提出了“生態(tài)GDP”的概念。他認為在現(xiàn)行GDP的基礎上做兩次減法（減去環(huán)境退化價值和資源消耗價值）和一次加法（加上生態(tài)效益），即在原有“綠色GDP”核算體系的基礎上加入生態(tài)效益[5]。相比而言，生態(tài)GDP核算體系，能夠客觀評價生態(tài)系統(tǒng)的變化以及經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)系統(tǒng)的整體影響，為國家制定生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供重要的科學依據(jù)和理論支撐。筆者贊同王兵研究員提出的生態(tài)GDP觀點。推行生態(tài)GDP制度的目的在于讓GDP既反映經(jīng)濟發(fā)展的正效應，也反映經(jīng)濟發(fā)展的負效應。具體核算方法是在傳統(tǒng)GDP中減去資源消耗的價值和環(huán)境污染造成的經(jīng)濟損失，再加上生態(tài)保護帶來的生態(tài)效益，以此引導和促進經(jīng)濟社會綠色化發(fā)展。

3.4完善生態(tài)文明考核制度，改變唯GDP的制度導向

3.4.1將生態(tài)文明建設指標納入各級黨委政府考核評價體系

科學設計生態(tài)文明建設指標體系。生態(tài)文明建設指標體系包括生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步三大類。其中，生態(tài)環(huán)境保護類指標，主要從節(jié)能減排和環(huán)境改善方面設置具體指標，提高分值。節(jié)能減排指標根據(jù)任務分解，包括單位GDP能耗降低率，化學需氧量（COD）、二氧化硫（SO2）、氨氮、氮氧化物排放量削減率，地表水重點監(jiān)測斷面水質達標率，城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率和工業(yè)固體廢物處置利用率等指標。環(huán)境改善指標包括環(huán)境保護投資占GDP的比重、空氣質量優(yōu)良天數(shù)比例、飲用水源地水質達標率、受保護地區(qū)占國土面積比例、城市污水集中處理率、建城區(qū)綠化覆蓋率、城區(qū)人均公園綠地面積和歷史文化遺產(chǎn)保護完好率等。經(jīng)濟發(fā)展類指標不能片面追求增長速度，而是要通過人均發(fā)展指標反映。經(jīng)濟發(fā)展類指標包括人均GDP、人均財政收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入、城市化水平、服務業(yè)增加值占GDP的比例、高新技術產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值比重和科技進步貢獻率等。社會進步類指標值包括基尼系數(shù)、居民消費價格指數(shù)、恩格爾系數(shù)、城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險覆蓋率、城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保障覆蓋率、公眾安全感和公眾對城市的滿意度等。對指標體系的名稱和指標值如何設計需要認真研究，科學評估，合理分配到各級黨委政府考核評價體系之中。要注意不要搞一刀切，不能對所有的領導干部用同樣的標準。應根據(jù)《城市主體功能區(qū)規(guī)劃》，本著嚴守生態(tài)紅線的原則，實行差別化的考核制度。對重點保護區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，可以考慮取消GDP考核[6]，重點考核生態(tài)保護效益。

3.4.2完善系列考核制度

探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責任離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制[2]。這些制度的實施將對改變唯GDP的政績觀，讓領導干部始終堅持環(huán)境保護基本國策，推動生態(tài)文明建設有重要的導向和約束作用。

3.5構建生態(tài)文明建設協(xié)調制度，協(xié)同治理和保護生態(tài)環(huán)境

3.5.1建立多元化主體參與、多方合作的聯(lián)動機制

在城市范圍，加強政府部門、企事業(yè)單位和廣大公眾的溝通和協(xié)商，充分發(fā)揮政府、企業(yè)、單位以及公眾等社會各方面的積極性、能動性，形成以政府出臺政策，企事業(yè)單位和民間組織以及志愿者參與生態(tài)文明建設并在其中發(fā)揮積極作用的良好氛圍。建立多元化主體參與、多方合作的聯(lián)動機制，整合全社會的資源，凝心聚力，形成治理污染和保護生態(tài)環(huán)境的強大合力。

3.5.2構建區(qū)域性生態(tài)文明建設協(xié)調制度

針對跨界污染問題，構建區(qū)域性生態(tài)文明建設協(xié)調制度。如在寧鎮(zhèn)揚同城化和南京都市圈發(fā)展進程中，打破行政管理權限的束縛，建立區(qū)域環(huán)境治理和保護環(huán)境共同參與、協(xié)同發(fā)展的機制，充分利用區(qū)域內(nèi)的資源、知識、資金、技術等優(yōu)勢，加強多方溝通和合作，使區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生1+1＞2的協(xié)同效應，促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展。

3.6強化環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法力度，依法推進生態(tài)文明建設

一是根據(jù)國家、省里有關法律規(guī)定并結合當?shù)貙嶋H情況，制定和完善地方環(huán)境法規(guī)制度和可操作性措施，依法指導生態(tài)文明建設。建立完善的生態(tài)文明制度，充分利用現(xiàn)代化手段，強化環(huán)境監(jiān)管。從源頭、過程、后果的全過程，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路全面設計[7]。對城市進行一次環(huán)境大調查，在摸清環(huán)境污染基本情況的前提下，運用先進的技術手段，探索排污監(jiān)測、統(tǒng)計、評估、控制等一系列工作。從相對量和總量兩方面對企業(yè)污染排放情況進行監(jiān)測和控制，制定約束性指標；從污染源頭、排放過程和末端處理各個環(huán)節(jié)進行全面、全過程的環(huán)境監(jiān)管。對重點企業(yè)試行“刷卡排污”試點工作。在企業(yè)排污口安裝電磁閥系統(tǒng)，按指標排污，指標用完，排污閥門自動關閉[8－9]，倒閉企業(yè)提前控制排污量。

二是加大環(huán)境執(zhí)法力度，對環(huán)境違法行為實行“零容忍”。強化環(huán)保行政執(zhí)法權力，使原來與環(huán)保相關的多個行政部門凌亂的權力相對集中，形成統(tǒng)一調配、聯(lián)合行動的執(zhí)法機制。加強行政執(zhí)法與司法部門銜接，推動環(huán)境公益訴訟，嚴厲打擊環(huán)境違法行為。對于群眾反映有違法行為的企業(yè)，由環(huán)保部門牽頭，執(zhí)法部門密切配合，進行現(xiàn)場檢測、取證，依法處置。對違法企業(yè)，嚴格按照新環(huán)保法規(guī)定實行按日連續(xù)處罰的制度，并將其列入“黑名單”向社會公開，使違法者付出應有的代價，為推動生態(tài)文明建設保駕護航。

[1]李萌，潘家華.生態(tài)文明建設的科學指南——學習習近平總書記系列重要講話體會之五十六[J].前線，2014（10）：62－65.

[2]中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見[N].人民日報，2015－05－06（1）.

[3]周兆進.生態(tài)文明視野下云南環(huán)境保護的法制保障[J].中國環(huán)境管理干部學院學報，2014，24（2）：18－21.

[4]劉超.“二元協(xié)商”模型對我國環(huán)境公眾參與制度的啟示與借鑒[J].政法論叢，2013（2）：28－34.

[5]李存才.用生態(tài)GDP核算美麗中國[EB/OL].（2013－04－02）.http：//finance.china.com.cn/roll/20130402/1365492.shtml.

[6]秦菲菲.政績考核高舉“綠色”指揮棒，破除唯GDP論[N/OL].（2013－11－21）.http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013－11/21/c_ 125736490.htm.

[7]李漢卿.協(xié)同治理理論探析[J].理論月刊，2014（1）：28－34.

[8]王新程.推進生態(tài)文明制度建設[N].學習時報，2014－04－10（10）.

[9]翁國娟.嘉興桐鄉(xiāng)首創(chuàng)企業(yè)刷卡排污[N/OL].（2015－01－09）.http：// www.ccin.com.cn/ccin/news/2015/01/29/312671.shtml.

（編輯：周利海）

Promote Ecological Civilization Construction by System Innovation

Sun Zhongying
（Zhenjiang Academy of Governance,Zhenjiang Jiangsu 212003,China）

The construction of ecological civilization system relates to the profound changes in the aspects of cultural idea,value idea,life style and production mode.From the practice in recent years,the"hardware"investment in ecological civilization construction was larger,the effect was more obvious,and the"software"investment in ecological civilization construction was relatively insufficient,the main ecological civilization system was not perfect.The values of ecological civilization was not strong enough,the decision-making process was not scientific and democratic, the assessment methods and system lagged,the system of ecological civilization was not perfect, environmental law enforcement supervision was not in place.Establishing and improving the system of ecological civilization should start from the cultural system,decision-making system, evaluation system,evaluation system,coordination system and regulatory system,to promote ecological civilization construction by system construction and innovating development.

ecological civilization system，system innovation，ecological civilization construction

X321

A

1008-813X（2016）01-0039-04

2015-10-21

孫忠英（1965-），女，甘肅隴西人，畢業(yè)于西北師范大學經(jīng)濟系計劃統(tǒng)計專業(yè)，經(jīng)濟學教授，主要從事生態(tài)環(huán)境保護研究工作。