華冰群（河北省環(huán)境保護廳，河北石家莊050051）

初論未批先建項目環(huán)境評估制度

華冰群
（河北省環(huán)境保護廳，河北石家莊050051）

隨著新《環(huán)境保護法》的實施，補辦環(huán)評手續(xù)幾乎被人們放棄，未批先建項目的環(huán)境管理日漸成為困擾環(huán)保部門尤其是基層環(huán)保部門的一個重大難題。通過分析未批先建項目環(huán)境評估制度的涵義，指出建立未批先建項目環(huán)境評估制度的緊迫性和必要性，詳細闡述了未批先建項目環(huán)境評估制度的實施路徑，包括未批先建項目環(huán)境評估內(nèi)容、未批先建項目環(huán)境評估程序。

未批先建；環(huán)境評估；評估內(nèi)容；評估程序

10.13358/j.issn.1008-813x.2016.01.03

隨著新《環(huán)境保護法》的實施，補辦環(huán)評手續(xù)幾乎被人們放棄，未批先建項目的環(huán)境管理日漸成為困擾環(huán)保部門尤其是基層環(huán)保部門的一個重大難題。那么，發(fā)現(xiàn)未批先建環(huán)境違法行為后怎么辦，自然就成為基層環(huán)保部門人員詢問最多的問題。

1　未批先建項目環(huán)境評估制度的涵義

未批先建項目環(huán)境評估制度是指環(huán)保部門依法對未批先建的違法項目實施環(huán)境管理的新制度。這是新《環(huán)境保護法》實施后，環(huán)保部門面對新形勢、新要求應(yīng)當創(chuàng)新實施的一項環(huán)境管理制度，是環(huán)境保護新常態(tài)下的必然選擇。該制度要求環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)未批先建違法項目后，及時組織評估，從項目選址、項目采用的工藝技術(shù)和設(shè)備、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境準入、環(huán)保設(shè)施設(shè)備建設(shè)和運行、達標排污、生態(tài)保護等方面，進行全面評估，以決定將未批先建的違法項目納入正常管理，使之合法化，或者認定有硬傷，依法責令恢復原狀。

要正確理解這一制度，還要把握以下兩點：

（1）未批先建項目環(huán)境評估，是完善新《環(huán)境保護法》關(guān)于環(huán)評制度的重要措施，是未批先建項目納入正常環(huán)境管理的的必然途徑，也是未批先建項目被責令恢復原狀的重要依據(jù)。

（2）未批先建項目環(huán)境評估，與簡政放權(quán)并不矛盾。未批先建項目環(huán)境評估由具有環(huán)評審批權(quán)的環(huán)保部門或未批先建項目的建設(shè)單位組織實施，是一個專家評估論證過程，而非行政審批過程，其結(jié)果是出具一個專家評估意見（環(huán)境評估結(jié)論），建設(shè)單位據(jù)此進行整改，從而使未批先建項目合法化或者被責令恢復原狀。該制度的實施，可以幫助建設(shè)單位及時解決項目建設(shè)中的環(huán)境違法問題，也可以及時制止環(huán)境違法行為的繼續(xù)發(fā)展，避免更大經(jīng)濟損失。

2　建立未批先建項目環(huán)境評估制度的緊迫性和必要性

建立實施未批先建項目環(huán)境評估制度，不僅十分必要，而且相當緊迫。

2.1建立未批先建項目環(huán)境評估制度是落實新《環(huán)境保護法》的需要

新《環(huán)境保護法》自2015年1月1日起實施。新《環(huán)境保護法》雖然對未批先建的違法行為規(guī)定了處罰措施，卻只字未提補辦環(huán)評手續(xù)。但是，對于未批先建的項目，環(huán)保部門又不能置之不管。“怎么管”成為擺在環(huán)保部門面前的一個必須盡快研究解決的重大課題和難題。建立未批先建項目環(huán)境評估制度，也許可以成為破解這一難題的重要措施。

2.2建立未批先建項目環(huán)境評估制度是完善環(huán)境政策法制的要求

建立未批先建項目環(huán)境評估制度，可以制定部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件等，可以使用部令、細則、規(guī)定、意見、辦法、通知等文種文件。部門規(guī)章是環(huán)境法制體系的重要組成部分，而規(guī)范性文件則是環(huán)境法制體系的重要補充。制定未批先建項目環(huán)境評估制度方面的規(guī)章、規(guī)范性文件，可以彌補未批先建項目環(huán)境管理依據(jù)上的不足。因此，建立未批先建項目環(huán)境評估制度，是完善環(huán)境法制體系的要求。

2.3建立未批先建項目環(huán)境評估制度有利于維護正常的環(huán)境管理秩序

建設(shè)項目未批先建觸犯了環(huán)境保護法律規(guī)范的底線，違反了環(huán)境影響評價制度，破壞了正常的環(huán)境管理秩序，環(huán)保部門應(yīng)當依法對未批先建的項目進行環(huán)境管理。新《環(huán)境保護法》實施近一年，而環(huán)保部門對未批先建項目尚未制定相應(yīng)的管理對策。建立未批先建項目環(huán)境評估制度，也許可以使被破壞的環(huán)境管理秩序得到相應(yīng)的維護和修復。

2.4建立未批先建項目環(huán)境評估制度是環(huán)保干部職工恪盡職守、依法履職的要求

新《環(huán)境保護法》沒有對未批先建項目提出補辦環(huán)評手續(xù)的要求，其實補辦環(huán)評手續(xù)意義也不大，環(huán)保部門如果聽之任之，則勢必造成未批先建項目的大量發(fā)生。未批先建項目肆意排放，對環(huán)境必然造成更大威脅。建立未批先建項目環(huán)境評估制度，可以使環(huán)保部門恪盡職守、依法履職，盡早將未批先建的違法項目納入正常管理，使之合法化，或者依法責令恢復原狀，也可以使環(huán)境影響評價制度的權(quán)威得到維護，使被破壞的環(huán)境管理秩序可以得到相應(yīng)的修復。

2.5建立未批先建項目環(huán)境評估制度有助于促進隊伍建設(shè)，保護好環(huán)保干部職工

未批先建項目的大量發(fā)生，必然使環(huán)保干部職工面臨更大的風險，更容易被認定為監(jiān)管失職，承擔更多、更大的責任。建立實施未批先建項目環(huán)境評估制度，可以化解未批先建項目給環(huán)保干部職工帶來的責任風險，也可以鍛煉環(huán)保干部職工，促進隊伍建設(shè)。

3　未批先建項目環(huán)境評估制度的實施

實施未批先建項目環(huán)境評估制度，既需要做好評估內(nèi)容的安排，又需要做好評估程序的設(shè)計。

3.1未批先建項目環(huán)境評估內(nèi)容

綜合環(huán)保部門的職責和環(huán)評的要求，未批先建項目需要進行環(huán)境評估的內(nèi)容，應(yīng)當包括以下五方面：

3.1.1項目選址評估

選址，對建設(shè)項目能否通過環(huán)境評估影響很大。如果未批先建的項目選址在禁止建設(shè)項目的地點，就不能建設(shè)。只有不違反選址禁止性規(guī)定，項目才可能通過環(huán)境評估，從而合法化。

綜合法律法規(guī)和政策規(guī)定，項目選址禁止性規(guī)定，主要包括：

（1）法律規(guī)定，包括法律、法規(guī)、規(guī)章等。凡是法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定不能建設(shè)項目的區(qū)域，一律不得建設(shè)。

（2）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策規(guī)定，包括主體功能區(qū)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)等。凡是有產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃布局的，有關(guān)的項目如果不在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局中，則一律不得建設(shè)。

（3）特殊區(qū)域保護規(guī)定，包括在飲用水水源保護區(qū)、沿海陸域、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等需要特殊保護的區(qū)域，法律法規(guī)都有禁止建設(shè)建設(shè)項目的明確規(guī)定。

（4）特殊對象保護規(guī)定，包括文物保護單位、居民聚居區(qū)、集中辦公區(qū)等周邊，鐵路、高速鐵路、高速公路等沿線，都有一定保護距離規(guī)定，在保護范圍內(nèi)不得建設(shè)有關(guān)禁止性項目。

（5）其他方面的規(guī)定。

3.1.2工藝、技術(shù)或設(shè)備評估

建設(shè)項目需要首先確定采用的工藝、技術(shù)或設(shè)備。其采用的工藝、技術(shù)或設(shè)備，應(yīng)該在國家允許的范圍內(nèi)，而且應(yīng)當與國家或地方發(fā)布的產(chǎn)業(yè)項目指導目錄、國家或地方發(fā)布的淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄相比較。凡是采用列入淘汰類目錄中的生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的項目，一律不得建設(shè)。

3.1.3產(chǎn)業(yè)政策評估

國家或地方發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策，是項目建設(shè)的重要依據(jù)。凡是違反產(chǎn)業(yè)政策的項目，一律不得建設(shè)。

3.1.4環(huán)境準入評估

環(huán)境準入條件也是項目建設(shè)的重要門檻。環(huán)境準入條件，至少應(yīng)當包括環(huán)境功能區(qū)劃、排污總量指標、污染控制標準、環(huán)境治理工藝設(shè)施、清潔生產(chǎn)水平、遺留環(huán)境問題的處理方案等。凡是不能滿足環(huán)境準入條件的項目，一律不得建設(shè)。

3.1.5環(huán)保設(shè)施設(shè)備建設(shè)和運行評估

環(huán)保設(shè)施設(shè)備，包括污染治理設(shè)施設(shè)備，監(jiān)測監(jiān)控設(shè)備及其他防治污染、保護生態(tài)環(huán)境的設(shè)施設(shè)備。凡是采用不符合國家或地方環(huán)境保護要求的設(shè)施設(shè)備，不得使用，項目也不得投產(chǎn)。環(huán)保設(shè)施設(shè)備不僅要按要求建設(shè)好，而且應(yīng)當確保其正常運行。

3.1.6達標排污評估

根據(jù)項目采用的工藝、技術(shù)和設(shè)備情況，全面分析采用的環(huán)保設(shè)施設(shè)備能否滿足處理或處置所產(chǎn)生污染物的需要，能否正常運行，能否達標排放。凡是采用的環(huán)保設(shè)施設(shè)備不能滿足處理或處置所產(chǎn)生污染物需要的，不能保證其正常運行和達標排放的，一律不得使用，項目也不能投產(chǎn)。

3.1.7生態(tài)保護評估

根據(jù)預(yù)測項目運行后對生態(tài)環(huán)境造成的影響，重點對項目運行后產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境影響范圍和期限、生態(tài)環(huán)境要素的影響和破壞、生態(tài)環(huán)境破壞程度大小、生態(tài)保護方案的可行性等進行評估。如果項目運行后產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境影響和破壞，短期不能修復，中期不能建設(shè)，遠期不能維護的，這樣的項目則一律不得建設(shè)。

3.2未批先建項目環(huán)境評估程序

未批先建項目的建設(shè)單位是未批先建項目環(huán)境評估的責任主體，而目前實施未批先建項目環(huán)境評估由具有環(huán)評審批權(quán)的環(huán)保部門組織更為妥當。待條件成熟后，也可以由未批先建項目的建設(shè)單位組織實施未批先建項目環(huán)境評估。

實施未批先建項目環(huán)境評估應(yīng)當由具有環(huán)評審批權(quán)的環(huán)保部門組織，遵循一定程序，防止評估的隨意性，保障環(huán)境評估依法、科學、公平和公正進行。

3.2.1環(huán)境評估原則

未批先建項目環(huán)境評估應(yīng)當堅持依法，獨立、公開、公平，維護公共環(huán)境安全，保護相對人合法權(quán)益等原則。

3.2.2專家選擇

未批先建項目環(huán)境評估應(yīng)當邀請相關(guān)專家參加。專家可以從專家?guī)熘须S機抽取建設(shè)項目涉及的行業(yè)專家、環(huán)境影響評價專家、污染治理專家、環(huán)境政策法制專家，同時邀請環(huán)境管理人員，共同組成專家組，進行環(huán)境評估。

參加未批先建項目環(huán)境評估的專家應(yīng)當滿足一定條件，即從事相關(guān)領(lǐng)域工作十五年以上；或者具有博士學位，從事相關(guān)領(lǐng)域工作五年以上；或者具有碩士學位，從事相關(guān)領(lǐng)域工作十年以上。同時，具有良好的職業(yè)道德，沒有不良信用記錄。

環(huán)境管理人員在專家組中占比一般不超過五分之一，以確保環(huán)境評估結(jié)果的技術(shù)含量、公信力和公眾的接受度。環(huán)境管理人員中的決策者（包括部門領(lǐng)導、中層正職領(lǐng)導）不參加未批先建項目的環(huán)境評估。

3.2.3專家評估意見的效力

專家組對未批先建項目獨立進行環(huán)境評估，不受外界干擾干預(yù)。專家組共同作出的環(huán)境評估結(jié)論，是環(huán)保部門將未批先建項目合法化，納入正常環(huán)境管理或者責令其恢復原狀的依據(jù)。

3.2.4環(huán)境評估程序

3.2.4.1確定進行環(huán)境評估的未批先建項目

一般情況下，經(jīng)環(huán)境執(zhí)法人員現(xiàn)場調(diào)查取證，報請立案后，由立案機構(gòu)在三個工作日內(nèi)轉(zhuǎn)有關(guān)機構(gòu)，即可確定需要進行環(huán)境評估的未批先建項目。

3.2.4.2確定專家組成員

確定進行環(huán)境評估的未批先建項目之日起的三個工作日內(nèi)，隨機抽取確定專家，并研究確定環(huán)境管理人員，在進行環(huán)境評估前的三個工作日內(nèi)將未批先建項目有關(guān)材料送專家和環(huán)境管理人員。專家和有關(guān)人員應(yīng)當保守秘密，不得泄露。

3.2.4.3通知專家和有關(guān)人員參加環(huán)境評估會議

環(huán)保部門應(yīng)當提前三日通知專家組，告知具體時間、地點等。專家和有關(guān)人員應(yīng)當進行必要準備。評估會上，應(yīng)當由專家和環(huán)境管理人員共同推舉確定一人為組長，組織指揮整個評估活動。專家和環(huán)境管理人員進行評估發(fā)言，應(yīng)當以事實為依據(jù)，以法律、環(huán)境政策、環(huán)境標準、產(chǎn)業(yè)政策等為依據(jù)。專家和有關(guān)人員應(yīng)當遵守廉潔規(guī)定，不得以收取專家費的形式收取相對人的賄賂，違反常識替相對人說話。

3.2.4.4出具專家意見（環(huán)境評估結(jié)論）

專家組對未批先建項目進行環(huán)境評估應(yīng)當形成書面專家意見（環(huán)境評估結(jié)論）。專家意見，應(yīng)當寫明建設(shè)環(huán)境評估的時間、地點、與會人員及專家組組成人員，寫明未批先建項目的基本情況，重點寫明對項目選址、項目采用的工藝技術(shù)和設(shè)備、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境準入、環(huán)保設(shè)施設(shè)備、達標排污、生態(tài)保護等方面的明確意見及整改意見。專家意見應(yīng)當由專家組長簽名，并簽注日期。專家意見應(yīng)當附專家組名單。專家意見應(yīng)當一式三份，環(huán)保部門和專家組長各持一份。

3.2.4.5轉(zhuǎn)送專家意見

未批先建項目經(jīng)環(huán)境評估后，專家意見認為項目在環(huán)境保護方面可行，則環(huán)保部門應(yīng)當在五個工作日內(nèi)將專家意見轉(zhuǎn)送相對人。如果專家意見認為項目違反了禁止性規(guī)定，又無法進行整改的，則環(huán)保部門應(yīng)當依法處理，責令其恢復原狀。

3.2.4.6相對人整改

相對人接到專家意見后，應(yīng)當按照專家意見進行整改，包括土建、安裝調(diào)試設(shè)備、試運行、制定生態(tài)修復和建設(shè)方案等。

3.2.4.7環(huán)保核查

環(huán)保部門要審核需要配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施、設(shè)備的建設(shè)和運行達標情況，同時審核環(huán)保設(shè)施、設(shè)備的建設(shè)和運行記錄和具有相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)測機構(gòu)出具的環(huán)境監(jiān)測報告。

3.2.4.8出具環(huán)保合格意見

通過環(huán)保核查的，環(huán)保部門應(yīng)當在五個工作日內(nèi)向相對人出具未批先建項目環(huán)境評估合格證明，將其作為合法企業(yè)納入正常環(huán)境管理。相對人自收到環(huán)保部門出具的未批先建項目環(huán)境評估合格證明之日起，即獲得環(huán)境保護合法身份，接受正常的環(huán)境管理。

3.2.5立卷歸檔

按照“誰負責誰立卷歸檔”的要求，由項目負責人立卷歸檔。

[1]張紅鳳，張細松.環(huán)境規(guī)制理論研究[M].北京：北京大學出版社，2012：104-106.

[2]陳虹.環(huán)境與發(fā)展綜合決策法律實現(xiàn)機制研究[M].北京：法律出版社，2013：134-136.

[3]張紅星.中外環(huán)境影響評價制度比較研究[D].大連：大連理工大學，2006.

[4]白貴秀.環(huán)境行政許可制度研究[M].北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2012：146-147.

[5]曾娜.環(huán)境風險之評估：專家判斷抑或公眾參與[J].理論界，2010（8）：39-42.

（編輯：周利海）

EIA System for Construction Project without Approval

Hua Bingqun
（Hebei Provincial Environmental Protection Bureau,Shijiazhuang Hebei 050051,China）

With the implementation of the new Environmental Protection Law,the reapplication for EIA procedures was almost given up.The environmental protection departments,especially the grass-roots environmental protection department,are becoming more and more troubled with construction projects without approval.This article analyzed the connotation of the environmental assessment system of the construction project,and pointed out the urgency and necessity of the establishment of environmental assessment system of the construction project,also expounded the implementation path of the environmental assessment system of the construction project,including the contents and the procedure.

construction projects without approval,EIA,assessment contents,assessment procedure

X32

A

1008-813X（2016）01-0011-04

2015-12-18

華冰群（1968-），男，河北邯鄲人，畢業(yè)于河北師范大學漢語言文學專業(yè)，高級工程師，河北省環(huán)境保護廳政策法規(guī)處副處長，主要從事環(huán)境政策機制、環(huán)境管理制度、環(huán)境行政處罰、行政審批制度改革等方面的研究工作。