丁　亮

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150040)

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論“政社分開”的困境及法律制度保障

丁亮

(東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150040)

摘要：“政社分開”對(duì)于我國社會(huì)組織的發(fā)展來說具有重要意義，是社會(huì)組織健康發(fā)展的前提和必然趨勢。然而，由于歷史等方面的原因，我國社會(huì)組織長期依賴政府生存，尤其是與業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)之間形成的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，導(dǎo)致社會(huì)組織的資金等權(quán)利與利益無法獨(dú)立享有與主張，很多重要職務(wù)由政府工作人員兼任，這就如同人被束縛手腳，也就無法發(fā)揮社會(huì)組織應(yīng)有的社會(huì)事務(wù)的管理功能。因此，“政社分開”是目前社會(huì)組織立法亟待解決的問題之一。然而也正因?yàn)樯鐣?huì)組織長期形成的對(duì)政府的依賴，如果將社會(huì)組織與政府間的關(guān)系進(jìn)行大刀闊斧式的絕斷，同樣可能對(duì)社會(huì)組織造成重創(chuàng)，甚至威脅到社會(huì)組織的生存。這就需要在進(jìn)行“政社分開”的同時(shí)，在社會(huì)組織相關(guān)立法中建立若干保障制度，以保證社會(huì)組織持續(xù)健康地發(fā)展。

關(guān)鍵詞：政社分開；社會(huì)組織；制度保障

一、“政社分開”的內(nèi)涵與意義

“政社分開”這一概念的提出，可追溯至上世紀(jì)70年代后期和80年代初。當(dāng)時(shí)提出的所謂“政社分開”，是指通過在我國農(nóng)村基層政權(quán)設(shè)立鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)人民政府，將人民公社的政治職能剝離，僅保留其經(jīng)濟(jì)職能，使其作為集體經(jīng)濟(jì)組織，從而改變了當(dāng)時(shí)政社合一的體制，也改變了我國整個(gè)社會(huì)管理體制和基礎(chǔ)。歷史上這一次“政社分開”的實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)改變直接導(dǎo)致的生產(chǎn)關(guān)系變化，進(jìn)而導(dǎo)致政府在管理職能、管理方式上的轉(zhuǎn)變。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對(duì)全面深化改革作出了戰(zhàn)略部署，在激發(fā)社會(huì)組織活力方面，明確要求加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。其中賦予了“政社分開”新的理念，即政府要給予社會(huì)組織獨(dú)立生存發(fā)展的空間，要向社會(huì)組織回放權(quán)利。這就要求政府要對(duì)社會(huì)組織給予充分的信任和尊重。具體地講，就是要求政府機(jī)關(guān)在人員、資產(chǎn)、辦公場所等方面要與社會(huì)組織分開，并且不能直接干預(yù)社會(huì)組織運(yùn)作[1]。

新時(shí)期的政社分開，同樣來自于政府職能轉(zhuǎn)變的需要。現(xiàn)代的公共管理和社會(huì)治理需要多元參與的體系構(gòu)建。在這個(gè)過程中，政府的職能面臨著重新定位與劃分。由于管理成本、管理難度以及管理專業(yè)性要求的不斷提升，政府很難再做“千手觀音”執(zhí)掌一切，只能向“有所為有所不為”的角色轉(zhuǎn)換。也就是說，除了軍事、國防、外交等專屬國家的職能之外，經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理、文化管理等管理性的職能需要由其他組織與國家分擔(dān)，共同治理。因此，“政社分開”必將促進(jìn)政府職能的順利轉(zhuǎn)變，一方面保障了社會(huì)公共管理的質(zhì)量，減少了因管理專業(yè)化不夠產(chǎn)生的低效與資源浪費(fèi)；同時(shí)，也能夠使政府從繁雜的具體公共管理事務(wù)中抽身，專注于政治以及宏觀管理。

“政社分開”也是社會(huì)組織健康發(fā)展的前提。首先，只有政社分開后，社會(huì)組織才有可能真正獨(dú)立承擔(dān)起政府的事務(wù)性管理工作，由此才能促使社會(huì)組織向更專業(yè)化發(fā)展。而在政社分開前，業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織的一切事務(wù)都進(jìn)行干預(yù)甚至主導(dǎo)，因此所有事務(wù)性管理的工作，實(shí)際上仍然是由政府承擔(dān)的，社會(huì)組織也就失去了成長的機(jī)會(huì)。其次，權(quán)利與義務(wù)往往是相對(duì)應(yīng)的，社會(huì)組織只有能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，有了獨(dú)立履行義務(wù)的行為能力，才可能獨(dú)立享有相應(yīng)的權(quán)利利益。最后，社會(huì)組織在與政府圍繞公共事務(wù)分工合作的同時(shí)，能夠相互借鑒與學(xué)習(xí)，從而激發(fā)各自的潛能和動(dòng)力[3]。

然而，由于歷史的原因，我國的社會(huì)組織，這顆本能夠長成參天大樹的種子卻一直以來只能在政府的溫室中發(fā)育。這就導(dǎo)致了我國目前社會(huì)組織的發(fā)育不良與脆弱性。在這種情況下，如果過于激烈的進(jìn)行改革，無異于將溫室中的樹苗移植到室外，任其自生自滅，結(jié)果是可想而知的。因此，我們認(rèn)為，在堅(jiān)決推進(jìn)社會(huì)組織“政企分開”的同時(shí)，要通過完善社會(huì)組織立法，建立政府技術(shù)指導(dǎo)、政府購買公共服務(wù)、稅收激勵(lì)等制度，保障社會(huì)組織最終實(shí)現(xiàn)獨(dú)立健康發(fā)展。

二、實(shí)現(xiàn)“政社分開”后可能面臨的困境

社會(huì)組織在與政府的行政干預(yù)剝離之后，其運(yùn)作勢必會(huì)產(chǎn)生一系列的不適應(yīng)，需要重新調(diào)適。這種不適應(yīng)的根本原因在于在過去社會(huì)組織行政化的狀態(tài)下，社會(huì)組織已經(jīng)習(xí)慣了在政府的干預(yù)甚至主導(dǎo)下行事，就如同其發(fā)展成長一直都存在一根拐杖去扶助它，支持它，現(xiàn)在要把這根拐杖拿開，就可能摔跟頭。具體來講，社會(huì)組織在脫離了與政府的親密關(guān)系之后，會(huì)產(chǎn)生以下幾個(gè)問題：

(一)社會(huì)組織資金短缺

在“政社分開”之前，社會(huì)組織來自政府的資金支持主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，我們在這里權(quán)且將其稱為顯性的資金支持與隱性的資金支持。顯性的資金支持就是指來自政府財(cái)政的直接的，體現(xiàn)為資金形式的財(cái)力支持。在“政社分開”之前，這個(gè)部分的財(cái)政支持在社會(huì)組織的運(yùn)營資金中占了較大的比重。根據(jù)一項(xiàng)社會(huì)組織調(diào)查問卷顯示，近36%的社會(huì)組織完全依靠政府資助營運(yùn)，而以政府資助作為部分營運(yùn)資金的社會(huì)組織則占了一半以上。

隱性的資金支持不表現(xiàn)為來自政府的直接的資金投入，而是體現(xiàn)在各層級(jí)政府提供的免費(fèi)場地、人力資源等其他支援。這類支持雖然不直接體現(xiàn)為金錢，但為社會(huì)組織節(jié)省的營運(yùn)費(fèi)用實(shí)際上甚至遠(yuǎn)超其直接提供的資金支持，從而成為社會(huì)組織依賴政府的主要方面。根據(jù)另外一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在涉及社會(huì)組織辦公場所產(chǎn)權(quán)問題時(shí)，有14.8%的社團(tuán)、27%的民辦非企業(yè)單位及7.3%的基金會(huì)是自有產(chǎn)權(quán)；23%的社團(tuán)、58.9%的民辦非企業(yè)單位及15.6%的社會(huì)組織是租用房屋以作辦公之用；62.2%的社團(tuán)、14.1%的民辦非企業(yè)單位及77.1%的基金會(huì)是免費(fèi)借用住房作為辦公場所。一般來說，租用和免費(fèi)借用的住房主要是來自其業(yè)務(wù)主管單位和其他政府機(jī)關(guān)用房，其中免費(fèi)借用辦公場所的比例最高的均為免費(fèi)借用業(yè)務(wù)主管單位用房[3]。

因此，一旦社會(huì)組織與其業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)脫離從屬關(guān)系，所獲得資金支持，尤其是隱性資金支持，將會(huì)有較大幅度的減少。基于此時(shí)，如果社會(huì)組織不積極拓寬資金來源的渠道，那將無異于釜底抽薪，對(duì)于社會(huì)組織的生存與發(fā)展將會(huì)是致命的打擊。

(二)利益表達(dá)途徑受阻

目前，我們國家的多數(shù)社會(huì)組織還處在發(fā)展之初，力量還較為薄弱，利益訴求的渠道是否暢通對(duì)于其今后能否健康發(fā)展顯得至關(guān)重要。社會(huì)組織的利益表達(dá)主要包括兩個(gè)方面內(nèi)容，第一個(gè)方面指社會(huì)組織向上級(jí)政府表達(dá)自己的利益需求，以此來影響政府決策。社會(huì)組織作為一個(gè)利益集團(tuán)，必然存在利益訴求，而只有掌握政治資源的政府，能夠通過將其意見、要求納入決策的過程，最終制定能夠滿足其相關(guān)訴求的政策來實(shí)現(xiàn)。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，第一個(gè)方面的利益表達(dá)主要通過其業(yè)務(wù)主管部門及領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)[3]。然而“政社分開”的主要內(nèi)容就是政社分開，即將社會(huì)組織與其原來的業(yè)務(wù)主管部門分離，使其成為獨(dú)立的法人主體。這就使社會(huì)組織失去了最主要的利益表達(dá)渠道，使其難以提出利益主張，影響政府決策。最終的結(jié)果就是利益無法受到關(guān)注，從而導(dǎo)致組織利益的萎縮。

利益表達(dá)的另一方面，是指社會(huì)組織為傳播自己的理念，達(dá)成自己的目的而向全社會(huì)范圍進(jìn)行的表達(dá)與宣傳。這種利益表達(dá)同樣有賴于政府的支持。因?yàn)檫@種利益表達(dá)只能通過媒體來進(jìn)行，即通過求助于媒體的宣傳最大程度的表達(dá)自己的組織理念，傳播自己的聲音以獲得更多社會(huì)支持。而在我國，“媒體的行為實(shí)質(zhì)上代表的是一種政府行為，它發(fā)出的聲音很大程度上代表官方意志”[4]。也就是說，媒體在我國被視為黨和政府的喉舌，特別是涉及政治以及重大經(jīng)濟(jì)、文化內(nèi)容的宣傳都受到政府的嚴(yán)格控制。因此，只有與政府關(guān)注的對(duì)象及政府的觀點(diǎn)相似或一致時(shí)，才能更多地得到媒體資源。在“政社分開”之前，由于與政府關(guān)系緊密，甚至擁有“準(zhǔn)政府”的身份，社會(huì)組織較為容易地獲得媒體關(guān)注；然而在與政府脫離直接的關(guān)聯(lián)之后，這種媒體資源的獲得就顯得相對(duì)困難了，從而直接影響了對(duì)自身的社會(huì)宣傳。

(三)組織人才流失

由于我國合法成立的社會(huì)組織在“政社分開”前都存在著一個(gè)業(yè)務(wù)主管部門，更有部分社會(huì)組織是由政府機(jī)構(gòu)改革“翻牌”而成的，因此，他們中的很大部分仍保留原有的行政級(jí)別及相關(guān)人事制度[5]。這就可以理解為什么包括社會(huì)組織理事會(huì)成員在內(nèi)的相當(dāng)一部分工作人員都由部門的工作人員兼任。這些工作人員通常由政府通過公務(wù)員考試等法律途徑選任，具有較高的業(yè)務(wù)能力，因此對(duì)于社會(huì)組織的工作起到了較為重要的作用。更重要的是，由于這些人員存在于社會(huì)組織中，他們能夠?qū)恼块T那里獲得的重要信息及時(shí)傳達(dá)給社會(huì)組織，保證了社會(huì)組織在相關(guān)政策發(fā)生變化時(shí)能夠“聞風(fēng)而動(dòng)”，快速反應(yīng)，以獲得更多社會(huì)收益和政府支持。而社會(huì)組織“政社分開”往往不允許其成員兼任政府職務(wù)，意味著已經(jīng)兼任的這些工作人員必須在社會(huì)組織與政府之間做出選擇。從珠三角等地已經(jīng)完成或正在進(jìn)行社會(huì)組織“政社分開”改革的情況看，幾乎所有的兼職人員都選擇了政府。因此就導(dǎo)致了目前出現(xiàn)大批的工作人員離開社會(huì)組織，回到政府工作的現(xiàn)象。這對(duì)原本就力量弱小、缺乏專業(yè)性的社會(huì)組織無疑是又一次重創(chuàng)。

(四)組織功能難以發(fā)揮

社會(huì)組織的基本功能在于替代政府進(jìn)行部分事務(wù)性管理工作，向社會(huì)或市場提供公共服務(wù)，幫助緩解或解決國家與公眾間、公眾之間存在的利益沖突，從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的。社會(huì)組織之所以具有上述功能，從根本上說是由于社會(huì)組織的性質(zhì)決定的。公民通過行使法律賦予的自由結(jié)社權(quán)利，成立社會(huì)組織，并擬通過社會(huì)組織的活動(dòng)向國家主張個(gè)人利益，這就使社會(huì)組織處于與國家、其他社會(huì)組織以及個(gè)人的中間聯(lián)結(jié)點(diǎn)上。因此在發(fā)揮組織功能的過程中，要求社會(huì)組織能夠向上將組織、公民訴求向國家反映，向下傳達(dá)政府處理利益訴求的思路和舉措，“這種非暴力的政府與公民之間對(duì)話的序模式使各種利益要求有條不紊地進(jìn)入政府的視野，和平地解決群體之間、群體與政府之間的矛盾，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的有序進(jìn)行，溫和解決利益沖突，促進(jìn)社會(huì)和諧”。從此可以看出，社會(huì)組織與政府的聯(lián)系越緊密，越能夠成功地完成上通下達(dá)的橋梁紐帶作用。在“政社分開”之前，很多合法成立的社會(huì)組織掛靠在業(yè)務(wù)主管部門之下，有些干脆被稱為“官辦社會(huì)組織”，這顯示了它們與政府之間的千絲萬縷的聯(lián)系。這就使這些社會(huì)組織能夠利用它們的“準(zhǔn)政府”的身份去發(fā)揮社會(huì)服務(wù)的功能。比如，目前消費(fèi)者協(xié)會(huì)普遍掛靠在工商局之下，這就使其在處理消費(fèi)者與商家糾紛的時(shí)候更具有對(duì)抗權(quán)和話語權(quán)，一般情況下，商家都會(huì)看在工商局的“面子上”而對(duì)消協(xié)另眼相看。讓人擔(dān)心的是在“政社分開”之后，這種情況是不是會(huì)發(fā)生微妙的變化？社會(huì)組織與政府部門間的“血緣關(guān)系”沒有了，對(duì)上，能否還存在一個(gè)暢通的渠道向政府反映利益訴求？更重要的是，對(duì)下，褪去“政府光環(huán)”的社會(huì)組織能否依然得到社會(huì)的認(rèn)同，具有協(xié)調(diào)糾紛的能力？

三、解決路徑分析

(一)稅收制度激勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)

除了從政府那里獲得物質(zhì)支持以外，社會(huì)組織獲得收入還可以通過其他途徑，比如稅收減免和激勵(lì)捐贈(zèng)制度。需要指出的是這里的稅收減免指的是針對(duì)社會(huì)組織的收入給予稅收減免，激勵(lì)捐贈(zèng)制度指通過一些法律規(guī)定與政策給予捐贈(zèng)者一定的利益以達(dá)到鼓勵(lì)其捐贈(zèng)的目的，事實(shí)上，激勵(lì)捐贈(zèng)制度的主要方式也是稅收減免。

社會(huì)組織免交所得稅是目前國際上通用的慣例，很多國家的相關(guān)法律都給予了社會(huì)組織和捐贈(zèng)者以一定的稅收減免，以解決社會(huì)組織的資金問題，鼓勵(lì)其發(fā)展。如美國，對(duì)社會(huì)組織的激勵(lì)機(jī)制就主要體現(xiàn)在所得稅法以及財(cái)產(chǎn)稅法中。從內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期的所得稅法開始，就明確規(guī)定了慈善組織無須繳納所得稅[6]135，以此奠定了后來美國包括慈善組織在內(nèi)的社會(huì)組織的免稅地位。而目前在我國對(duì)于社會(huì)組織的財(cái)政、稅收問題等都沒有規(guī)定。因此，我國今后相關(guān)立法應(yīng)在財(cái)政、稅收等方面對(duì)社會(huì)組織給予特殊照顧，做出專門的稅收減免方面的規(guī)定，最終形成社會(huì)組織的相關(guān)免稅體系和其他制度，從而推動(dòng)我國社會(huì)組織的發(fā)展壯大。當(dāng)然，稅收減免絕不等于不進(jìn)行稅務(wù)管理。對(duì)于年收入達(dá)到一定水平的社會(huì)組織法律應(yīng)規(guī)定其需要向稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行年度報(bào)告，同時(shí)，符合條件的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)向稅務(wù)機(jī)關(guān)登記以明確其享有的免稅地位。

另外，根據(jù)其他國家的經(jīng)驗(yàn)，以法律的形式賦予捐贈(zèng)者一定程度的稅收減免待遇也能夠很大程度上鼓勵(lì)捐贈(zèng)，從而達(dá)到增加社會(huì)組織收入的目的。以德國為例，慷慨捐贈(zèng)的自然人，其募捐額度可以憑收據(jù)在個(gè)人所得稅中扣除，此外，還能獲得來自德國紅十字會(huì)等公益機(jī)構(gòu)的諸如免費(fèi)急救等相應(yīng)的優(yōu)惠服務(wù)[7]。根據(jù)對(duì)國家的有用性，對(duì)不同的社會(huì)組織的捐贈(zèng)所享受的稅收優(yōu)惠也有所不同。例如對(duì)有關(guān)研究和藝術(shù)的組織的捐贈(zèng)或?qū)τ行枰膫€(gè)人的捐贈(zèng)最高可減免納稅人收入的10%，對(duì)其他社會(huì)組織的捐贈(zèng)可能只有5%左右。德國法的激勵(lì)捐贈(zèng)制度的激勵(lì)杠桿作用可謂被用到了極致。

(二)組織立法保障利益訴求路徑實(shí)現(xiàn)分流

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，除了向業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行利益訴求，其實(shí)社會(huì)組織有時(shí)候也會(huì)通過全國和地方的人大代表及政協(xié)委員、中央和地方的政府官員、甚至領(lǐng)導(dǎo)同志身邊工作人員等多種途徑來與政府的行政機(jī)關(guān)取得聯(lián)系，提出其意見與要求，借此來主張自身利益，影響政策制定[3]。這就說明，即使是在“政社分開”之前，利益主張的途徑也不是單一的。因此，在脫離業(yè)務(wù)主管部門后，社會(huì)組織應(yīng)積極拓寬其他利益訴求的渠道，而其他相關(guān)立法也應(yīng)開辟針對(duì)社會(huì)組織提問題、反映意見的機(jī)會(huì)。例如，人大代表應(yīng)重視聽取社會(huì)組織的意見建議，因?yàn)樯鐣?huì)組織的宗旨和目的具有社會(huì)服務(wù)性，它們往往為實(shí)現(xiàn)某種公共利益而成立，因此，其利益訴求也就往往具有一定層面的代表性與共性。而目前的人民代表大會(huì)法僅規(guī)定各級(jí)人大代表應(yīng)經(jīng)常走訪聯(lián)系選民和原選舉單位，聽取和反映他們的意見和要求。這里的選民主要指公民個(gè)體，并沒有將社會(huì)組織包括在內(nèi)。這就使社會(huì)組織的利益訴求路徑受到一定程度的阻礙，社會(huì)組織成員只能作為個(gè)體進(jìn)行提議。

此外，現(xiàn)在通說認(rèn)為在“政社分開”之后，原業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)應(yīng)撤銷。我們更關(guān)注是否在業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)撤銷之后，其對(duì)于原來管理的社會(huì)組織就不再有任何職責(zé)了呢？我們認(rèn)為即使原來的“雙重管理體制”改為“單一管理體制”，原業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)仍應(yīng)承擔(dān)一定的指導(dǎo)責(zé)任。這是由于目前我國社會(huì)組織剛剛起步，專業(yè)性還不強(qiáng)，力量還較為薄弱，因此，需要原業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)從專業(yè)的角度對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)作進(jìn)行指導(dǎo)，引導(dǎo)其健康發(fā)展。當(dāng)然，這種指導(dǎo)完全是建議性的，不應(yīng)具有管理性和強(qiáng)制性。因此，反映社會(huì)組織的利益需求應(yīng)成為原業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)履行指導(dǎo)職責(zé)的一部分。同時(shí)，在對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)時(shí)，引導(dǎo)其掌握當(dāng)前政府關(guān)注的熱點(diǎn)，可以使社會(huì)組織更容易獲得媒體的關(guān)注，幫助其擴(kuò)大自身的宣傳，最終通過媒介實(shí)現(xiàn)向社會(huì)的利益表達(dá)。因此，這些相關(guān)政府機(jī)關(guān)的新職責(zé)應(yīng)在社會(huì)組織管理立法改革中有所體現(xiàn)。

(三)人力資源管理法律制度保障志愿者數(shù)量及質(zhì)量

目前我國社會(huì)組織人員架構(gòu)由專職工作人員、兼職工作人員以及志愿者組成。而專職工作人員又由理事長、理事會(huì)、秘書長構(gòu)成，另外社會(huì)組織的常設(shè)行政人員一部分來自于兼職工作人員，一部分來自于專職工作人員。一般來說，理事長是由該社會(huì)組織所在領(lǐng)域有一定影響力和聲望的學(xué)者、社會(huì)人士擔(dān)任；理事會(huì)是由學(xué)者、企業(yè)捐助者、現(xiàn)役或者退役政府官員組成。秘書長一般是由具有非營利部門實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任，具體負(fù)責(zé)組織的日常運(yùn)行。其中理事會(huì)對(duì)社會(huì)組織的重大事件具有決策權(quán)[8]。從已經(jīng)或正在進(jìn)行“政社分開”的社會(huì)組織來看，發(fā)生大量工作人員流失的情況是從事兼職工作的這部分人員，因?yàn)檫@其中大部分都是由于歷史、委派等原因來自業(yè)務(wù)主管部門等政府部門的工作人員。如上所述，“政社分開”要求政府工作人員不得在社會(huì)組織中兼職，這造成了社會(huì)組織中的兼職人員大量流失。然而，社會(huì)組織人員架構(gòu)中還有一部分，那就是志愿者，而目前志愿者比例在社會(huì)組織中仍然比較低，仍有很大一部分上升的空間。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在接受調(diào)查的416家社會(huì)組織中，竟然有多達(dá)34.4%的社會(huì)組織根本沒有志愿者。

志愿者(英文Volunteer)聯(lián)合國將其定義為“不以利益、金錢、揚(yáng)名為目的，而是為了近鄰乃至世界進(jìn)行貢獻(xiàn)活動(dòng)者”。在我國，根據(jù)《中國青年志愿者注冊管理辦法》中對(duì)志愿者的論述:在不為任何物質(zhì)報(bào)酬的情況下，能夠主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任而不關(guān)心報(bào)酬奉獻(xiàn)個(gè)人的時(shí)間及精神的人。志愿者在當(dāng)今世界各國的社會(huì)組織的發(fā)展、功能的發(fā)揮上都起到了舉足輕重的作用。從法律上看，要增加志愿者招募，提高志愿者的素質(zhì)和質(zhì)量，就要建立志愿者激勵(lì)機(jī)制，使更多志愿者愿意加入社會(huì)組織中來。例如新加坡的相關(guān)法律規(guī)定，取得杰出貢獻(xiàn)的志愿者可以享受政府提供的特殊政策，通過由國會(huì)議員督導(dǎo)的機(jī)制為服務(wù)滿三年以上的志愿者提供優(yōu)先的社會(huì)服務(wù)和福利，如在申請(qǐng)購買保障房的過程中可優(yōu)先得到批準(zhǔn)，為其子女進(jìn)入最好的學(xué)校提供優(yōu)先選擇權(quán)等。

(四)社會(huì)團(tuán)體管理法律制度構(gòu)建“政社”合作關(guān)系

從上文的論述中我們看到,因?yàn)樯鐣?huì)組織的主要功能是替代政府進(jìn)行部分事務(wù)性管理工作,這就決定了社會(huì)組織功能的發(fā)揮必然與政府發(fā)生某種聯(lián)系。如上所述,政社分開，使業(yè)務(wù)主管部門不再承擔(dān)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督管理等職責(zé)，新型的政社關(guān)系需要構(gòu)建起來。我們認(rèn)為新型的政社關(guān)系主要包括三個(gè)方面：管理監(jiān)督關(guān)系，指導(dǎo)建議關(guān)系以及合作共贏關(guān)系。協(xié)調(diào)好三種關(guān)系是社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)其功能的基礎(chǔ)和前提。首先，從現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)行政社分開試點(diǎn)的地區(qū)來看，由于改變了過去的“雙重管理體制”，與社會(huì)組織有管理監(jiān)督關(guān)系的部門就僅限于民政局或民政部下設(shè)的社會(huì)組織管理局，民政局或民間組織管理局對(duì)社會(huì)組織具有審查登記，管理監(jiān)督等職能。這一部分關(guān)系主要是通過修改《社會(huì)團(tuán)體登記管理辦法》來完善。其次，對(duì)于過去的業(yè)務(wù)主管部門，如前所述，我們認(rèn)為由于目前我國社會(huì)組織的力量還較為薄弱，它暫時(shí)還不能完全與主管部門脫離關(guān)系，而是應(yīng)承擔(dān)一定的業(yè)務(wù)指導(dǎo)職責(zé)。然而，應(yīng)當(dāng)指出的是，這種指導(dǎo)關(guān)系不應(yīng)是一種常態(tài)，在今后一定的條件成熟時(shí)，業(yè)務(wù)主管部門的這種指導(dǎo)職責(zé)應(yīng)及時(shí)完結(jié)。另外，立法應(yīng)明確業(yè)務(wù)指導(dǎo)的權(quán)利邊界，明確指導(dǎo)行為的非強(qiáng)制性，防止由指導(dǎo)變回對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行的實(shí)體干預(yù)。最后，也是二者間最重要最亟須構(gòu)建成熟的關(guān)系是政府與社會(huì)組織的合作關(guān)系。這種合作關(guān)系主要是通過簽訂合同來實(shí)現(xiàn)的。與社會(huì)組織簽訂合同既是社會(huì)組織補(bǔ)充政府職能的主要方式，實(shí)際上也是政府對(duì)社會(huì)組織運(yùn)營的一種變相的管理方式。這種政社關(guān)系目前也是很多其他國家政府與社會(huì)組織的主要關(guān)系。如美國，“根據(jù)對(duì)586個(gè)美國城市的調(diào)查，1982—1992年間，美國民營化水平增長了121%，有28%的服務(wù)通過合同承包形式實(shí)現(xiàn)了民營化”。也正因如此，美國被稱為“合同政體”，即政府通過與社會(huì)組織簽訂合同實(shí)施社會(huì)治理[6]148。目前在我國，社會(huì)組織與政府間的合同關(guān)系主要是通過政府購買公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)的[9]。然而，這種政府購買公共服務(wù)在我國還并未普及，特別是目前尚沒有規(guī)范相關(guān)行為的立法，因此在很大程度上阻礙了它的發(fā)展。

總之，“政社分開”是我國的社會(huì)組織在發(fā)展成長過程中必須經(jīng)歷的一步。從長遠(yuǎn)來看，它對(duì)于社會(huì)組織的健康發(fā)展具有重要意義。然而，在厲行變革的同時(shí)，我們又要立足實(shí)際，看到我國社會(huì)組織，由于歷史的原因而長期依附政府生存，導(dǎo)致與生俱來的脆弱性?！耙坏肚小笔降淖兏锟此茝氐?，卻可能給社會(huì)組織發(fā)展造成釜底抽薪式的巨大難題，這些難題具體體現(xiàn)在資金、利益表達(dá)、人員等方面，進(jìn)而嚴(yán)重影響社會(huì)組織社會(huì)功能的發(fā)揮。因此，我們寄希望于社會(huì)組織相關(guān)立法的制定與完善，通過這些立法去保障社會(huì)組織在“政社分開”過程中能夠完成平穩(wěn)過渡，最終能夠獨(dú)立健康的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯:陳晨]

收稿日期:2016-03-15

基金項(xiàng)目：中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)課題(DL13BC11)

作者簡介：丁亮(1980-)，女，吉林長春人，講師，吉林大學(xué)2013級(jí)環(huán)境法學(xué)專業(yè)博士研究生。

中圖分類號(hào)：D911.1

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1008-7966(2016)03-0016-04