張曉陽

(山東師范大學，濟南 250300)

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公民個人作為環(huán)境公益訴訟原告資格辨析

張曉陽

(山東師范大學，濟南 250300)

環(huán)境公益訴訟的原告主體是建立環(huán)境公益訴訟制度的核心。當今世界各國紛紛擴大環(huán)境公益訴訟原告資格，而我國新《環(huán)境保護法》仍然將公民個人排除在環(huán)境公益訴訟原告范圍之外，致使許多環(huán)境公益訴訟因為資格不足而無法啟動。公民個人提起環(huán)境公益訴訟，固然存在著濫訴、專業(yè)水平不夠等問題，但結合公民自身具有的優(yōu)勢以及國內(nèi)外公益訴訟實踐來看，賦予公民個人環(huán)境公益訴訟原告資格是具有合理性和可行性的。

環(huán)境公益訴訟；公民個人；原告資格

一、我國環(huán)境公益訴訟原告資格設計及檢視

我國新《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：(一)依法在設區(qū)的的市級以上人民政府民政部門登記；(二)專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟謀取經(jīng)濟利益?！痹摋l規(guī)定使得300多家環(huán)保社會組織有權提起環(huán)境公益訴訟，形成了一定規(guī)模的提起環(huán)境公益訴訟的新生力量。同時，“法律規(guī)定的機關”在2012年《民事訴訟法》的修改中獲得了環(huán)境公益訴訟的訴訟原告主體資格。在此立法指導下，環(huán)境公益訴訟主體資格進一步具體化，并將積極推進我國環(huán)境公益訴訟朝著制度化、規(guī)范化、體系化的方向發(fā)展。

然而，“新《環(huán)境保護法》明確了有權提起環(huán)境公益訴訟的社會組織法定條件，但是卻沒有對《民事訴訟法》規(guī)定的‘法律規(guī)定的機關’以進一步具體規(guī)定，仍然停留在頗有爭議的原有規(guī)定上”[1]。而我國現(xiàn)行法律中，只有《海洋環(huán)境保護法》規(guī)定“行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門”有權提起環(huán)境公益訴訟，而其他機關有權提起環(huán)境公益訴訟沒有法律的明文規(guī)定。因此，這勢必會極大地限制和影響國家機關提起環(huán)境公益訴訟的積極性，同時將環(huán)境公益訴訟原告限制在較小的范圍內(nèi)，也不利于環(huán)境法治的進步。

再者，國家機關都是有明確的職權分工的，也都有一定的法律手段去應對環(huán)境損害行為。有學者提出由檢察機關提起環(huán)境公益訴訟，但是根據(jù)我國法律規(guī)定，檢察機關并不是環(huán)境公共利益的代表機關，檢察機關有條件提起刑事公訴并不能說明它也可以成功勝任環(huán)境公益訴訟的訴訟主體資格，所以可能難以擔此大任。而對于代表國家資源所有權的國家行政機關作為原告，若是國家行政機關未窮盡行政手段而將環(huán)境問題訴諸司法程序，同樣會出現(xiàn)濫訴的可能。而且訴訟雙方權利地位平等是我國訴訟法的基本原則之一，而國家機關作為訴訟原告，非國家機關作為被告的情況下，原、被告雙方在訴訟地位和勢力上就是不平等的，民事訴訟法對于程序公平的價值追求恐怕難以實現(xiàn)。同時法院的中立地位受到一定的沖擊，實現(xiàn)程序公正任重道遠。另外，符合條件、有意愿、有能力提起環(huán)境公益訴訟的社會組織可能很少。依據(jù)法律規(guī)定，全國符合條件的社會組織有300多家，但是平均到各省、自治區(qū)、直轄市則不過10家。若要提起環(huán)境公益訴訟，正確及時的找到有權的社會組織顯然比較困難，特別是對于具有較大威脅的環(huán)境損害，或許在尋找有權組織的過程中已經(jīng)環(huán)境惡化、難以修復。而且法律規(guī)定的社會組織多是設立在城市地區(qū)，而隨著工業(yè)中心的郊區(qū)化，環(huán)境損害多發(fā)生于郊區(qū)或者農(nóng)村地區(qū)。那農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境訴權的實現(xiàn)將十分困難。況且這些社會組織有可能因為公益訴訟經(jīng)費問題、法律人才欠缺等根本無意愿提起環(huán)境公益訴訟。

最后，該兩項法律規(guī)定并沒有將公民個人納入環(huán)境公益訴訟的原告之列，而“環(huán)境公益訴訟是一種特殊訴訟，是現(xiàn)代社會中公民共同行為的有機組成部分”[2]。根據(jù)私人檢察總長理論，既然法律可以授予國家機關以特殊起訴資格，而環(huán)境公益訴訟是為保護公民公共環(huán)境權，“無救濟就無權利”，公民沒有被授權提起環(huán)境公益訴訟，公民公共環(huán)境權的保護與救濟是不完善的。

二、對公民個人提起環(huán)境公益訴訟之偏見及矯正

(一)環(huán)境公益訴訟主體放開可能會導致濫訴問題

一般學者認為，新《民事訴訟法》頒布之前，我國從沒有關于公益訴訟的法律規(guī)定，環(huán)境公益訴訟仍然處于探索階段。若新《環(huán)境保護法》規(guī)定公民個人的原告資格，會引起環(huán)境公益訴訟的井噴，濫訴問題相應出現(xiàn)。濫訴造成的直接后果就是法院案件審理壓力過大，妨礙其功能的正常發(fā)揮，造成司法資源浪費。

但是筆者認為，“沒有救濟就沒有權利”，既然環(huán)境權作為公民的權利，“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”，將公民個人排除在環(huán)境公益訴訟原告資格范圍之外實則沒有理由。而且，法律的漏洞是要依靠法律解釋以及相關制度設計等來彌補的，濫訴問題可以通過審查程序解決，完全沒有必要“因噎廢食”否定了公民的起訴資格。另外，從我國現(xiàn)實情況來看，由于缺乏法律傳統(tǒng)，大多數(shù)人將訴訟視為畏途，甚至為了自身利益都畏懼起訴，更何況是為了社會公共利益去打官司了。即使是出現(xiàn)大量公益訴訟案件，這正是中國國民法治素養(yǎng)提高、法治進步的表現(xiàn)。又為什么一方面鼓勵公民用法律手段解決問題，另一方面又限制公民訴訟以減輕法院訴累呢？而法院案件審理的壓力問題是應該由司法體制改革來改進的。

(二)公民個人有著各自的利益偏向，作為公共利益代表的代表性不足

誠然，很多人認為，每個公民都有自身利益所在，而環(huán)境公益訴訟是為了保護環(huán)境公共利益，體現(xiàn)的是公民整體利益，但是若是將環(huán)境公益訴訟賦予的是公民個人，每個公民都有自己的利益主張，公民分散的個人利益難以全面體現(xiàn)公共利益。

但是筆者以為，公民才是環(huán)境公共利益的最終受益者，他們的樸素環(huán)境公共利益觀才是最切實際的，這樣的公益訴訟才最合民意。況且環(huán)境公益訴訟是為了保護環(huán)境公共利益，公民個人提起環(huán)境公益訴訟，與國家機關、社會組織等有權訴訟主體參與環(huán)境公益訴訟是不沖突的，另外國家機關更是具有保護公共利益的職責與義務，公民、社會組織、國家機關等各類主體可以單獨或者合作起訴，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢同時實現(xiàn)優(yōu)勢互補。所以說賦予公民個人環(huán)境公益訴訟原告資格的目的不是為了剝奪有權主體的訴權或者妨礙訴訟程序，而是為了進一步完善環(huán)境公益訴訟制度，加強各類訴訟主體之間的強強合作與優(yōu)勢互補，以更好地保護環(huán)境公共利益。

(三)公民個人起訴應訴能力有限，難以應付復雜公益訴訟

環(huán)境公益訴訟是專業(yè)性比較強、技術要求比較高的復雜訴訟，有些學者會擔心公民個人又何從籌得高要求的專業(yè)技術和人力物力財力支持，又因為法律知識的欠缺，面對如此復雜的公益訴訟，公民個人的確力不從心。如此，公民提起環(huán)境公益訴訟的可操作性將會大大削減。

但是在筆者看來，若就此完全阻截公民提起環(huán)境公益訴訟之路，那公民法律意識的增強、環(huán)保觀念的增強則無從談起。只一味規(guī)避公民訴訟能力、專業(yè)能力不足問題，又不施以必要的制度加以完善，中國的環(huán)境法制如何進步。公民個人環(huán)保意識和應訴能力與環(huán)境公益訴訟的提起并不是對立排斥的，而是可以相互成就的。賦予公民個人環(huán)境公益訴訟原告資格，促使公民在訴訟過程中積累環(huán)保法律知識、增強環(huán)保意識與應訴能力；而當今公民個人特別是知識分子環(huán)保意識與法律意識的增強、社會成員溝通交流渠道的拓寬，又為環(huán)境公益訴訟的提起與應訴做好了鋪墊。

三、公民個人作為環(huán)境公益訴訟原告之合理性與可行性考量

(一)公民個人作為環(huán)境公益訴訟原告之合理性

1.公民個人是環(huán)境利益最直接的利害關系人，其作為原告可以加強公眾參與環(huán)境公益訴訟的積極性。

公民個人與環(huán)境公共利益息息相關，若是公共利益受到損害，公眾個人利益勢必會受到損害，而且公眾個人往往是最直接和最大的受害者，他們對環(huán)境變化最為敏感，所受影響也最為直接。若是將直接受害人都排除在訴訟主體之外，那么誰又可以真正代表受害者主張利益呢？公民個人作為訴訟主體同違法行為進行斗爭，更是切合了公眾民意，改變訴訟的被動型，更有利于實現(xiàn)訴訟目的，也更有利于保障社會公正的實現(xiàn)。

另外，行政機關和社會組織對環(huán)境污染的損失往往是間接的甚至無關，因此其積極性是較低的。而公民個人作為環(huán)境損害最直接的利害關系人，對于關乎切身利益的公益訴訟必然會積極性很高，同時公民群體是龐大的，公民群體對于環(huán)境污染的高度關注勢必會擴大影響范圍、監(jiān)督范圍，這樣因為群體效應公民個人會積極參與到環(huán)境公益訴訟中來，而且也可與環(huán)境污染企業(yè)形成抗衡，使得污染企業(yè)懼于污染損害的產(chǎn)生而約束自己的行為。同時，新《環(huán)境保護法》設立專章規(guī)定公眾參與制度，即是以法律的形式鼓勵公眾積極參與到環(huán)境法治建設的過程之中，而將環(huán)境公益訴訟條款規(guī)定在第五章“信息公開與公眾參與”之中，就要符合上述立法目的，如果連最起碼的訴訟主體資格都不賦予，又如何保障環(huán)境公益訴訟的公眾積極參與，環(huán)境公益訴訟條款鼓勵公眾全程參與的立法目的又如何實現(xiàn)？

2.公民個人作為原告可以彌補法律規(guī)定的機關和社會組織的不足，實現(xiàn)優(yōu)勢互補

上文已經(jīng)提及國家機關和社會組織提起環(huán)境公益訴訟存在的困境。而公民個人作為原告，與被告加害者之間相對來說是平等的民事訴訟主體，則不存在國家機關作為原告時雙方主體地位勢力不平等、法院地位不中立等問題。同時，國家機關可能因為未及時有效解決環(huán)境問題或者相關信息的披露不及時等對于違法行為保持沉默而未啟動訴訟，公民個人作為直接利害關系人，卻會積極通過訴訟維護個人利益及公共利益，以彌補國家機關作為原告的上述缺陷。

再者，公民個人是切實生活在環(huán)境之中、感受環(huán)境變化的，也往往會在環(huán)境損害發(fā)生之前就發(fā)現(xiàn)危害的存在，以公民為原告可以及時的將相關損害遏制在發(fā)生之前，符合“風險預防”原則。而對于社會組織無條件、無意愿、無能力等問題來說，起到了積極的補充與堵漏的作用。

3.公民個人作為原告具有法學理論上訴權的正當性，不存在被立法剝奪訴權的合理性

“美國學者JesephSax提出的‘公共信托理論’認為，公共資源屬于全體國民，政府接受國民的委托進行管理，這從根源上將‘公共領域’歸屬于全體國民。”[3]公民個人在公共利益受到損害時，當然有權提起訴訟以進行合法維權?！耙罁?jù)權力理論，國家機關來源于公民權利的集體讓渡，讓渡的目的在于集中力量辦事，這也體現(xiàn)了公權力在對私權利帶來更大利益的期待前提下對于放棄相對較小私權利利益的容忍，在程序上必須通過全國立法機關立法通過?！盵4]

雖然公民個人作為原告可能帶來濫訴，因為訴訟能力有限難以應付復雜的環(huán)境訴訟等問題，但是通過相關制度設計即可實現(xiàn)良好修繕，而且公民個人訴權的授予又有利于訴訟目的及社會公正的實現(xiàn)。因此，公民公益訴訟權利無集體讓渡的前提性——公權力對私權利會帶來更大利益，也即公民沒有被立法剝奪原告訴訟主體資格的期待利益，所以也就沒有被立法剝奪的合理性。

(二)公民個人作為環(huán)境公益訴訟原告之可行性

1.公民個人提起環(huán)境公益訴訟具有憲法保障和環(huán)境保護法的明文規(guī)定

《中華人民共和國憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民，人民按照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事務，管理社會事務?！庇纱耍嗣褚簿彤斎痪哂芯S護公共利益的權利，從而引申到為環(huán)境公共利益進行環(huán)境公益訴訟的權利。

新《環(huán)境保護法》新增第五章“信息公開與公眾參與”中第53條規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。各級人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，應當依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護提供便利”。之后各條即是對環(huán)境信息公開和公眾參與分別作出具體規(guī)定，該章最后一條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度。由以上法條設計得知，第五章第1條規(guī)定即全文第53條是該章的總原則性條款，那么該章最后一條環(huán)境公益訴訟條款也要受到該原則性條款的指導與約束。那么“公民參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利”在環(huán)境公益訴訟制度的實現(xiàn)，首先就是環(huán)境公益訴訟原告主體資格的賦予，由此才能更好地保障公民對環(huán)境公益訴訟的充分參與。

2.世界環(huán)境公益訴訟經(jīng)驗成熟，可充分借鑒

意大利法學家莫諾·卡佩萊蒂認為，私人為了維護公共利益而提起訴訟近來不斷增加，這種狀況被大多數(shù)的比較法學認為是民事訴訟今后最主要的發(fā)展[5]。英美法系代表——美國——的環(huán)境公益訴訟被稱為“公民訴訟”，美國法律明確賦予公民起訴資格，只要公民證明受到“實際損害”即可。而且，“繼2000年地球之友訴蘭的洛環(huán)境服務公司案之后，聯(lián)邦最高法院又進一步方擴了原告資格的認定標準”[6]。對于可能出現(xiàn)的濫訴等問題，也主要是設置了公民訴訟前置程序(60日前事先告知義務)、例外規(guī)定(行政機關的自由裁量行為除外、行政機關已經(jīng)開始執(zhí)法的行為除外)等訴訟限制。大陸法系國家日本在1948年的《地方自治法》中規(guī)定了“住民訴訟”，“這一訴訟是在普通地方公共團體的長官等進行了違法或不當?shù)墓钪С鲆约柏敭a(chǎn)的管理處分時，住民在經(jīng)過對檢查委員進行撿察請求后進行的訴訟”[7]。印度是第一個引進公益訴訟的發(fā)展中國家，法院不僅允許受害者提起環(huán)境公益訴訟，也允許他人作為受害者代表提起訴訟，并且印度對于原告資格的認定采取的是“出于善意的充分利益”。而且“為了減輕起訴人的起訴負擔，法院通常要求有關政府機構提供全面的詳細的書面證明”[8]，并且有調(diào)查取證方面的“調(diào)查委員會制度”、發(fā)布臨時命令以及設置執(zhí)行監(jiān)督機構等相關制度設計。

由此，不僅是英美法系還是大陸法系，大多數(shù)國家均賦予公民個人以原告資格，并且輔以相應的制度設計，彌補公民個人提起訴訟存在的缺陷，促進環(huán)境公益訴訟制度走向成熟。而我國可以借鑒公民環(huán)境公益訴訟制度的成熟經(jīng)驗，更好的推動我國剛剛起步的環(huán)境公益訴訟制度臻于完善。

3.公民個人環(huán)境法律意識和環(huán)保意識的提高

法律賦予公民個人環(huán)境公益訴訟原告資格還有賴于公民環(huán)境法律意識與環(huán)境保護意識的提高，因為如果公民連起碼的環(huán)境問題都意識不到，又何來環(huán)境訴訟？環(huán)境公益訴訟無異于“無米之炊”。但是隨著經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴重，而公民個人才是切實感受到環(huán)境變化，深受環(huán)境問題之害的主體，公民個人也有著強烈的改善環(huán)境質(zhì)量的愿望。同時，公眾整體文化水平提升，法律素養(yǎng)提高，隨之環(huán)境意識也由最初的樸素的非制度化的環(huán)境保護觀上升到環(huán)境法律保護觀。當環(huán)境利益受到侵害時，公民個人往往成為環(huán)境維權的主力軍。再者，將公民個人納入環(huán)境公益訴訟的制度設計中，也將提高公眾的環(huán)境保護參與度，增強環(huán)境法律意識，二者是相輔相成的。

[1]王燦發(fā),程多威.新《環(huán)境保護法》下環(huán)境公益訴訟面臨的困境及其破解[J].法律適用,2014,(8).

[2]呂忠梅.環(huán)境公益訴訟辨析[J].法商研究,2008,(6).

[3]高雁,高桂林.環(huán)境公益訴訟原告資格的擴展與限制[J].河北法學,2011,(3).

[4]陳凱.淺析公民提起環(huán)境公益訴訟的主體資格[EB/OL].[2013-3-10].http://www.yyfy.gov.cn.info.asp?id=2168.

[5][意]莫諾·卡佩萊蒂.福利國家與接近正義[M].劉俊祥,譯.北京:法律出版社,2000:122.

[6]吳衛(wèi)星.環(huán)境公益訴訟原告資格比較研究與借鑒——以美國、印度和歐盟為例[J].江蘇行政學院學報,2011,(3).

[7]夏云嬌,王國飛.國外環(huán)境行政公益訴訟相關立法對我國的啟示——以美國、日本為例[J].湖北社會科學,2007,(9).

[8]陳文娟.印度環(huán)境公益訴訟制度及其借鑒意義[J].法制與社會,2011,(11).

[責任編輯:王澤宇]

2015-11-22

張曉陽(1991-)，女，山東濱州人，2014級環(huán)境與資源保護法學專業(yè)碩士研究生。

D925.112

A

1008-7966(2016)01-0103-03