李翠影

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116000)

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環(huán)境民事公益訴訟的管轄權(quán)問題研究

李翠影

(大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連 116000)

民事訴訟管轄是實(shí)現(xiàn)程序公正的第一步，而環(huán)境民事公益訴訟具有自身的特點(diǎn)，有必要對傳統(tǒng)的管轄制度進(jìn)行變通及革新。在專屬管轄中增設(shè)水域管轄的內(nèi)容、設(shè)定特殊的地域管轄制度以及厘清級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)，如此才能為新型訴訟模式提供程序上的便利,最大限度地實(shí)現(xiàn)公益訴訟存在的價(jià)值，切實(shí)地從司法層面為當(dāng)下嚴(yán)峻的環(huán)境問題排憂解難。

環(huán)境；公益訴訟；管轄權(quán)；公正與效率

2012年修正的《民事訴訟法》首次將環(huán)境民事公益訴訟法定化,這一特殊訴訟模式正式在中國拉開帷幕。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，我國環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，加之當(dāng)下的民事訴訟管轄制度早已成為司法腐敗和地方保護(hù)主義溫床，越發(fā)地影響了環(huán)境訴訟的立案、審判和執(zhí)行。因此，只有根據(jù)環(huán)境民事公益訴訟的特點(diǎn)，重新合理地構(gòu)建我國訴訟管轄制度，才能夠最大程度的發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟制度的作用，使環(huán)境問題能夠既便捷又有效的解決，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益和生態(tài)利益、私人利益和公共利益、短期利益和長遠(yuǎn)利益之間的平衡，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的永續(xù)發(fā)展。

一、環(huán)境民事公益訴訟的概念及特點(diǎn)

環(huán)境民事公益訴訟是指法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或組織以排除環(huán)境危害和賠償環(huán)境損害所帶來的損失為基本訴求，主要通過追究造成環(huán)境污染或破壞的行為人的民事責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境社會(huì)利益的保護(hù)和救濟(jì)的訴訟活動(dòng)[1]。結(jié)合環(huán)境民事公益訴訟的定義及環(huán)境訴訟的特殊性，其呈現(xiàn)的特點(diǎn)如下：

(一)訴訟目的的公益性

這是環(huán)境民事公益訴訟的最顯著的本質(zhì)特征，也是環(huán)境民事公益訴訟理論得以展開和制度構(gòu)建的中心。這種特殊類型的訴訟模式是針對行為人對大多數(shù)人在良好環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利造成侵犯的普遍現(xiàn)狀進(jìn)行救濟(jì)[2]。因此，其所保護(hù)的利益為公共環(huán)境利益，旨在保護(hù)一部分人已受侵害的環(huán)境權(quán)益恢復(fù)原狀，而不是維護(hù)個(gè)體的合法權(quán)益。

(二)環(huán)境民事公益訴訟具有明顯的地域性

如上所述，環(huán)境民事公益訴訟的目的具有公益性，一定意義上說，行為人對于環(huán)境的危害或損害已經(jīng)影響到多數(shù)人的生存環(huán)境時(shí)才能啟動(dòng)環(huán)境公益訴訟。常見的環(huán)境污染類型多為大氣污染、水污染、土壤污染等等，而這些環(huán)境介質(zhì)具有擴(kuò)散性的特點(diǎn)，易造成一定區(qū)域內(nèi)的公民人身、財(cái)產(chǎn)和非財(cái)產(chǎn)性損害(如精神損害)[3]。人生活在自然環(huán)境之中，良好的自然環(huán)境是人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)，一旦生存環(huán)境遭到破壞，必然影響到人類的生產(chǎn)和生活。地域性的特征也正是環(huán)境民事公益訴訟產(chǎn)生的重要因素。

(三)環(huán)境訴訟專業(yè)性強(qiáng)、取證難度大

與一般民事侵權(quán)不同的是，環(huán)境侵權(quán)問題往往具有專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)。環(huán)境證據(jù)涉及環(huán)境科學(xué)這一研究環(huán)境的物理、化學(xué)、生物三個(gè)學(xué)科，它提供了綜合、定量和跨學(xué)科的方法來研究環(huán)境系統(tǒng)。由于大多數(shù)環(huán)境問題涉及人類活動(dòng)，經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)科學(xué)知識往往也可用于環(huán)境科學(xué)研究。因此，環(huán)境科學(xué)是一門研究人類社會(huì)發(fā)展活動(dòng)與環(huán)境演化規(guī)律之間相互作用關(guān)系，尋求人類社會(huì)與環(huán)境協(xié)同演化、持續(xù)發(fā)展途徑與方法的科學(xué)。所以，若非專業(yè)人士處理環(huán)境訴訟，往往不會(huì)得心應(yīng)手，延誤環(huán)境糾紛的解決。另外，環(huán)境證據(jù)涉及物理反應(yīng)、化學(xué)反應(yīng)等，可能具有短暫性，一旦錯(cuò)過取證時(shí)間或者取證方法失當(dāng)，可能導(dǎo)致環(huán)境證據(jù)被破壞甚至滅失，從而案件判決無法尊重客觀事實(shí)。尤其是影響范圍廣的環(huán)境民事公益訴訟，更應(yīng)當(dāng)確保案件判決以事實(shí)為依據(jù)，從而給公眾一個(gè)合理、合法的判決，還公眾一個(gè)健康宜人的環(huán)境。

二、影響環(huán)境民事公益訴訟管轄規(guī)則的因素

管轄規(guī)則關(guān)系到當(dāng)事人如何便利地向法院尋求救濟(jì)、如何實(shí)現(xiàn)權(quán)利，因此確定管轄權(quán)對于實(shí)現(xiàn)司法公正、提高訴訟效率具有重要意義。筆者認(rèn)為，環(huán)境民事公益訴訟管轄規(guī)則的確定應(yīng)當(dāng)遵循如下原則：

(一)有利于當(dāng)事人接近司法、實(shí)現(xiàn)正義的原則

當(dāng)事人進(jìn)行民事訴訟的基本目的是通過訴訟的方式維護(hù)自身的合法權(quán)益，而民事訴訟作為保護(hù)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)利的訴訟制度，其必然要受到制度的目的制約。而在環(huán)境民事公益訴訟這一特殊的訴訟模式下，該原則更為重要。一方面，該原則要求管轄的確定要方便當(dāng)事人進(jìn)行訴訟，一般是指方便被告。雖然被告實(shí)施了侵權(quán)行為導(dǎo)致環(huán)境公益受到損害，但是原告也不應(yīng)當(dāng)選擇對被告造成重大不公平的法院；另一方面，該原則還要求管轄的確定要有利于當(dāng)事人獲得公正判決，與一方當(dāng)事人之間存在利害關(guān)系的法院必然不能管轄該案件。

①如瑞得在線一案，在管轄問題上的程序事件耗費(fèi)達(dá)8個(gè)月之久。參見北京市海淀區(qū)人民法院：《審理涉及互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的著作權(quán)案件若干問題之探討》2000年第5期。

(二)有利于提高訴訟效率的原則

訴訟效率是影響管轄規(guī)則確立的重要因素。在環(huán)境民事公益訴訟這一新型的訴訟模式下，效率原則顯得尤為重要。一方面，合理的管轄規(guī)則有利于當(dāng)事人盡快找到有管轄權(quán)的法院進(jìn)行案件審理，便于被告及時(shí)應(yīng)訴；另一方面，也有利于法院依職權(quán)調(diào)查取證或者了解情況。在環(huán)境民事公益訴訟中，當(dāng)法院要依職權(quán)調(diào)查涉案環(huán)境證據(jù)時(shí)，盡快地取得環(huán)境損害的證據(jù)對于案件審理的公正性起著至關(guān)重要的作用。如果從案發(fā)到調(diào)取證據(jù)經(jīng)過時(shí)間過長，很可能導(dǎo)致環(huán)境證據(jù)發(fā)生變化甚至滅失而使案件審理無事實(shí)可依。

(三)有利于案件執(zhí)行的原則

在解決糾紛的過程中，案件執(zhí)行的成功才意味著當(dāng)事人的合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)了法律意義上的保護(hù)，如果當(dāng)事人只是獲得了合法判決卻不能使自身的權(quán)益得到現(xiàn)實(shí)意義上的救濟(jì)，那么法律便沒有完成定紛止?fàn)幍氖姑?。如上所述，環(huán)境民事公益訴訟案件具有地域性的特點(diǎn)。在某一地域發(fā)生環(huán)境危害或損害時(shí)，如果管轄原則的確立使得被告方無法對其所造成的環(huán)境損害進(jìn)行應(yīng)有的補(bǔ)償或者一旦進(jìn)行補(bǔ)償將會(huì)做出較大甚至超過其過錯(cuò)范圍內(nèi)的付出時(shí)，一方面該案件的判決違反了責(zé)任與過錯(cuò)相適應(yīng)的民法上的歸責(zé)原則；另一方面不利于案件實(shí)現(xiàn)法律上及事實(shí)上的執(zhí)行，從而使得環(huán)境公益的維護(hù)成為一紙空談。因此，有利于案件執(zhí)行原則也理應(yīng)成為制約環(huán)境民事公益訴訟的重要因素。

三、傳統(tǒng)管轄原則在環(huán)境民事公益訴訟中的優(yōu)劣分析

(一)專屬管轄的規(guī)定不具備充分的合理性

《民事訴訟法》僅對于不動(dòng)產(chǎn)糾紛、港口作業(yè)發(fā)生的糾紛及繼承遺產(chǎn)的糾紛進(jìn)行專屬管轄，而這三種糾紛并不具備專屬的特征。確定專屬管轄的目的在于實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人及法院調(diào)查取證的便利、利害關(guān)系人參加訴訟的便利、案件執(zhí)行的便利以及公共利益保護(hù)的需要，而這三種糾紛都沒有從專屬管轄的目的出發(fā)，不符合專屬管轄的本旨，或者會(huì)對當(dāng)事人造成重大不公，或者不利于公益的保護(hù)[4]。而環(huán)境民事公益訴訟這一具有高度專業(yè)性和公益性的糾紛完全符合專屬管轄的宗旨，卻沒有被納入專屬管轄的范疇，反而由并不太具備環(huán)境科學(xué)專業(yè)知識技能的法官審理，導(dǎo)致環(huán)境糾紛案件的處理很難盡如人意。當(dāng)下的專屬管轄制度造成了當(dāng)事人完全可以自主選擇管轄法院的糾紛被強(qiáng)制專屬管轄，應(yīng)當(dāng)由專業(yè)性較強(qiáng)的法院審理的案件被選擇化的尷尬局面。

(二)特殊地域管轄概念模糊，不易把握

《民事訴訟法》中關(guān)于特殊地域管轄如合同履行地、侵權(quán)行為地等的確定引起較大爭議。對于環(huán)境民事公益訴訟來說，侵權(quán)行為地的確定顯得尤為重要。當(dāng)侵權(quán)行為實(shí)施地與侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地同一時(shí)，便可直接確定管轄權(quán)法院，但是在環(huán)境糾紛中，侵權(quán)行為地與侵權(quán)結(jié)果發(fā)生往往不具有同一性，這便導(dǎo)致管轄法院難以確定的問題。雖然最高人民法院對此做出了相應(yīng)的解釋，但是仍存在著較大的不明確性。管轄爭議的發(fā)生，除了故意爭搶管轄權(quán)的原因外，管轄規(guī)則不明確、管轄法院具有確定性也是管轄爭議頻發(fā)的重要因素。因此，特殊地域管轄規(guī)則模糊所帶來的管轄制度可操作性差的問題更加劇了司法實(shí)踐中管轄混亂、爭奪管轄、規(guī)避管轄的現(xiàn)象，也導(dǎo)致了大量程序耗費(fèi)①。

(三)級別管轄規(guī)則模糊，可操作性差

《民事訴訟法》中對于確定級別管轄的法院標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定存在很大爭議，立法者試圖全面考慮案件的性質(zhì)、繁簡程度及影響范圍三方面作為級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)，但這導(dǎo)致級別管轄的標(biāo)準(zhǔn)不明確、伸縮性大，使具體案件的管轄委諸于法院的自由裁量,對司法實(shí)務(wù)產(chǎn)生了消極的影響，造成級別管轄的不安定和少數(shù)法院隨意確定級別管轄。當(dāng)事人極易通過變更訴訟請求而改變管轄法院的級別，使司法公正極易受到地方保護(hù)主義的影響。而涉及環(huán)境公益的糾紛，更應(yīng)當(dāng)避免地方保護(hù)主義對案件的影響，才能真正維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。

四、環(huán)境民事公益訴訟的管轄制度的構(gòu)建

(一)專屬管轄制度的完善

筆者認(rèn)為，在環(huán)境民事公益訴訟的管轄權(quán)制度構(gòu)建中，首先應(yīng)當(dāng)在《民事訴訟法》專屬管轄規(guī)則中增加水域環(huán)境公益訴訟，以對此種特殊的環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行規(guī)制。

1.水域環(huán)境公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)的私益訴訟案件，是一種具有獨(dú)立特征的訴訟門類。水域環(huán)境一旦遭到破壞會(huì)迅速擴(kuò)大污染范圍，導(dǎo)致附近水域環(huán)境受到影響。德國《民事訴訟法》第32條規(guī)定：“對于《環(huán)境責(zé)任法》附錄一中所列舉的設(shè)施的所有人提起的訴訟，對其主張由于環(huán)境影響發(fā)生的損害請求賠償?shù)?，專屬于該設(shè)施的環(huán)境影響事件發(fā)生的地區(qū)的法院管轄?！盵5]筆者認(rèn)為我國可以結(jié)合國情加以借鑒。

2.從我國法院體系來看，最高人民法院、地方各級人民法院及專門法院三大類。專門法院包括軍事法院、海事法院、鐵路法院。海事法院管轄的是所有的海域、長江流域、黑龍江、珠江、瀾滄江等海事糾紛，管轄范圍與水域范圍基本相同。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》可知，當(dāng)下海事法院已經(jīng)負(fù)責(zé)審理船舶排放、泄漏、傾倒油類、污水或者其他有害物質(zhì)，造成水域污染的海事侵權(quán)糾紛的案件。因此，只需要在海事法院之間進(jìn)行合理分工，便可以在符合自然資源的分布規(guī)律的基礎(chǔ)上，由對水域環(huán)境有較熟悉的專業(yè)知識的海事法官審理水域環(huán)境民事公益糾紛，“門當(dāng)戶對”地有效解決水域環(huán)境公益糾紛。另外，海事法院審判職能相對獨(dú)立，且并不按照行政區(qū)劃設(shè)置，便于排除地方和部門保護(hù)主義的干擾,海事司法機(jī)關(guān)同流域(海域)環(huán)境主管部門相對應(yīng)，可以形成合力治理污染、齊心保護(hù)環(huán)境的格局。

(二)地域管轄制度的完善

1.一般地域管轄制度完善。一般地域管轄的通行做法是實(shí)行“原告就被告”原則，即案件由被告所在地的人民法院管轄。我國《民事訴訟法》第21條確認(rèn)了這一原則：“對公民提起的民事訴訟，由被告住所地人民法院管轄；被告住所地與經(jīng)常居住地不一致的，由經(jīng)常居住地人民法院管轄。對法人或者其他組織提起的民事訴訟，由被告住所地人民法院管轄?！倍P者認(rèn)為，由于環(huán)境民事公益訴訟由侵權(quán)行為引起，不應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)以“被告住所地的人民法院”為第一管轄法院，而應(yīng)當(dāng)按照專屬管轄、特殊地域管轄、一般地域管轄的順序優(yōu)先適用管轄規(guī)則，一般地域管轄只作為其他兩種管轄規(guī)則的補(bǔ)充適用。

2.特殊地域管轄制度的完善。(1)有環(huán)保法庭的地區(qū)，環(huán)保法庭在除專屬管轄的范圍內(nèi)享有管轄優(yōu)先權(quán)。目前，我國在重慶、貴州、湖北等地已建立起多個(gè)專門的環(huán)境法庭，同時(shí)根據(jù)建立環(huán)境審判庭的需要，人民法院有針對性地建立和培訓(xùn)一支擁有環(huán)境侵權(quán)案件專業(yè)水平和較高的整體素質(zhì)的辦案人員隊(duì)伍，以保證案件辦理的正確性、合理性及高效性[6]。由于環(huán)境侵權(quán)具有長期性、隱蔽性、復(fù)雜性等特點(diǎn)，其損害結(jié)果既可能已經(jīng)產(chǎn)生,也可能要經(jīng)過一段時(shí)間之后方可實(shí)際發(fā)生。這使得環(huán)境侵權(quán)案件成為一種不同于一般的民事、刑事和行政案件的新類型案件，具有專業(yè)性強(qiáng)、影響面廣、取證困難、類型新穎等特點(diǎn)[7]。因此，除水域環(huán)境民事公益訴訟之外，當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟案件發(fā)生后，有環(huán)境法庭的地區(qū)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由環(huán)境法庭管轄。(2)沒有成立環(huán)保法庭的地區(qū)，侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地法院享有管轄優(yōu)先權(quán)。根據(jù)《民事訴訟法》第28條規(guī)定：“因侵權(quán)行為提起的訴訟，由侵權(quán)行為地或者被告住所地人民法院管轄?！庇纱丝赏茢喑霏h(huán)境民事公益訴訟應(yīng)當(dāng)由侵權(quán)行為地人民法院管轄。但筆者認(rèn)為,此處的“侵權(quán)行為地”應(yīng)優(yōu)先解釋為“侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地”更為適宜。環(huán)境侵權(quán)案件侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地與侵權(quán)行為實(shí)施地往往不一致，而由侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地的人民法院管轄有兩大益處：其一，侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地法院可以及時(shí)調(diào)查取證；其二，該法院更加了解當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境情況，便于結(jié)合當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境情況做出適合保護(hù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的判決。

(三)級別管轄制度的完善

鑒于環(huán)境民事公益訴訟的特殊性，筆者建議突破原有的級別管轄制度，即在《民事訴訟法》級別管轄規(guī)則的基礎(chǔ)上加以變通以適應(yīng)環(huán)境民事公益訴訟問題的解決。

1.重大涉外案件,在設(shè)區(qū)的市、自治州的轄區(qū)內(nèi)有重大影響的案件,及涉港、澳、臺(tái)的環(huán)境民事公益訴訟案件,由中級人民法院管轄；在省、直轄市、自治區(qū)有重大影響的第一審民事案件由高級人民法院管轄；在全國有重大影響的案件由最高人民法院管轄。

2.對環(huán)境民事公益訴訟提高受理法院的級別，即對于跨縣的環(huán)境民事公益訴訟案件，由中級人民法院管轄；跨市的民事訴訟案件由高級人民法院管轄；對于跨省的環(huán)境公益案件，由最高人民法院管轄。通過提高一審法院的級別，一方面可以防止地方政權(quán)干預(yù)使得受訴法院力不從心，另一方面也可以提高環(huán)境民事公益訴訟案件的審理公正性。

(四)共同管轄和選擇管轄的規(guī)則適用

共同管轄和選擇管轄實(shí)際上是一個(gè)問題的兩個(gè)方面。共同管轄，是指對同一訴訟依照法律規(guī)定，兩個(gè)或者兩個(gè)以上的人民法院都有管轄權(quán)。選擇管轄是指在共同管轄的情況下，當(dāng)事人可以選擇其中的一個(gè)人民法院提起訴訟。根據(jù)我國《民事訴訟法》的規(guī)定，兩個(gè)以上都有管轄權(quán)的訴訟，原告可以向其中一個(gè)人民法院起訴；原告向兩個(gè)以上有管轄權(quán)的人民法院起訴的，由最先立案的人民法院管轄。另根據(jù)相關(guān)司法解釋兩個(gè)以上的人民法院都有管轄權(quán)的訴訟，先立案的人民法院不得將案件移送給另一個(gè)有管轄權(quán)的人民法院；人民法院在立案前發(fā)現(xiàn)其他有管轄權(quán)的人民法院已先立案的，不得重復(fù)立案；立案后發(fā)現(xiàn)其他有管轄權(quán)的人民法院先立案的，應(yīng)裁定將案件移送給先立案的人民法院。

如前所述，環(huán)境民事公益訴訟管轄權(quán)問題不符合協(xié)議管轄的條件，因而不適用協(xié)議管轄的規(guī)定。而涉及裁定管轄的部分，筆者認(rèn)為可以適用現(xiàn)行《民事訴訟法》有關(guān)裁定管轄的有關(guān)規(guī)定，不必再另行采取新的適用規(guī)則。

總之，環(huán)境污染嚴(yán)重威脅了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和公眾的生存環(huán)境，環(huán)境問題的解決越發(fā)成為社會(huì)穩(wěn)步發(fā)展的前提[8]。環(huán)境民事公益訴訟管轄規(guī)則在傳統(tǒng)的民事訴訟管轄規(guī)則上有所變通和革新，一方面能夠?yàn)楸Ｗo(hù)公共環(huán)境權(quán)益提供程序保障，最大限度地避免管轄混亂局面；另一方面，實(shí)體公正反映的是一種“結(jié)果價(jià)值”，而程序公正反映的是一種“過程價(jià)值”，強(qiáng)調(diào)程序的正當(dāng)和公正是為了保障實(shí)體結(jié)果公正的實(shí)現(xiàn)[9]。環(huán)境民事公益訴訟管轄問題的完善是環(huán)境民事公益訴訟制度價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要前提，為最終判決公正、環(huán)境公益問題的解決提供了程序上的法律保障。

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[責(zé)任編輯:王澤宇]

2015-11-17

李翠影(1991-)，女，黑龍江肇東人，2015級法律碩士研究生。

D925.1

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1008-7966(2016)01-0093-03