王建芹，農(nóng)云貴

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100086)

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全面依法治國背景下加強(qiáng)黨紀(jì)黨規(guī)體系建設(shè)科學(xué)性

王建芹，農(nóng)云貴

(中國政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100086)

摘要：黨的十八屆四中全會明確將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系范疇，彰顯了黨紀(jì)黨規(guī)體系性建設(shè)的重要性。作為推進(jìn)全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的重要抓手，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)狞h紀(jì)黨規(guī)體系能夠提高黨內(nèi)制度的科學(xué)性、系統(tǒng)性及權(quán)威性，更好的服務(wù)于全面從嚴(yán)治黨。當(dāng)前黨紀(jì)黨規(guī)存在著實(shí)體內(nèi)容不完善、制定程序不健全、整體體系不科學(xué)等多方面問題，需要以法律體系為參照，以法學(xué)的視角。以黨紀(jì)黨規(guī)的內(nèi)容和效力為主線，厘清效力位階，依照根本類、組織類、行為類、監(jiān)督及權(quán)利保障類等分類方法，構(gòu)建一個內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨紀(jì)黨規(guī)制度體系。

關(guān)鍵詞：依法治國；從嚴(yán)治黨；黨紀(jì)黨規(guī)體系；科學(xué)性

黨的十八屆四中全會對全面推進(jìn)依法治國作出重大部署，并將完備的黨內(nèi)法規(guī)體系納入到中國特色社會主義法治體系的范圍，使得黨紀(jì)黨規(guī)體系性建設(shè)更有現(xiàn)實(shí)和時(shí)代意義。依法治國必先依規(guī)治黨，黨紀(jì)黨規(guī)不僅是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有利保障。黨紀(jì)嚴(yán)于國法，運(yùn)用黨紀(jì)黨規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處的關(guān)鍵就在于構(gòu)建一個內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨紀(jì)黨規(guī)體系。在全面推行依法治國的背景下，黨紀(jì)黨規(guī)體系建設(shè)被賦予了重大的意義和嚴(yán)肅的使命。

一、建設(shè)科學(xué)完備的黨紀(jì)黨規(guī)體系是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義

黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位是中國特色社會主義最本質(zhì)特征，依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，加強(qiáng)黨紀(jì)黨規(guī)體系建設(shè)既是黨依法執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)需要，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

制度建設(shè)是黨建工作的基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨成立以來，始終重視黨的自身制度建設(shè)，積累并形成了數(shù)量蔚為壯觀的黨紀(jì)黨規(guī)制度。初步統(tǒng)計(jì)，僅自改革開放至黨的十八大前所頒布的重要的黨紀(jì)黨規(guī)就有492部。黨的十八大召開以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央高度重視黨紀(jì)黨規(guī)建設(shè)，圍繞“全面從嚴(yán)治黨”的核心理念，制定并出臺了涉及黨的群眾路線教育、黨員和黨的干部管理、黨的紀(jì)律性建設(shè)等方面的黨紀(jì)黨規(guī)近50部，使黨紀(jì)黨規(guī)體系不斷完善。但是，從更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)格的要求來看，現(xiàn)存黨內(nèi)法規(guī)制度中仍然存在著整體體系不夠科學(xué)、制定程序不健全、實(shí)體內(nèi)容不完善等問題，體現(xiàn)在黨紀(jì)黨規(guī)不配套、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等方面的問題依然突出，嚴(yán)重制約著黨的自身管理以及執(zhí)政效能的提高，亟待系統(tǒng)化的構(gòu)建與完善。

習(xí)近平總書記近日在對“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育所作的重要指示中強(qiáng)調(diào)：“要針對新情況新問題嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，以改革創(chuàng)新精神補(bǔ)齊制度短板，真正使黨的組織生活、黨員教育管理嚴(yán)起來、實(shí)起來”。制度短板這一提法雖然由黨的領(lǐng)導(dǎo)人首次提出，但卻深刻指出了當(dāng)前黨建工作中制度建設(shè)滯后的問題，切中了當(dāng)前黨建工作的時(shí)弊。黨紀(jì)黨規(guī)制度體系所存在的問題，無疑是黨建工作“制度短板”的重要內(nèi)容之一。因此，盡快建設(shè)科學(xué)完備的黨紀(jì)黨規(guī)制度體系成為當(dāng)前十分緊迫、十分重要的黨建工作任務(wù)之一。

(一)進(jìn)一步提高黨紀(jì)黨規(guī)制度體系的科學(xué)性

目前，黨紀(jì)黨規(guī)體系龐雜，各個制度文件內(nèi)部結(jié)構(gòu)雜糅，缺乏統(tǒng)一的梳理。許多黨紀(jì)黨規(guī)的出臺沒有立足于統(tǒng)一、長遠(yuǎn)的立法規(guī)劃，且不少文件倉促出臺，出臺前的調(diào)研論證工作不足，許多文件規(guī)定重復(fù)交叉，甚至相互沖突，不少文件缺乏可操作的程序性規(guī)定，這些都嚴(yán)重影響了黨紀(jì)黨規(guī)制度體系的科學(xué)性，需要樹立宏觀、整體、長期的黨內(nèi)立法規(guī)劃思路，避免黨紀(jì)黨規(guī)重疊、沖突，提高黨紀(jì)黨規(guī)制度的科學(xué)性。

(二)進(jìn)一步提高黨紀(jì)黨規(guī)制度體系的系統(tǒng)性

長期以來，許多黨紀(jì)黨規(guī)的出臺都存在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象，缺乏系統(tǒng)、有序的科學(xué)梳理和分類。建設(shè)黨紀(jì)黨規(guī)體系是將基本的法規(guī)制度建設(shè)與具體的實(shí)施細(xì)則建設(shè)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)實(shí)體性制度建設(shè)和程序性制度建設(shè)的并舉，既重視黨紀(jì)黨規(guī)制度的建設(shè)又注意與國家法律的協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)各制度之間彼此銜接,真正使黨紀(jì)黨規(guī)制度成為一個系統(tǒng)有序的科學(xué)體系[1]。

(三)進(jìn)一步提高黨紀(jì)黨規(guī)制度的權(quán)威性

要使黨紀(jì)黨規(guī)得到有效的落實(shí)，則必須提高黨紀(jì)黨規(guī)的權(quán)威性，而權(quán)威性并不只是體現(xiàn)在頒布者的主體地位和效力等級，更要落實(shí)在實(shí)際執(zhí)行過程中。由于現(xiàn)行黨紀(jì)黨規(guī)體系無論從內(nèi)容規(guī)范性還是體系完備性等方面都存在很多缺陷，導(dǎo)致很多具體規(guī)定交叉重疊、位階沖突，甚至相互矛盾的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，必然使得具體執(zhí)行過程中無所適從，進(jìn)而損害黨紀(jì)黨規(guī)的權(quán)威性。建設(shè)完備的黨紀(jì)黨規(guī)體系才能解決黨紀(jì)黨規(guī)混雜無序的問題，真正樹立黨紀(jì)黨規(guī)的權(quán)威。

二、當(dāng)前我國黨紀(jì)黨規(guī)體系建設(shè)上存在的突出問題

經(jīng)過多年的努力，黨紀(jì)黨規(guī)建設(shè)取得了很大的成就，內(nèi)容趨于完善，具有了一定的體系雛形。然而，其漏洞和薄弱環(huán)節(jié)仍然比較突出，與全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的目標(biāo)尚有不小差距，須需加以完善。

(一)黨紀(jì)黨規(guī)自身的問題

一是黨紀(jì)黨規(guī)內(nèi)容尚不完善。宏觀上欠缺一些應(yīng)有的內(nèi)容模塊，例如政黨活動經(jīng)費(fèi)的來源及其開支制度、黨組織財(cái)務(wù)公開制度、黨員干部財(cái)產(chǎn)公開制度等。微觀上，許多黨紀(jì)黨規(guī)規(guī)定模糊，原則性規(guī)定較多，可操作性較差。例如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》第十五條規(guī)定：“中央委員會作出的決議、決定和中央政治局會議的內(nèi)容，根據(jù)需要以適當(dāng)方式在一定范圍通報(bào)或向全黨通報(bào)”，但對于何為適當(dāng)方式并沒有作出具體說明。

二是黨紀(jì)黨規(guī)之間存在交叉重復(fù)。通過對黨紀(jì)黨規(guī)的梳理，我們發(fā)現(xiàn)一些條例規(guī)范的邊界并不是特別清晰，往往存在大量的交叉重疊現(xiàn)象。以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》來說，紀(jì)律處分在不同條例中都有相應(yīng)規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督問題也在干部選拔任用、紀(jì)律處分、黨員權(quán)利保障等條例中都有所涉及，而黨員權(quán)利保障更是與黨內(nèi)監(jiān)督、干部選拔任用、紀(jì)律處分等條例息息相關(guān)，如何把這些錯綜復(fù)雜的關(guān)系理順，既是條例的重要任務(wù)，更與通過科學(xué)規(guī)劃明確不同條例的范圍和邊界有著直接的關(guān)系[2]。

三是重實(shí)體輕程序?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)中，程序性規(guī)范十分稀少。黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實(shí)不盡如意的一個重要原因就在于黨紀(jì)黨規(guī)實(shí)體性規(guī)定多,而缺乏與之相配套的程序性規(guī)定，且程序性規(guī)定大多包含于實(shí)體性規(guī)定之中，鮮有一部完整的程序性黨紀(jì)黨規(guī)。除了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等重要的黨內(nèi)法規(guī)以外，其他黨內(nèi)法規(guī)都沒有相應(yīng)的程序規(guī)范。

四是黨紀(jì)黨規(guī)的制定民主參與度不足。1990年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，并無黨內(nèi)法規(guī)制定過程中民主參與的規(guī)定，直到2013年頒布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》才有相關(guān)的規(guī)定。該《條例》第19條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見。征求意見范圍根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的具體內(nèi)容確定，必要時(shí)在全黨范圍內(nèi)征求意見。征求意見時(shí)應(yīng)當(dāng)注意聽取黨代表大會代表和有關(guān)專家學(xué)者的意見。與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾意見。征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網(wǎng)上征詢等形式?！比欢?，該《條例》并沒有明確需要征求意見的范圍，而運(yùn)用了“必要時(shí)”、“應(yīng)當(dāng)”等模糊詞語，這也造成了實(shí)踐中黨內(nèi)法規(guī)制定民主參與度不足的后果。

(二)黨紀(jì)黨規(guī)與國家法律之間的問題

一是制定過程中交流不暢的問題。黨內(nèi)立法工作部門與國家立法工作部門之間缺乏法定的溝通協(xié)調(diào)工作機(jī)制，導(dǎo)致黨內(nèi)規(guī)范與國家規(guī)范在調(diào)整對象上出現(xiàn)斷層或重復(fù)；個別的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不協(xié)調(diào)甚至抵觸，不符合法律的統(tǒng)一性，也影響到黨紀(jì)與國法各自的嚴(yán)肅性。

二是執(zhí)行過程中的錯位問題。特別是對于一些觸犯了國家法律的違法行為，代之以黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行處理的情況時(shí)有發(fā)生，違背了“法律面前人人平等”這一現(xiàn)代民主國家的法治基本原則。

三是紀(jì)法不分的問題。對于一些本應(yīng)由國家法律進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的關(guān)系及事項(xiàng)，代之以黨規(guī)黨紀(jì)的形式進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，從而影響到其實(shí)施效果。

(三)黨紀(jì)黨規(guī)體系的問題

改革開放以來，隨著許多較為科學(xué)規(guī)范的黨紀(jì)黨規(guī)出臺，使得目前黨內(nèi)活動基本實(shí)現(xiàn)了有規(guī)可依，黨紀(jì)黨規(guī)也初有體系雛形。然而，這個體系結(jié)構(gòu)并不完整，既沒有明確統(tǒng)一的體系結(jié)構(gòu)，各個制度文件之間也沒能形成完整、周密的體系結(jié)構(gòu)。其次，制度文件內(nèi)部結(jié)構(gòu)雜糅，缺乏統(tǒng)一梳理。再次，黨內(nèi)法規(guī)中關(guān)于同一方面的事項(xiàng)，沒有統(tǒng)一的規(guī)定，而是散見于不同時(shí)間、不同制定主體、不同形式、不同效力等級的黨內(nèi)法規(guī)文件之中[3]。最后，絕大多數(shù)黨紀(jì)黨規(guī)的制定出臺缺乏一個總體性全局性的規(guī)劃，多屬于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的制定模式，正如學(xué)者所說：“由于立法沒有整體規(guī)劃，沒有頂層設(shè)計(jì)，從而黨內(nèi)法規(guī)存在‘碎片化’現(xiàn)象”[4]，這也是造成黨紀(jì)黨規(guī)體系缺乏科學(xué)性的一個重要原因。

2013年11月27日，中國共產(chǎn)黨歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013—2017年)》(以下稱《綱要》)出臺，初步解決了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)缺乏總體規(guī)劃的問題?！毒V要》雖指出，“在對現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行全面清理的基礎(chǔ)上，抓緊制定和修訂一批重要黨內(nèi)法規(guī)，力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設(shè)和黨的工作主要領(lǐng)域、適應(yīng)管黨治黨需要的黨內(nèi)法規(guī)制度體系框架”，但如何構(gòu)建、以何種形式、什么標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系等等具體而重大的問題并沒有給出明確的方案。另外，中共中央辦公廳法規(guī)室、中共中央紀(jì)委法規(guī)室、中共中央組織部辦公廳共同編制的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1978—1996)》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(1997—2000)》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2001—2007)》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)選編(2008—2012)》四卷本中，大體是按照《中國共產(chǎn)黨章程》的體例來編排的,一般從黨章、黨員、黨的組織制度、黨的中央組織、黨的地方組織、黨的基層組織、黨的干部、黨的紀(jì)律、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨組和其他共十一個方面為體例構(gòu)建黨紀(jì)黨規(guī)體系。這種構(gòu)建方法體雖具有一定可操作性，但有些黨紀(jì)黨規(guī)可以同時(shí)適用上述幾個方面，以上分類方法無法給這類黨紀(jì)黨規(guī)以合理的定位。此外，隨著黨紀(jì)黨規(guī)的不斷完善和具體細(xì)化，越來越多的黨紀(jì)黨規(guī)顯然不可能完全被放入上述各個分類部門中。因此，這種黨紀(jì)黨規(guī)分類體系也并不科學(xué)。黨的十八大以來，黨的規(guī)矩尤其是黨長期實(shí)踐中形成的約定俗成、行之有效的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例等等不成文規(guī)矩逐漸成為黨紀(jì)黨規(guī)建設(shè)的重點(diǎn)，而當(dāng)前的黨紀(jì)黨規(guī)體系并不能給這類黨的規(guī)矩以合理的定位，顯現(xiàn)了當(dāng)前黨紀(jì)黨規(guī)體系的局限性。

三、科學(xué)構(gòu)建黨紀(jì)黨規(guī)體系需堅(jiān)持的思想與理論前提

(一)黨紀(jì)黨規(guī)與國家法律相輔相成

作為我國社會治理的兩種重要手段，黨紀(jì)黨規(guī)和國家法律的關(guān)系首先是相輔相成的。黨的十八屆四中全會指出，全面推進(jìn)依法治國，必須形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局，并將完備的黨內(nèi)法規(guī)體系列為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，與國家的法律一道，合力推進(jìn)全面依法治國，共同促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨紀(jì)黨規(guī)和國家法律的共同目標(biāo)均是為了人民能夠擁有美好的生活。由此可看出，在國家法治體系中，黨紀(jì)黨規(guī)和國家法律具有目標(biāo)和價(jià)值的一致性。黨的十八屆四中全會特別強(qiáng)調(diào)，要把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律同黨堅(jiān)持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。黨的執(zhí)政地位和黨紀(jì)黨規(guī)的合法性是國家法律尤其是憲法予以確定的，同時(shí)，黨的意志也會通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家法律。因此，黨紀(jì)黨規(guī)與國家法律的相互銜接、相互作用、相輔相成就可以得到充分體現(xiàn)。

(二)國法高于黨紀(jì)，黨紀(jì)嚴(yán)于國法

雖然黨紀(jì)黨規(guī)與國家法律相互銜接、相輔相成，但并不意味著二者地位的等同，其核心規(guī)定性必須遵循“國法高于黨紀(jì)，黨紀(jì)嚴(yán)于國法”的原則。

國法高于黨紀(jì)，就是要求任何組織和個人包括黨紀(jì)黨規(guī)的規(guī)定必須在國家法律范圍內(nèi)活動和行使，不允許超越法律的界限,不存在高于法律的特權(quán)。習(xí)總書記亦強(qiáng)調(diào)，“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究”[5]。毋庸置疑，憲法和法律是所有公民和組織必須遵循的基本準(zhǔn)則。國家法律效力位階高于黨紀(jì)，黨紀(jì)黨規(guī)不能與國家法律相抵觸。

黨紀(jì)嚴(yán)于國法，則是“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”的內(nèi)在要求。黨的十八屆四中全會指出，黨的紀(jì)律是黨內(nèi)規(guī)矩。黨紀(jì)黨規(guī)嚴(yán)于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨紀(jì)黨規(guī)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，堅(jiān)定理想信念，踐行黨的宗旨，堅(jiān)決同違法亂紀(jì)行為作斗爭。習(xí)總書記對此強(qiáng)調(diào)，“黨要管黨，才能管好黨；從嚴(yán)治黨，才能治好黨。對我們這樣一個擁有八千五百多萬黨員、在一個十三億人口大國長期執(zhí)政的黨，管黨治黨一刻不能松懈”[6]。黨紀(jì)黨規(guī)既體現(xiàn)著黨的宗旨、信念，也規(guī)定了黨組織及其成員的行為規(guī)范、約束手段，并闡明了相應(yīng)的懲戒措施，因而是維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、保持黨的先進(jìn)純潔、規(guī)范黨員干部言行、協(xié)調(diào)黨內(nèi)關(guān)系的重要武器。黨紀(jì)之所以嚴(yán)于國法是由于兩者的不同特點(diǎn)決定的，首先，黨紀(jì)黨規(guī)的約束性要求比國家法律多，如黨紀(jì)黨規(guī)對黨員生活作風(fēng)、道德素養(yǎng)等都提出了要求，而國家的法律則不涉及這些方面。其次，黨紀(jì)黨規(guī)對黨員的要求比國家法律對公民的要求標(biāo)準(zhǔn)高，這是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和先進(jìn)性決定的，也是黨章所要求的。再次，與國家法律相比，黨紀(jì)黨規(guī)的強(qiáng)制力量主要來自于黨員的自覺認(rèn)同和堅(jiān)守。因此，只有高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求才能讓黨員嚴(yán)于律己，純潔黨員隊(duì)伍，永葆先鋒隊(duì)的本色。最后，一般情況下觸犯黨紀(jì)黨規(guī)要先于違反國家法律。由此看出，國家法律是底線，黨紀(jì)黨規(guī)嚴(yán)于國法[7]。

黨紀(jì)黨規(guī)嚴(yán)于國法，不僅要求黨的各級組織和廣大黨員干部按照黨紀(jì)黨規(guī)以更高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，而且要模范遵守國家法律，堅(jiān)定理想信念，踐行黨的宗旨，堅(jiān)決同違法亂紀(jì)行為作斗爭。黨只有以更高的標(biāo)準(zhǔn)、更嚴(yán)的紀(jì)律要求來約束各級黨組織和廣大黨員干部，才能永葆先進(jìn)性和純潔性。國家法律是全體公民的行為底線，而黨紀(jì)黨規(guī)不僅要求黨員堅(jiān)定理想信念宗旨、保持道德情操，還要求黨員必須帶頭模范遵守國家的法律。此外，黨是肩負(fù)神圣使命的政治組織，黨員是有著特殊政治責(zé)任的公民，必須接受更加嚴(yán)格的紀(jì)律約束。即“把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，立起來、嚴(yán)起來，執(zhí)行到位”，這不僅是管黨治黨的根本要求，也是黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民進(jìn)行中國特色社會主義建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的根本保障。

(三)紀(jì)法分開、紀(jì)法各表

大連市有著豐富的海洋資源，沿海地區(qū)具有優(yōu)質(zhì)的公共配套設(shè)施、良好的交通通達(dá)度、優(yōu)美的環(huán)境以及新鮮的空氣，對生活條件具有良好的提高效果，進(jìn)而對房價(jià)具有明顯的提高效應(yīng)。居住區(qū)與海岸線的間距每增多一千米，房價(jià)減少603元/m2。從圖3（g）可以看出：對房價(jià)影響較大的區(qū)域主要集中在中山區(qū)的大范圍區(qū)域及西崗區(qū)的小范圍沿海住房。

紀(jì)法分開、紀(jì)法各表是“國法高于黨紀(jì)，黨紀(jì)嚴(yán)于國法”的延伸，也是新時(shí)期黨紀(jì)黨規(guī)建設(shè)的重要創(chuàng)舉。紀(jì)法分開、紀(jì)法各表就是要求黨紀(jì)黨規(guī)與國家法律區(qū)別開來，兩者不能混同。首先，這是由黨紀(jì)黨規(guī)和國家法律的性質(zhì)區(qū)別決定的，兩者不屬于同一范疇，有著制定主體、規(guī)范對象、規(guī)范內(nèi)容、規(guī)制手段等等方面的不同。紀(jì)法分開、紀(jì)法各表有利于突出黨紀(jì)特色，實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨。其次，紀(jì)法分開、紀(jì)法各表也是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作深入開展的客觀需要。實(shí)踐中，紀(jì)法不分的弊端使得黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭難以有效開展，如舊的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》基本參照《刑法》，對違紀(jì)行為的界定和處罰具有濃厚的刑法色彩，對黨組織和黨員的紀(jì)律要求契合度不夠，缺乏黨紀(jì)特色。最后，紀(jì)法分開、紀(jì)法各表是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的根本要求。黨的紀(jì)律是黨的規(guī)矩，黨紀(jì)黨規(guī)嚴(yán)于國家法律，兩者對黨組織和黨員的要求是不一樣的，紀(jì)法分開、紀(jì)法各表有利于厘清黨紀(jì)黨規(guī)與國家法律的界線，真正實(shí)現(xiàn)把“黨紀(jì)黨規(guī)挺在前面”。紀(jì)法分開、紀(jì)法各表不僅要求黨紀(jì)黨規(guī)與國家法律在規(guī)范文本上的剝離，而且要建立其屬于黨紀(jì)黨規(guī)的話語體系，使黨紀(jì)黨規(guī)真正成為全面推進(jìn)依法治國背景下從嚴(yán)治黨的“戒尺”。

四、科學(xué)構(gòu)建黨紀(jì)黨規(guī)體系的初步設(shè)想

黨紀(jì)黨規(guī)體系作為中國特色社會主義法治體系重要的子體系之一，決定了其構(gòu)建必然要符合并遵循法律體系的基本原則，并以法學(xué)的視角去進(jìn)行設(shè)計(jì)。我們認(rèn)為，與其他法律部門相比，行政法同黨紀(jì)黨規(guī)的契合相似度最高，因此，以我國行政法的基本原則和體系架構(gòu)設(shè)計(jì)我國黨紀(jì)黨規(guī)體系符合我國的基本國情和黨紀(jì)黨規(guī)體系的制度特征。

首先，從效力位階上看，行政法效力的分類層級分明，種類多樣。行政法效力有如下分類：憲法、行政性法律、行政法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件。這些與黨紀(jì)黨規(guī)的黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則、其他規(guī)范性文件等分類在效力位階上有極大的相同之處。

其次，從內(nèi)容劃分上看，行政法可分為行政組織法、行政行為法、行政救濟(jì)法等法規(guī)部門，很好的囊括了所有的行政性法律，也使得行政法體系結(jié)構(gòu)嚴(yán)密而完整。我們在對黨紀(jì)黨規(guī)文獻(xiàn)進(jìn)行了詳細(xì)的梳理之后，發(fā)現(xiàn)對黨紀(jì)黨規(guī)亦可以參照行政法分類方法將之劃分為組織類、行為類、監(jiān)督和權(quán)利保障類等。

再次，行政法規(guī)文件的名稱與黨紀(jì)黨規(guī)的名稱多有契合，如行政法規(guī)存在著條例、規(guī)定、辦法、細(xì)則、意見、決定，這與黨紀(jì)黨規(guī)在規(guī)范名稱上重合度非常高，使得參照行政法體系更具可能性和操作性。

總之，廣義的行政法規(guī)一般包括條例、辦法、實(shí)施細(xì)則、規(guī)定及大量的行政性規(guī)范文件。黨紀(jì)黨規(guī)所包含的準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則及同樣數(shù)量龐雜的黨內(nèi)規(guī)范性文件與之相接近，位階體系基本相同。此外兩者調(diào)整范圍都較廣，都是調(diào)整國家的重要組織機(jī)關(guān)及重要社會關(guān)系。且行政法的發(fā)展相比黨紀(jì)黨規(guī)相對成熟，在規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行方面積累了大量的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此，我們需要借鑒行政法簡潔、可操作性強(qiáng)的分類標(biāo)準(zhǔn)——按照行政法的規(guī)范內(nèi)容分成組織法、行為法、救濟(jì)法，并由此對黨紀(jì)黨規(guī)體系予以構(gòu)建。而民法、刑法等部門法，并無如此豐富的規(guī)范表現(xiàn)形式，數(shù)量構(gòu)成也較為簡單，且其調(diào)整的法律關(guān)系也相對單一。因此，我們認(rèn)為從法律體系的角度出發(fā)，尤其是以行政法的體系規(guī)范作為主要參照來設(shè)計(jì)黨紀(jì)黨規(guī)制度體系更加符合國情黨情，具有較強(qiáng)的操作性和可行性。具體將以下述五大類作為中國共產(chǎn)黨黨紀(jì)黨規(guī)制度體系的主要框架結(jié)構(gòu):

(一)黨章類

黨章是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)生活的最高法規(guī)，是經(jīng)黨的全國代表大會，以全黨的名義制定的，貫穿于黨的一切活動與建設(shè)中的最高準(zhǔn)則，是以成文的形式表達(dá)的黨的組織規(guī)章和辦事條例，體現(xiàn)了全黨的意志和利益。中國共產(chǎn)黨的黨章作為黨的根本法規(guī)，對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等均作出根本性規(guī)定。

在黨紀(jì)黨規(guī)體系中，黨章具有根本性地位，有著最高效力與最高權(quán)威，相當(dāng)于黨內(nèi)的“憲法”。構(gòu)建黨紀(jì)黨規(guī)體系，要將黨章置于黨紀(jì)黨規(guī)體系位階的頂端，確立黨章在黨紀(jì)黨規(guī)體系的統(tǒng)帥地位，努力建成以黨章為統(tǒng)帥，以準(zhǔn)則、條例為主要框架，由各種規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則及其他黨內(nèi)規(guī)范性文件共同組成的有機(jī)聯(lián)系的黨紀(jì)黨規(guī)體系。為此，當(dāng)前必須加強(qiáng)黨章與其他黨紀(jì)黨規(guī)的聯(lián)系，確保黨章成為制定其他黨紀(jì)黨規(guī)的依據(jù)以及其他黨紀(jì)黨規(guī)的效力基礎(chǔ)，保障一切黨內(nèi)活動的實(shí)施均圍繞黨章來展開。其重點(diǎn)需要以法律體系的違憲審查機(jī)制為參照，建立起黨內(nèi)的“違反黨章審查機(jī)制”，保障黨紀(jì)黨規(guī)內(nèi)部統(tǒng)一，結(jié)構(gòu)嚴(yán)密，真正樹立起黨章的“黨內(nèi)根本大法”地位。

(二)準(zhǔn)則類

準(zhǔn)則是對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規(guī)定的一類重要的黨紀(jì)黨規(guī)。截至目前，共有兩部準(zhǔn)則即《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。

準(zhǔn)則作為僅次于黨章的具有基礎(chǔ)性意義的黨紀(jì)黨規(guī)，是對黨章的遵循和進(jìn)一步細(xì)化。準(zhǔn)則由黨的中央委員會制定，是對黨的治國理政及其自身建設(shè)某個領(lǐng)域重大和全局性事項(xiàng)作出規(guī)范的黨紀(jì)黨規(guī)，其地位僅次于黨章而高于其他黨紀(jì)黨規(guī)。

在構(gòu)建黨紀(jì)黨規(guī)體系中，對準(zhǔn)則的定位應(yīng)比照法律體系中的“基本法律”，其地位僅次于黨章，高于其他黨紀(jì)黨規(guī)，是名副其實(shí)的“二級大法”，在黨紀(jì)黨規(guī)體系中應(yīng)具有基礎(chǔ)性地位。準(zhǔn)則的制定主體要有很高的位階，即在黨的全國代表大會閉幕期間行使黨內(nèi)最高權(quán)力的中國共產(chǎn)黨中央委員會，此外準(zhǔn)則規(guī)定的必須是具有重大性和全局性的事項(xiàng)。為適應(yīng)當(dāng)前黨治國理政新形勢的要求，在《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》已修訂頒布的情況下，應(yīng)盡快著手修訂1980年制定的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。

(三)條例類

作為最重要的一類黨紀(jì)黨規(guī)，條例是對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出的全面性規(guī)定，在黨紀(jì)黨規(guī)體系中的效力低于準(zhǔn)則。改革開放以來，黨中央頒布了許多諸如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等重要的黨紀(jì)黨規(guī)，為黨的制度建設(shè)打下了重要的基礎(chǔ)。當(dāng)前生效的共有二十余部條例，它們共同構(gòu)成了黨紀(jì)黨規(guī)體系的框架。

條例的制定主體要求較高，涉及內(nèi)容廣泛而且內(nèi)容重要。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定程序條例》，條例只能由黨的中央組織制定，且必須是涉及黨的某一領(lǐng)域或某一方面具有重要性的全面規(guī)定。其次，在黨紀(jì)黨規(guī)體系中，條例的效力位階僅低于黨章和準(zhǔn)則，高于其他的黨紀(jì)黨規(guī)，是制定和實(shí)施其他黨紀(jì)黨規(guī)的依據(jù)之一。最后，條例在構(gòu)建黨紀(jì)黨規(guī)體系中具有重要的框架性意義，是具體形塑黨紀(jì)黨規(guī)體系的“骨架”，相當(dāng)于法律體系中由全國人大常委會制定的“一般法律”的地位。

以條例的內(nèi)容和性質(zhì)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合立法法與行政法的分類方式，我們將條例分為組織類條例、行為類條例、監(jiān)督與權(quán)利保障類條例等三類，其中組織類條例包括規(guī)范各級黨組織的條例和規(guī)范全體黨員和黨員干部的條例；行為類條例包括規(guī)范立紀(jì)立規(guī)的條例、規(guī)范執(zhí)紀(jì)執(zhí)規(guī)的條例；監(jiān)督與權(quán)利保障類條例包括規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督的條例、規(guī)范黨員權(quán)利保障的條例。

對條例類黨紀(jì)黨規(guī)的修改、制定與完善建議：

1.比照“一般法律”在法律體系的地位給條例以黨紀(jì)黨規(guī)體系定位；

2.明確黨內(nèi)條例建設(shè)的原則和目標(biāo)；

3.明確何為“某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作”；

4.逐步實(shí)現(xiàn)條例要素、結(jié)構(gòu)、表述等的相對統(tǒng)一；

5.進(jìn)一步增強(qiáng)條例與其他黨內(nèi)法規(guī)的合力。

(四)規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則類

規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則是對黨的某一方面重要工作或者事項(xiàng)作出的具體規(guī)定。在黨紀(jì)黨規(guī)體系中，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則是表現(xiàn)形式最多的黨紀(jì)黨規(guī)，是對黨章、準(zhǔn)則、條例的具體化，是黨章所確定的黨紀(jì)黨規(guī)的原則在實(shí)施過程中的具體化。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則制定的主要目的，是如何落實(shí)和實(shí)施黨章、準(zhǔn)則、條例所確定的原則和方向，將黨紀(jì)黨規(guī)體系中的“應(yīng)然”轉(zhuǎn)化成“實(shí)然”。規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則可分為中央層面及中央各部委、地方省委層面，前者由黨的中央組織制定，后者由中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定。后者不能與前者相抵觸，否則無效。

在黨紀(jì)黨規(guī)體系中，規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則不僅表現(xiàn)形式多樣而且數(shù)量也是最多的。如果說條例是黨紀(jì)黨規(guī)體系的“骨架”的話，那么規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則就是黨紀(jì)黨規(guī)體系的“血肉”，是黨紀(jì)黨規(guī)指導(dǎo)思想、基本原則、黨章、條例的具體細(xì)化，具有執(zhí)行性和可操作性強(qiáng)的特點(diǎn)。其有兩層制定主體，中央層面由黨的中央組織制定，由于制定主體均是中央層面，效力也及于全國范圍，因此中央層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則可比照法律體系中的“行政法規(guī)”來予以定位；中央部委及地方省委層面由中央各部委和地方省級黨委制定，此層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則可比照法律體系中的“規(guī)章”來予以定位。

以規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的內(nèi)容和性質(zhì)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合立法法與行政法的分類方式，我們將之分為組織類、行為類、監(jiān)督與權(quán)利保障類三類。其中組織類包括規(guī)范各級黨組織的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則和規(guī)范全體黨員和黨員干部的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則；行為類包括規(guī)范立紀(jì)立規(guī)的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則和規(guī)范執(zhí)紀(jì)執(zhí)規(guī)的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則；監(jiān)督與權(quán)利保障類包括規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則和規(guī)范黨員權(quán)利保障的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等。

對規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則類黨紀(jì)黨規(guī)的修改、制定與完善建議：

1.中央層面的規(guī)章、規(guī)定、辦法、細(xì)則可比照“行政法規(guī)”在法律體系中的地位來定位，各部委及地方省委層面的規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則則可比照“規(guī)章”來定位。

2.加強(qiáng)規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等文件的備案審查，完善相關(guān)沖突解決機(jī)制，保障黨紀(jì)黨規(guī)體系效力統(tǒng)一。

3.加強(qiáng)規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則與黨章、準(zhǔn)則條例之間的銜接，規(guī)范規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

(五)其他規(guī)范性文件類

其他規(guī)范性文件類黨紀(jì)黨規(guī)，是指中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行中央決策部署、指導(dǎo)推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要文件。

其他規(guī)范性文件類黨紀(jì)黨規(guī)是對規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則的補(bǔ)充和進(jìn)一步細(xì)化，其制定主體廣泛，包含中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委，規(guī)定的事項(xiàng)也較為具體，具有靈活性強(qiáng)、針對性強(qiáng)的特點(diǎn)。這與法律體系中的行政規(guī)范性文件(紅頭文件)有極高的相似之處，因此，可比照行政規(guī)范性文件在法律體系中的地位來給其他規(guī)范性文件類黨紀(jì)黨規(guī)以體系定位。

以決議、決定、意見、通知等黨內(nèi)其他規(guī)范性文件規(guī)定內(nèi)容和性質(zhì)為分類標(biāo)準(zhǔn)，參照行政法中的分類方法，可以將之分類為組織類、行為類、監(jiān)督與權(quán)利保障類、思想作風(fēng)類四類。因決議、決定、意見、通知具有很強(qiáng)的政策性導(dǎo)向，因此，也可歸之為政策性黨紀(jì)黨規(guī)一大類。組織類包括規(guī)范各級黨組織的決議、決定、意見、通知和規(guī)范全體黨員和黨員干部的決議、決定、意見、通知；行為類包括規(guī)范立紀(jì)立規(guī)的決議、決定、意見、通知和規(guī)范執(zhí)紀(jì)執(zhí)規(guī)的決議、決定、意見、通知；監(jiān)督與權(quán)利保障類包括規(guī)范黨內(nèi)監(jiān)督的決議、決定、意見、通知和規(guī)范黨員權(quán)利保障的決議、決定、意見、通知等。

對其他規(guī)范性文件類黨紀(jì)黨規(guī)的修改、制定與完善建議：

1.比照“規(guī)章”、“行政規(guī)范性文件”在法律體系的地位來對決議、決定、意見、通知進(jìn)行黨紀(jì)黨規(guī)體系定位。

2.加強(qiáng)決議、決定、意見、通知等文件文本規(guī)劃化程度，提高對其備案審查的力度。

3.減少直至杜絕黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布決議、決定、意見、通知等做法，真正實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法分開”。

綜上，黨紀(jì)黨規(guī)建設(shè)是中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)黨的建設(shè)的重要方式,歷來都是我黨黨建工作十分重要的內(nèi)容。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，深入研究中國共產(chǎn)黨黨紀(jì)黨規(guī)對于依紀(jì)依規(guī)治黨,更好地推進(jìn)黨的建設(shè)，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，鞏固黨的執(zhí)政地位，永葆黨的先進(jìn)性，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有十分重要的意義。一個內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨紀(jì)黨規(guī)制度體系必將對依法治國、從嚴(yán)治黨發(fā)揮重要的引領(lǐng)作用。

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[責(zé)任編輯：劉紅]

收稿日期：2016-04-30

基金項(xiàng)目：北京市紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)會2015年度重大課題“黨紀(jì)黨規(guī)體系建設(shè)問題研究”成果

作者簡介：王建芹(1963-)，女，山東濰坊人，非政府組織法律問題研究中心主任，教授。

中圖分類號：D920.0

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-8520(2016)04-0026-08