梁華偉

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國際足聯(lián)治理危機(jī)的歷程回顧及啟示

梁華偉

摘要：對(duì)國際足聯(lián)治理危機(jī)的歷程進(jìn)行全面的回顧，借助國際組織和治理知識(shí)，致力于理解國際足聯(lián)的組織發(fā)展和政策評(píng)估，討論國際足聯(lián)目前面臨的治理危機(jī)。"全球治理"指在全球范圍內(nèi)制定規(guī)則和行使權(quán)力，國際足聯(lián)屬于國際非政府體育組織，由于高度自治產(chǎn)生的無限制的權(quán)力使用，使國際足聯(lián)陷入不斷爆發(fā)的腐敗丑聞中，組織治理陷入全面危機(jī)。

關(guān)鍵詞：國際體育組織；國際足聯(lián)；治理危機(jī)

2012年10月布拉特宣布，改革進(jìn)程將在2013年5月的國際足聯(lián)代表大會(huì)上步入尾聲，直到2014年6月份爆發(fā)國際足聯(lián)腐敗丑聞。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國際足聯(lián)腐敗丑聞不斷。國際足聯(lián)自1904年起已成為國際性非政府、非盈利性組織，負(fù)責(zé)治理全球足球事務(wù)。雖然布拉特一再做出保證，但是載滿爭議的暴風(fēng)雨仍舊揮之不去。爭議事項(xiàng)涉及腐敗，如對(duì)2018年和2022年的世界杯舉辦國（分別為俄羅斯和卡塔爾）選舉過程中賄賂事件的指控，以及對(duì)2011年國際足聯(lián)主席選舉前的有償投票，一個(gè)利欲熏心的故事，最終以牛皮紙袋的遞交而結(jié)束指控。另外，國際足聯(lián)的改革進(jìn)程也是詬病不斷，其中包括由國際足聯(lián)設(shè)立，旨在監(jiān)督改革進(jìn)程的委員會(huì)主席——馬克·皮特。

國際足聯(lián)的責(zé)任對(duì)于發(fā)展足球與體育事業(yè)，以及國際組織的職責(zé)都非常重要。體育（廣義來說）和足球（狹義來說）可以說以一種在其他領(lǐng)域從未出現(xiàn)過的方式，將不同的人和國家融合在一起。然而從經(jīng)濟(jì)學(xué)概念來看，足球本身并非“大生意”，但足球卻越來越有大生意的味道，尤其是因?yàn)槊扛粢欢螘r(shí)間都要決定世界杯的舉辦問題，而后者通常涉及政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資、電視轉(zhuǎn)播權(quán)和贊助等大型項(xiàng)目。在國際組織治理的議題中，國際足聯(lián)的治理也是一個(gè)特殊的案例。這個(gè)議題包括一大類通過服務(wù)于廣泛的共享利益，而獲得合法性的政府和非政府組織。因而對(duì)這類機(jī)構(gòu)的有效治理也就與公共利益息息相關(guān)。需要說明的是，筆者旨在借助國際組織理論知識(shí)，致力于理解國際足聯(lián)的組織發(fā)展和政策評(píng)估。筆者將會(huì)討論國際足球以及國際足聯(lián)目前面臨的危機(jī)，借助國際奧委會(huì)的改革先例，展望保持國際足聯(lián)盡忠職守的前景。

1　國際足聯(lián)的職責(zé)與治理危機(jī)

“治理”就是指在一定的活動(dòng)區(qū)域內(nèi)制定和實(shí)施規(guī)則并行使權(quán)力。職責(zé)是指一些行為者有權(quán)對(duì)另一些行為者施加一系列的標(biāo)準(zhǔn)，前者可以判決后者是否根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)履行了自己的責(zé)任，如果前者認(rèn)為后者責(zé)任未能達(dá)標(biāo)，則可對(duì)其進(jìn)行制裁。職責(zé)需要滿足以下條件：1）人們被賦予一定的目標(biāo)。2）有可靠的方式評(píng)估他們是否達(dá)到了目標(biāo)。3）他們完成應(yīng)該做的事務(wù)或未完成時(shí)，會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的結(jié)果。全球政治在各種國際組織之間實(shí)施，在這種情況下，很難將職責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行，因?yàn)楦骷?jí)政府和非政府組織實(shí)行許多無法調(diào)和的地方治理體系，因此在決策時(shí)，很難就官方和非官方的準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任和制裁達(dá)成一致。

人們對(duì)國際組織責(zé)任方面的難題早已司空見慣。例如，2011年國際貨幣基金組織（IMF）主席多米尼克·斯特勞斯·卡恩被控性侵一位酒店女服務(wù)員被捕，于是這個(gè)組織遇到了危機(jī)。當(dāng)事人最終撤消了刑事訴訟（以民事案件結(jié)案），但這次事件還是暴露出IMF對(duì)其高級(jí)官員的標(biāo)準(zhǔn)與其他國際組織對(duì)員工的標(biāo)準(zhǔn)有所差異。在性騷擾方面，IMF的高級(jí)官員面臨的規(guī)則和要求沒有那么嚴(yán)厲。這次性侵丑聞及其后果將IMF的組織責(zé)任問題推上了風(fēng)口浪尖。例如，談到撤換卡恩的爭論時(shí)，南非共和國財(cái)政部長普拉溫·戈?duì)柕け磉_(dá)了不滿：“實(shí)在是遺憾，我們宣揚(yáng)討論民主、透明性、責(zé)任與善治，在選舉IMF總裁的過程中，我們受到了這些實(shí)踐原則的考驗(yàn)，但我們卻忘記了這些內(nèi)容，卻指望秘密交易……一直有人向非洲宣揚(yáng)責(zé)任，但是那些宣揚(yáng)的人卻發(fā)現(xiàn)他們鼓吹的東西很難實(shí)現(xiàn)?！?/p>

當(dāng)越來越多的人要求一個(gè)機(jī)構(gòu)在世界上各種金融危機(jī)中發(fā)揮其作用時(shí)，這個(gè)機(jī)構(gòu)手中的權(quán)利、影響力和大量的錢財(cái)就變成了一種風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于IMF來說，在曼哈頓酒店房間發(fā)生的這件怪事重新挑起了一輪曠日持久的爭論，人們?yōu)檫@個(gè)組織的領(lǐng)導(dǎo)力和其員工應(yīng)當(dāng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)莫衷一是。在國際政治中，并非所有的責(zé)任問題都涉及這么高的風(fēng)險(xiǎn)。2009年末和2010年初的政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC），即聯(lián)合國旗下的一個(gè)國際組織，負(fù)責(zé)評(píng)估氣候科學(xué)發(fā)展問題，被指在其影響廣泛的全球評(píng)估報(bào)告中犯了幾個(gè)錯(cuò)誤。不僅指該組織報(bào)告問題，更是深入到該組織的責(zé)任機(jī)制，包括對(duì)其缺少利益沖突政策的關(guān)注。多方面的指控導(dǎo)致國際科學(xué)院理事會(huì)（ICA），由多家國家科學(xué)院組成的國際組織機(jī)構(gòu)，對(duì)IPCC進(jìn)行了權(quán)威的審查，并向其推薦了超出報(bào)告中錯(cuò)誤本身的重大改革議程。ICA的報(bào)告發(fā)出兩年之后，IPCC計(jì)劃在多大程度上實(shí)施ICA提出的改革仍然是個(gè)未知數(shù)。

與國際組織的職責(zé)相關(guān)的學(xué)術(shù)成果比較多，相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)也在與日俱增。然而，雖然國際足聯(lián)已經(jīng)成為調(diào)查性報(bào)道和陳述的對(duì)象，但它在學(xué)術(shù)研究中受到的關(guān)注遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于IMF、世界銀行，甚至相對(duì)默默無聞的IPCC等國際組織。似乎只有奧林匹克運(yùn)動(dòng)獲得了學(xué)界持續(xù)的關(guān)注。例如，在谷歌學(xué)術(shù)搜索中輸入“國際足聯(lián)”和“責(zé)任”兩個(gè)概念，搜索結(jié)果的數(shù)目僅為以相同的方式搜索“IMF”和“責(zé)任”時(shí)結(jié)果的2%、搜索“奧林匹克”和“責(zé)任”時(shí)結(jié)果的10%。缺少對(duì)于國際足聯(lián)的相對(duì)完善的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的原因之一是，與上述幾個(gè)例子不同，國際足聯(lián)是一個(gè)非政府組織，這就意味著當(dāng)?shù)卣畬?duì)其沒有直接的正式管轄權(quán)限，或?qū)ζ湫袨闆]有直接的控制權(quán)（瑞士除外，以下會(huì)有敘述）。與國際足聯(lián)具有類似名望和國際重要性的同類組織少之又少，有一個(gè)例外是國際奧委會(huì)，后者負(fù)責(zé)監(jiān)督奧運(yùn)會(huì)事宜。對(duì)于非政府組織（NGO）及其責(zé)任的研究成果不斷增加，這就提供了一種資源，可以更系統(tǒng)的調(diào)查國際足聯(lián)的行為。反過來看這些研究成果又提供了一種可建構(gòu)的視角，來審視用來保證國際組織盡其職責(zé)的國際關(guān)系理論與實(shí)踐的適用性。

2　國際足聯(lián)與世界足球發(fā)展的捆綁關(guān)系

2013年國際足聯(lián)有209個(gè)會(huì)員協(xié)會(huì)，這些會(huì)員協(xié)會(huì)組成六個(gè)區(qū)域性聯(lián)合會(huì)。國際足聯(lián)與國際足球協(xié)會(huì)理事會(huì)有所關(guān)聯(lián)但并不相同，后者的職責(zé)在于制定與修訂比賽規(guī)則。大多數(shù)會(huì)員協(xié)會(huì)都是主權(quán)國家，雖然也有很多例外，如威爾士。負(fù)責(zé)治理國際足聯(lián)的是一個(gè)由24位成員組成的執(zhí)行委員會(huì)，由主席、8名副主席（每個(gè)聯(lián)合會(huì)選拔一名副主席，但歐足聯(lián)有兩名，另外一名由四個(gè)英國協(xié)會(huì)選舉產(chǎn)生）、15個(gè)成員（亞洲足聯(lián)3名，南美足聯(lián)2名，歐足聯(lián)5名，非洲足聯(lián)3名，北美及加勒比海足聯(lián)2名）。針對(duì)組織努力達(dá)到的實(shí)質(zhì)性成果和為達(dá)到這些成果而做出的行動(dòng)，國際足聯(lián)設(shè)立了組織發(fā)展目標(biāo)，具體包括：

1）不斷改善足球運(yùn)動(dòng)環(huán)境，根據(jù)其統(tǒng)一性、教育性、文化性和人道主義價(jià)值在全球范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，尤其是通過青年和發(fā)展項(xiàng)目；2）組織自己的國際賽事；3）起草規(guī)章和規(guī)則并確保有效實(shí)施；4）采取恰當(dāng)?shù)拇胧┳柚惯`反國際足聯(lián)章程、規(guī)則和決策，或足球比賽規(guī)則的行為，以此控制所有類型的足球發(fā)展；5）阻止可能危害比賽或競爭誠信，或可能導(dǎo)致足球陋習(xí)的所有方法和行為。

國際足聯(lián)還編制了一套治理自身行為的道德規(guī)范，而且修訂版已經(jīng)納入了國際足聯(lián)目前的改革進(jìn)程中。這項(xiàng)道德規(guī)范涵蓋的范圍有：利益沖突、政治傾向、賄賂、禮品、歧視、保密性和賭博等。舉例來說，國際足聯(lián)禁止組織任職官員行賄受賄，“官員不得受賄。換言之，為第三方利益而承諾或贈(zèng)送給官員的、意在煽動(dòng)失職或舞弊行為的任何禮物或其他好處，必須予以拒絕?！倍Y品同樣被禁止，現(xiàn)金更是首當(dāng)其沖，“禁止收取任何形式、任何數(shù)目的現(xiàn)金禮品?！钡赖乱?guī)范受到國際足聯(lián)內(nèi)部道德委員會(huì)的管轄，該委員會(huì)有兩個(gè)主席，一個(gè)主管調(diào)查，另一個(gè)主管判決，這也是改革進(jìn)程的一部分。2012年兩位主席分別為邁克爾·加西亞和漢斯·約阿希姆·?？颂亍?/p>

隨著國際足聯(lián)展現(xiàn)在更為廣泛的社會(huì)群體面前，其詳述自身重要程序目標(biāo)的治理文件便成為了一種依據(jù)，公眾可以借此評(píng)判國際足聯(lián)的表現(xiàn)。近年來關(guān)于腐敗的各種指控表明，國際足聯(lián)也許沒能遵守它所宣稱的以及更廣泛的國際組織所宣稱的標(biāo)準(zhǔn)。有人試圖強(qiáng)制國際足聯(lián)遵守自身的標(biāo)準(zhǔn)，但卻一次又一次地失敗了，其根本原因就在于，他們沒有弄明白為什么國際足聯(lián)會(huì)面臨治理危機(jī)。國際足聯(lián)并未將治理危機(jī)作為決定組織發(fā)展命運(yùn)的根本性問題。2011年10月，國際足聯(lián)宣稱將會(huì)由“獨(dú)立善治委員會(huì)”來提議改革，進(jìn)而改善國際足聯(lián)的治理狀況和透明度。

3　國際足球的治理危機(jī)

國際足球治理有何重要之處？首先，足球作為一種全球體育的象征，將世界聯(lián)系成一個(gè)整體。國際足聯(lián)擁有209個(gè)會(huì)員協(xié)會(huì)，數(shù)量超過了國際奧委會(huì)，更超過了聯(lián)合國。世界杯足球賽每四年舉辦一次，電視觀眾人數(shù)高達(dá)數(shù)億。據(jù)估算，2010年西班牙與荷蘭決賽的觀看人數(shù)約為7億。2010年美國與加納對(duì)決時(shí)，美國觀眾的人數(shù)達(dá)到了前一年世界職業(yè)棒球大賽的觀眾人數(shù)。2011年，馬克·皮特受國際足聯(lián)委托，擔(dān)任國際足聯(lián)“獨(dú)立善治委員會(huì)”主席，其職責(zé)在于編制組織治理的調(diào)查報(bào)告。馬克·皮特領(lǐng)銜的調(diào)查組報(bào)告指出：“國際足聯(lián)的利益相關(guān)者遍布各個(gè)層面，有會(huì)員協(xié)會(huì)、裁判、球員經(jīng)紀(jì)人、俱樂部、營銷專家、球迷社區(qū)，還有廣泛的大眾群體。如果這種一般利益不代表對(duì)大眾的法律職責(zé)的話，那么國際足聯(lián)就不符合私營化的公用事業(yè)名聲了”。國際足聯(lián)從來沒有受到過質(zhì)疑，最重要的是國際足聯(lián)自身沒有，宣稱國際足聯(lián)不應(yīng)負(fù)責(zé)，在這一點(diǎn)來說，調(diào)查報(bào)告的觀點(diǎn)被業(yè)界廣泛接受。

其次，在整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)中，可以說與足球金融相比，足球本身并不是什么大生意，與足球相關(guān)的決策越來越可能帶來大型業(yè)務(wù)。最重要的是，有些大業(yè)務(wù)是世界杯的舉辦權(quán)導(dǎo)致的結(jié)果。例如，作為申請(qǐng)2022年世界杯舉辦權(quán)的一個(gè)砝碼，卡塔爾承諾會(huì)向基礎(chǔ)設(shè)施投資100億美元?，F(xiàn)如今，世界杯的電視轉(zhuǎn)播權(quán)可以賣到數(shù)十億美元。國際足聯(lián)雖然從法律上來講仍然是一個(gè)非盈利性組織，其實(shí)是一個(gè)強(qiáng)大的公司實(shí)體。這就需要應(yīng)用在企業(yè)界發(fā)展起來的一系列治理措施。

再次，就國際組織的職責(zé)而言，國際足聯(lián)的合法性更為重要。它是一個(gè)非政府組織，從各方面來講，在全球治理中的重要性不斷提升。因此，對(duì)于更大類別的組織和其針對(duì)群體的職責(zé)問題，國際足聯(lián)的案例都有更大的相關(guān)性。

最終，國際足聯(lián)治理帶來的問題就是，人們認(rèn)為這個(gè)組織并不需要對(duì)那些受其決策影響的人負(fù)責(zé)，而這些人隨著國際足球的成長迅速發(fā)展壯大，如今已經(jīng)涵蓋了世界上大多數(shù)國家及民眾，以及廣泛的商業(yè)利益。商業(yè)利益不僅包括廣告和其它與足球比賽相關(guān)的業(yè)務(wù)，同時(shí)也包括與世界杯舉辦權(quán)相關(guān)的、涉及上百億美元的國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的公司?？梢哉f支持國際足聯(lián)的人數(shù)絕不亞于支持奧運(yùn)會(huì)的人數(shù)。

業(yè)界對(duì)國際足聯(lián)的腐敗指控不陌生，對(duì)國際足聯(lián)的腐敗指控可謂與對(duì)世界杯的指控不相上下。已經(jīng)有諸多研究成果和無數(shù)媒體報(bào)道涉及對(duì)國際足聯(lián)嚴(yán)重違規(guī)的指控。布拉特在1988年當(dāng)選國際足聯(lián)主席，他對(duì)國際足聯(lián)的領(lǐng)導(dǎo)也自此開始。在此之前，他與歐足聯(lián)主席倫納特·約翰松競選國際足聯(lián)主席的位置，期間爭議不斷，后者競選的看點(diǎn)是“在民主和透明原則下改革國際足聯(lián)”。腐敗指控可以追溯到這一時(shí)期，甚至更往前。在2018和2022年世界杯舉辦資格授予過程中，賄賂指控浮出了水面，而當(dāng)前的危機(jī)與此相關(guān)。英國媒體揭露了大量的證據(jù)，證據(jù)涉及投票之前的腐敗以及英國申辦2018年世界杯失敗之后的腐敗，英格蘭足總則在國會(huì)面前披露了更多的信息。

2011年春季，國際足聯(lián)主席大選中出現(xiàn)了更多的腐敗指控。當(dāng)時(shí)，穆罕默德·賓·哈曼（時(shí)任亞洲足聯(lián)主席，卡塔爾人）被指受賄，案件交付至國際足聯(lián)道德委員會(huì)裁決。2011年7月，國際足聯(lián)對(duì)哈曼實(shí)行了停職處罰，但后者宣稱會(huì)繼續(xù)追查此案以洗清罪名。隨后，哈曼退出了主席角逐，只留布拉特一人追逐爭奪的位置。國際足聯(lián)對(duì)哈曼的指控仍在繼續(xù)，而且后者已經(jīng)接到一份臨時(shí)禁令，禁止其參加國際足聯(lián)未來的任何活動(dòng)。此次案件是國際足聯(lián)道德委員會(huì)改革之后受理的首個(gè)案件。

各種信息揭露出來的后果便是，國際足聯(lián)執(zhí)行委員會(huì)的數(shù)個(gè)委員被停職，同時(shí)在中北美及加勒比海足協(xié)中激起了相關(guān)的腐敗指控。英格蘭足球協(xié)會(huì)試圖組織反對(duì)投票活動(dòng)，并認(rèn)為國際足聯(lián)在進(jìn)行調(diào)查及重整旗鼓期間，投票應(yīng)該推遲。然而，這次活動(dòng)僅得到了17張支持票，遠(yuǎn)未達(dá)到國際足聯(lián)規(guī)定的156票，遭遇國際足聯(lián)的拒絕。除了時(shí)任亞足聯(lián)主席哈曼外，中北美及加勒比海足協(xié)的杰克·華納也被禁止參加國際足聯(lián)的一切活動(dòng)，后來華納牽涉出布拉特任職期間更多的腐敗行為。

2011年的國際足聯(lián)大選迫使布拉特發(fā)表公告，他在公告中稱自己將扮演船長的角色，同時(shí)向所有人保證，國際足聯(lián)將會(huì)針對(duì)批評(píng)做出相應(yīng)的改革。國際足聯(lián)官員迅速做出反應(yīng)，試圖修復(fù)組織（尤其是中北美及加勒比海足協(xié)）內(nèi)部的分裂。進(jìn)入2012年之后很長一段時(shí)間，各種腐敗指控仍懸而不決，新的指控則繼續(xù)進(jìn)入人們的視野，以至于2015年5月27日國際足聯(lián)腐敗丑聞的全面爆發(fā)。

4　國際足聯(lián)改革與國際奧委會(huì)改革歷程比較

1998年秋天暴露的奧林匹克賄賂丑聞導(dǎo)致了國際奧委會(huì)的全面改革，此次事件與目前的國際足球危機(jī)之間的異同為我們提供了一個(gè)先例，從中我們可以猜測國際足聯(lián)的改革將會(huì)如何進(jìn)行。國際奧委會(huì)丑聞涉及鹽湖城冬奧會(huì)申辦委員會(huì)，為獲得鹽湖城2002年冬奧會(huì)舉辦權(quán)而提供的大學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金。大學(xué)獎(jiǎng)學(xué)金就像第一塊多米諾骨牌，引發(fā)了一系列事件的曝光，不僅涉及鹽湖城冬奧會(huì)申辦委員會(huì)，還涉及其他為投標(biāo)而做出的努力，包括長野縣和悉尼，內(nèi)容有為左右投票而贈(zèng)與的好處，如醫(yī)療護(hù)理、整容手術(shù)、工作和賄賂。國際奧委會(huì)一位瑞士成員表示，高達(dá)7%的國際奧委會(huì)成員從可能舉辦奧運(yùn)會(huì)的城市收受了賄賂。

于是，國際奧委會(huì)和鹽湖城冬奧會(huì)申辦委員會(huì)組建了數(shù)個(gè)調(diào)查委員會(huì)，后者于1999年初記錄了大量因投標(biāo)城市努力對(duì)國際奧委會(huì)施加影響而導(dǎo)致的腐敗案件。由前參議員喬治·米切爾率領(lǐng)，同時(shí)美國聯(lián)邦調(diào)查局展開了一次調(diào)查，核查美國腐敗法律是否遭到違反。國際奧委會(huì)也設(shè)立了自己的委員會(huì)來提出改革建議，該委員會(huì)收納了大量外部人員，如前美國外交官亨利·基辛格。改革的一個(gè)重要推動(dòng)力發(fā)生在1999年4月，當(dāng)時(shí)國會(huì)議員亨利·韋克斯曼根據(jù)美國海外反腐敗法案提出了一項(xiàng)法律，禁止美國公司向國際奧委會(huì)提供任何贊助，除非國際奧委會(huì)接受米切爾委員會(huì)提出的改革建議。奧林匹克贊助商已經(jīng)介入此事，而且為國際奧委會(huì)2000年改革委員會(huì)的設(shè)立提供了巨大的推動(dòng)力。國會(huì)議員韋克斯曼在一篇新聞稿中闡述了自己的目的：“我提出的這項(xiàng)法案禁止美國公司向國際奧委會(huì)提供任何形式的贊助，除非國際奧委會(huì)采納米切爾委員會(huì)的改革建議。我也曾期望國際奧委會(huì)自愿采取必要的改革措施，但很明顯，國際奧委會(huì)沒有采取有力的直接措施的意愿?；蛟S，要引起國際奧委會(huì)的注意，只能切斷來自美國公司的財(cái)源?！?/p>

目前，國際奧委會(huì)的營業(yè)收入中有很大一部分來自美國公司，NBC為未來五年的奧運(yùn)會(huì)轉(zhuǎn)播權(quán)支付了35億美元。有九家美國公司，每家每年為取得奧林匹克正式贊助商的權(quán)利而支付1000萬美元。事情很簡單，沒有美國公司的資助，國際奧委會(huì)根本沒法運(yùn)行。美國國會(huì)繼續(xù)就國際奧委會(huì)舉辦了多場聽證會(huì)，并對(duì)取得1996年亞特蘭大奧運(yùn)會(huì)舉辦權(quán)時(shí)的做法實(shí)施了調(diào)查，揭露了大量腐敗案例。到2000年12月，國際奧委會(huì)已經(jīng)采納了國際奧委會(huì)2000年改革委員會(huì)提出的所有改革建議。改革受到了美國國會(huì)成員的質(zhì)疑，但是得到了前參議員米切爾的支持。通常認(rèn)為此次改革是成功的，即使并非所有人都認(rèn)為如此。此次丑聞在美國爆發(fā)，這就意味著美國國會(huì)有權(quán)根據(jù)美國反腐敗法規(guī)懲罰國際奧委會(huì)的贊助商。對(duì)于美國國會(huì)成員來說，這次事件是一場政治勝利，因?yàn)榇舜纬舐勄趾Φ氖菉W運(yùn)會(huì)的象征——公平理念，而且壞人大多是謀求賄賂的外國人。美國國會(huì)議員狠狠教訓(xùn)國際奧委會(huì)外國成員的場景可謂是一場精彩的政治劇。

政治劇有時(shí)會(huì)與政策改革不謀而合。國會(huì)議員韋克斯曼帶給奧林匹克贊助商的挑戰(zhàn)在實(shí)踐中可能花費(fèi)十分昂貴的代價(jià)，所以美國國會(huì)對(duì)國際奧委會(huì)行使法律權(quán)威是間接的，但是很實(shí)際。這種權(quán)威也促進(jìn)了其他責(zé)任的實(shí)施，尤其是財(cái)政責(zé)任和公共聲譽(yù)責(zé)任。財(cái)政責(zé)任是通過各種調(diào)查委員會(huì)實(shí)施的，特別是米切爾委員會(huì)和國際奧委會(huì)2000年改革委員會(huì)。這些調(diào)查則源源不斷地為媒體提供新的故事，同時(shí)也讓美國國會(huì)加強(qiáng)了努力，以確保從此次事件中既得的政治利益。督導(dǎo)屬員的責(zé)任和同行責(zé)任祈禱的作用似乎要小很多。最終，多種因素導(dǎo)致了層級(jí)責(zé)任的實(shí)施，因?yàn)槌私邮車H奧委會(huì)2000年改革委員會(huì)提出的改革方案，國際奧委會(huì)也別無他法。直接責(zé)任機(jī)制的缺失并不意味著責(zé)任不可能實(shí)施。國際奧委會(huì)的工作遍布世界各國，其成員和贊助商受到這些參與國法律的管轄——國際足聯(lián)也是如此，在很大程度上接觸相關(guān)國家的法律。國際足聯(lián)的贊助商會(huì)涉及所在運(yùn)營地區(qū)司法管轄下的相關(guān)法律責(zé)任，這種情況下的接觸，不像國際足聯(lián)對(duì)成立地瑞士的法律那樣是直接的，而是間接的。國際足聯(lián)的贊助商是跨國公司，所以這種間接的接觸非常多。

美國反腐敗法規(guī)的實(shí)施可以說是促進(jìn)國際奧委會(huì)改革的一個(gè)中心因素。類似的策略在國際足球的案例中也可以行得通。然而，考慮到足球在美國沒有那么受歡迎，所以很難想象美國國會(huì)成員會(huì)因?yàn)閲H足聯(lián)甚至中北美洲及加勒比海足球協(xié)會(huì)的貪腐而激動(dòng)不已。但是，就國際足聯(lián)的腐敗及其與在美國做生意的贊助商的關(guān)系而言，其中的要素卻與國際奧委會(huì)案件中上演的引人注目的政治劇如出一轍。未來某天，也許美國國會(huì)的某個(gè)成員會(huì)發(fā)現(xiàn)，以一種低風(fēng)險(xiǎn)、高曝光度的方式與國際足聯(lián)較量可以帶來某些政治優(yōu)勢，這也不是完全不可能的。

與美國相比，英國從不缺少對(duì)足球的關(guān)注和曝光。英國媒體和政客對(duì)國際足聯(lián)改革的呼聲向來毫不避諱，其中達(dá)米安·柯林斯應(yīng)該是最突出的一個(gè)了。但是，英國自古便缺少可與美國反腐敗法律媲美的法律，因而很難借助國內(nèi)法律使國際足聯(lián)盡其職責(zé)。但是，隨著英國反賄賂法2010年的實(shí)施，情況有所改變。但是該法案不具有可追溯性，所以對(duì)于國際足聯(lián)在它實(shí)施之前遭受到的指控，它都無能為力。國際足聯(lián)未來的行為都可能受到該法案的管轄。考慮到英格蘭足球總會(huì)、英國議會(huì)和首相對(duì)國際足聯(lián)的關(guān)注，反賄賂法案可能是未來保證國際足聯(lián)職責(zé)的一種機(jī)制。英格蘭足球總會(huì)是世界上最古老的、最有威望的足球協(xié)會(huì)，并在足球賽事的治理中享有特權(quán)，它對(duì)國際足聯(lián)治理改革的呼聲略顯諷刺，因?yàn)楹粲醺母镏卫肀銜?huì)將這種特權(quán)地位置于危險(xiǎn)境地，它也會(huì)因國際足聯(lián)的重組和盡職盡責(zé)而失去很多現(xiàn)行的權(quán)力。

5　小結(jié)

國際足聯(lián)的直接雇員不過數(shù)百人，但另一方面，它的會(huì)員來自世界的各個(gè)角落，影響著數(shù)十億人的生活。除了在極少的例外情況中，國際足聯(lián)都游離于用來保證國際組織為自身宣稱的目標(biāo)負(fù)責(zé)的正式責(zé)任機(jī)制之外。2012年10月，馬克·皮特在談到自己曾經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)的國際足聯(lián)改革時(shí)表達(dá)了類似的觀點(diǎn)：“承認(rèn)吧，在這個(gè)特定的時(shí)刻，我們手中只有一種實(shí)際的選擇，那就是自律，當(dāng)然我是指國際足聯(lián)的案例，而且我們必須承認(rèn)，這種轉(zhuǎn)變非常重要”。例外的情況便是，根據(jù)國際足聯(lián)章程要遵守瑞士法律，而且國際足聯(lián)還要對(duì)其贊助商負(fù)責(zé)，后者從雙方關(guān)系中獲取了巨大的利益。但是迄今為止，瑞士政府和國際足聯(lián)贊助商都沒有表現(xiàn)出從改革的角度塑造國際足聯(lián)治理的能力或意向。

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Research on Governance Crisis of Federation International de Football Association （FIFA）

LIANG Huawei

Key words：international sports organizations；Federation International de Football Association（FIFA）；governance crisis

Abstract：Byvirtueofinternationalorganizationandgovernanceknowledge,committocomprehendtheorganizational development and policy evaluation of Federation International de Football Association（FIFA）, and discuss the governance risks FIFA faces at present.“Global governance”refers to formulating rules and exercising rights worldwide.FIFA belongs to international sports non-governmental organization（NGO）.It is caught in corruption scandals constantly breaking out and the organizational governance falls into full-blown crisis due to unlimited use of power arising from high degree of autonomy.

中圖分類號(hào)：G843

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-983X（2016）04-0336-04

收稿日期：2016-02-29

作者簡介：梁華偉（1978-），男，河南焦作人，碩士，副教授，研究方向：體育教學(xué)、體育社會(huì)學(xué).

作者單位：河南理工大學(xué)體育學(xué)院，河南焦作454000 Sports School of Henan Polytechnic University，Jiaozuo Henan，454000