陳　朋（1.江蘇省南通市行政學(xué)院，江蘇南通226007；2.華東政法大學(xué)，上海200042）

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體系構(gòu)建與效能提升：地方治理現(xiàn)代化中的制度建設(shè)

陳朋
（1.江蘇省南通市行政學(xué)院，江蘇南通226007；2.華東政法大學(xué)，上海200042）

〔摘要〕地方治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。它既是一個(gè)在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮治理主體積極性的過程，也是一個(gè)制度化的過程。制度建設(shè)不僅有助于降低地方治理的成本與風(fēng)險(xiǎn)，而且還能形成合力繼而提升治理水平。但是，制度建設(shè)并不僅僅是促進(jìn)形成制度要素，而是要在完善制度要素的同時(shí)對其進(jìn)行有機(jī)組合、形成體系?；诖?，從制度本身的內(nèi)部結(jié)構(gòu)出發(fā)，構(gòu)建適合地方治理現(xiàn)代化需要的基礎(chǔ)制度、基本制度和具體制度的體系架構(gòu)是必需之舉。制度體系建構(gòu)的目的不僅僅是為了制度本身，而是在于充分發(fā)揮它對地方治理現(xiàn)代化的積極效能。因而，應(yīng)通過在不損害制度體系的前提下降低制度的執(zhí)行成本、擴(kuò)大制度效能的受益群體、引導(dǎo)政府樹立制度思維、增強(qiáng)公眾的制度意識等途徑來提升制度效能。

〔關(guān)鍵詞〕制度體系；制度效能；地方治理現(xiàn)代化；國家治理現(xiàn)代化

國家治理現(xiàn)代化既需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，也離不開地方的實(shí)踐探索。作為國家治理的重要組成部分，地方治理體系的科學(xué)化和治理能力的現(xiàn)代化，直接影響著國家治理效能的發(fā)揮。因而，對國家治理現(xiàn)代化的密切關(guān)注，并不能遮蔽對地方治理現(xiàn)代化的探討。古今中外的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，能否有效提升地方治理水平，直接影響著國家治理的水平和績效。因此，一個(gè)理性的分析路徑是，在討論國家治理現(xiàn)代化的同時(shí)，必須對地方治理現(xiàn)代化予以足夠的重視和關(guān)注。

地方治理現(xiàn)代化既是一個(gè)在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮治理主體積極性的過程，也是一個(gè)制度化的演進(jìn)過程。制度建設(shè)不僅有助于降低地方治理的成本與風(fēng)險(xiǎn)，而且還能夠促進(jìn)形成地方治理的合力?；谥贫冉ㄔO(shè)的極其重要性，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”。對于地方治理現(xiàn)代化來講，當(dāng)前亟待跟進(jìn)的正是加強(qiáng)制度體系建設(shè)，并隨之提升制度效能。

一、地方治理現(xiàn)代化需要制度支撐

地方治理現(xiàn)代化既是一種治理理念，也是一種治理過程和結(jié)果。它意味著在地方政治社會生活中，有著共同利益訴求的多元主體通過合作共事、互利共贏的方式，對公共事務(wù)實(shí)施責(zé)任共擔(dān)、效益共享式的有效治理，進(jìn)而解放生產(chǎn)力、鞏固社會秩序、增進(jìn)生活幸福。一般而言，地方治理現(xiàn)代化蘊(yùn)含四大要素：一是規(guī)范化——有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序；二是民主化——體現(xiàn)人民的意志，保證人民當(dāng)家作主；三是法治化——堅(jiān)持“法無授權(quán)不可為”；四是效率化——能有效維護(hù)社會秩序，提高效率。由此可見，地方治理現(xiàn)代化的目標(biāo)指向在于實(shí)現(xiàn)善治。而善治又出于良政，良政則離不開健全完善的制度體系及其效能的充分發(fā)揮。

不僅學(xué)理層面的分析預(yù)設(shè)了制度建設(shè)在地方治理現(xiàn)代化中的理論內(nèi)涵，而且地方治理中的現(xiàn)實(shí)議題也暗示出它對制度的倚重和期待。

其一，日趨復(fù)雜的地方事務(wù)需要制度支撐以實(shí)現(xiàn)有效治理?，F(xiàn)代地方治理不僅面臨維護(hù)公共秩序、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、滿足公眾公共服務(wù)需求等傳統(tǒng)職能，需要應(yīng)對生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)科技進(jìn)步、加強(qiáng)官民互動(dòng)、開展府際合作等大量且日趨復(fù)雜的新興公共事務(wù)。在這種情勢下，過去所依賴的隨意性治理策略和手段日趨捉襟見肘，必須轉(zhuǎn)而尋求較為穩(wěn)定和規(guī)范的制度力量。而作為一種行為規(guī)范，制度的最大功效就是能夠減少行動(dòng)主體的行為不確定性。制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯在分析一國經(jīng)濟(jì)興衰時(shí)曾提出，“制度對經(jīng)濟(jì)績效的影響是無可爭議的。不同經(jīng)濟(jì)的長期績效差異從根本上受制度演化方式的影響，這也是毋庸置疑的”[1]（P3-5）。在政治學(xué)研究中，人們也經(jīng)常把政治穩(wěn)定、社會秩序、公共參與等問題與制度化問題聯(lián)系起來?；诘胤街卫淼睦碚摵蛯?shí)踐分析，人們逐漸明晰了一個(gè)綜合性結(jié)論：地方治理水平是治理能力的外在反映，治理能力的高低直接映射于地方治理水平之上。而地方治理能力又直接維系于其制度體系的完善程度及其績效的發(fā)揮。對于現(xiàn)代地方治理而言，唯有加強(qiáng)制度建設(shè)才能從根本上推動(dòng)地方治理主體沿著規(guī)范有序的治理規(guī)則應(yīng)對各種紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)。

其二，地方公共權(quán)力的有效規(guī)制需要制度的約束?！皬漠a(chǎn)生來源來看，作為一種共同體，政府源于人們的讓渡和授權(quán)。它與向其授權(quán)的人們之間存在著一種‘委托一代理’的關(guān)系，人們期待它能擔(dān)當(dāng)起‘守夜人’的角色，能扛起秩序構(gòu)建、維護(hù)正義的重責(zé)”[2]。然而，理論上的預(yù)設(shè)并沒有完全應(yīng)驗(yàn)于實(shí)踐中。在地方治理中，大量的因?yàn)楣矙?quán)力驕橫而引發(fā)的群體性事件是其直接明證。日益增多的群體性事件固然與社會結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變遷、公眾利益訴求顯著增長等因素有關(guān)，但是，與本應(yīng)對地方公共權(quán)力形成根本性制約的制度缺失更密不可分。諸多案例表明，正是源于制度的嚴(yán)重缺失，而引致地方公共權(quán)力變得驕橫無比、肆無忌憚，以至于最終引起群體性反抗，對地方秩序構(gòu)成嚴(yán)重破壞。誠如亨廷頓所言，“政治制度是規(guī)范政治行為的機(jī)制，也是組織政治共同體、實(shí)現(xiàn)社會政治穩(wěn)定的力量；政治制度化與政治不穩(wěn)定性成反比，政治制度化水平越高，政治穩(wěn)定的程度就越高”[3]（P121）。這說明，制度是對公共權(quán)力形成有效制約、緩和社會矛盾、維護(hù)政治穩(wěn)定的根本性手段。在推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的過程中，必須注重發(fā)揮制度對公共權(quán)力的有效制約作用，“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。

由此可見，地方治理現(xiàn)代化與制度建設(shè)之間存在著緊密的內(nèi)在邏輯：地方治理現(xiàn)代化蘊(yùn)含著規(guī)范化、民主化、法治化和效率化——地方治理現(xiàn)代化根本指向在于實(shí)現(xiàn)善治，善治則需要良政——制度建設(shè)是良政和善治的重要基礎(chǔ)，也是解決地方治理現(xiàn)實(shí)問題的根本之途。質(zhì)言之，地方治理現(xiàn)代化對制度建設(shè)具有較強(qiáng)的依賴性，制度建設(shè)是解決地方治理現(xiàn)實(shí)問題的重要之維。

二、制度體系構(gòu)建：地方治理現(xiàn)代化的重要議題

“治理體系現(xiàn)代化是治理能力現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，治理能力現(xiàn)代化是治理體系現(xiàn)代化的集中反映和外在彰顯”[4]。這是治理現(xiàn)代化的總體邏輯。而在這個(gè)基本邏輯里，制度建設(shè)始終是重點(diǎn)。因而，一段時(shí)間以來，不少地方圍繞地方治理出臺了一系列的規(guī)定、條例和法規(guī)。這些可以看作是為地方治理提供重要支撐的制度要素。但是，單純的制度要素并不能構(gòu)成真正有益于地方治理現(xiàn)代化的充分要件。實(shí)際上，地方治理現(xiàn)代化所需要的并不是單一的制度要素，而是完整的制度體系。這一制度體系猶如大廈建設(shè)：既需要磚塊、水泥、鋼筋這些基礎(chǔ)要素，但更需要將這些要素有機(jī)組合在一起，進(jìn)而讓其形成一個(gè)完整的框架并進(jìn)行功能區(qū)分。如果不能形成有機(jī)整體，那么磚塊永遠(yuǎn)是磚塊，水泥永遠(yuǎn)是水泥，鋼筋永遠(yuǎn)是鋼筋，大廈也就永遠(yuǎn)無法建設(shè)起來。

對于地方治理現(xiàn)代化而言，道理同樣如此。如何讓各種制度要素形成有機(jī)整體是當(dāng)前地方治理現(xiàn)代化所必須解決的現(xiàn)實(shí)問題。一般而言，健全的制度體系分為三個(gè)層面：一是處于基層的基礎(chǔ)制度，它表現(xiàn)為法律、規(guī)章；二是處于中層的基本制度，它表現(xiàn)為一般規(guī)則和程序；三是處于表層的具體制度，它表現(xiàn)為具體的政策、措施?；A(chǔ)制度猶如整個(gè)制度大廈的地基，追求持久性，基本制度類似于大廈的框架，注重穩(wěn)定性，具體制度則相當(dāng)于大廈的功能區(qū)間，強(qiáng)調(diào)適應(yīng)性和靈活性。循此觀之，當(dāng)前推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化，正需要從這三個(gè)層面來加強(qiáng)制度體系建設(shè)。

1.基礎(chǔ)制度層面

在整個(gè)制度體系中，基礎(chǔ)制度處于最基層和關(guān)鍵的地位。從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況看，構(gòu)建有助于促進(jìn)地方治理法治化、央地關(guān)系合理化和政府市場社會關(guān)系科學(xué)化的基礎(chǔ)制度是其重點(diǎn)。

就地方治理法治化而言，法律是治國之重器，良法是善治之前提。實(shí)踐表明，當(dāng)前的地方治理比任何時(shí)候都更需要法治。一個(gè)客觀事實(shí)是，一個(gè)地方什么時(shí)候堅(jiān)持法治，什么時(shí)候就會有較高的治理績效；反之，治理績效就會下降。長期困擾地方政府的“鬧大”困局和“信訪不信法”怪圈，就是地方治理法治匱乏的直接映像。這說明，在地方治理的基礎(chǔ)制度框架下，首要之舉就在于構(gòu)建有助于促進(jìn)地方治理法治化的制度體系?；诖耍浴胺o授權(quán)不可為”、“清單之外無審批”為基本原則，明晰政府權(quán)責(zé)清單，引導(dǎo)和督促政府在法治框架下運(yùn)行；為社會組織參與地方治理提供良好的法治環(huán)境；穩(wěn)妥推進(jìn)地方司法體制改革；增強(qiáng)公眾法治觀念和法治思維能力，都是當(dāng)前亟待優(yōu)先解決的現(xiàn)實(shí)問題。

就央地關(guān)系合理化而言，中國的權(quán)威體制和區(qū)域廣闊的疆土規(guī)模決定了央地關(guān)系是勾勒地方治理現(xiàn)代化制度體系的重要一維。但是，囿于各種復(fù)雜因素的制約，央地之間的關(guān)系有些緊張。其突出表現(xiàn)就是權(quán)力和資源高度集中于中央，中央憑借這種特殊地位對地方實(shí)施著直接管控。這一模式形成了深刻的內(nèi)在矛盾：中央對權(quán)力和資源的集中程度越高、越剛性，地方就越喪失靈活性，治理效度就越低。因而，在地方治理現(xiàn)代化的推進(jìn)過程中，要從基礎(chǔ)制度層面合理調(diào)適央地關(guān)系，努力尋找二者之間的平衡點(diǎn)。也就是說，在不違背中央的頂層設(shè)計(jì)的前提下，給地方探索留出足夠空間并給予地方靈活應(yīng)變的機(jī)會和平臺。實(shí)際上，很多事實(shí)表明，中央權(quán)威并不是體現(xiàn)在其高高在上和嚴(yán)峻的面孔，而是體現(xiàn)在地方對中央一統(tǒng)政策的遵循及對其精髓靈魂的深刻領(lǐng)會，并允許地方有所靈活應(yīng)用的空間以適應(yīng)地方實(shí)際。

就政府市場社會關(guān)系而言，這是直接影響地方治理現(xiàn)代化水平的制度要素?！叭绻f改革開放之初的‘總病根’是鄧小平所說的權(quán)力過分集中，特別是書記這個(gè)一把手，而改革開放30多年后的中國的‘總病根’則是市場化積聚的龐大資源又被國家所壟斷，即政府資源壟斷。”[5]這一病灶在地方治理中表現(xiàn)得尤為突出。因而，要從制度層面合理劃分政府與市場的邊界，不能籠統(tǒng)的說政府管的多還是管的少，而是要根據(jù)具體的領(lǐng)域進(jìn)行合理區(qū)分。同時(shí)，還要努力探索一條有中國特色的社會組織參與地方治理的創(chuàng)新之路，最大限度地激發(fā)社會組織活力和社會創(chuàng)新活力。

2.基本制度層面

相對于基礎(chǔ)制度為地方治理現(xiàn)代化提供根基而言，以一般規(guī)則和程序?yàn)楸憩F(xiàn)形式的基本制度，處于整個(gè)制度體系的中層。它在基礎(chǔ)制度與具體制度之間起著紐帶鏈接作用。從地方治理實(shí)踐看，基本制度構(gòu)建需要集中解決兩個(gè)問題：

其一，建立和諧的現(xiàn)代官民關(guān)系。實(shí)踐表明，權(quán)力和權(quán)利永遠(yuǎn)是公共秩序的基本議題。它在現(xiàn)代地方治理中的表現(xiàn)就是地方官員和民眾的關(guān)系。在“制度、決策、行動(dòng)三者共同決定一個(gè)組織或共同體的行動(dòng)績效”[6]的情況下，地方官員的決策能力和行動(dòng)勢能直接影響著地方治理績效。而地方官員的行動(dòng)能力同和諧的官民關(guān)系密不可分。雖然中國共產(chǎn)黨高度重視官民關(guān)系，但一個(gè)無以回避的事實(shí)是，“在中國現(xiàn)階段各種社會矛盾問題當(dāng)中，‘官民矛盾’問題影響最大，涉及面最廣。正是從這個(gè)意義上講，在各種社會矛盾對應(yīng)群體當(dāng)中，官民之間的矛盾問題居前列，有時(shí)甚至是居于首要的位置。而且，中國目前其他諸如勞資矛盾問題、貧富矛盾問題、國企民企矛盾問題等重要的社會矛盾問題在很大程度上都受此影響”[7]。因此，在構(gòu)建地方治理現(xiàn)代化的制度體系過程中，要以建立良性互動(dòng)的官民關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，建立必備的規(guī)則體系和必要的程序流程，允許公眾通過制度化的渠道向政府表達(dá)意愿和訴求。設(shè)立合理、有效的地方穩(wěn)定評估和維護(hù)機(jī)制，剔除“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”的維穩(wěn)規(guī)則。建立公開透明的政府運(yùn)作制度，將地方政府及公務(wù)員的公務(wù)行為至于公眾監(jiān)督的制度框架之下。

其二，建立參與式的地方治理制度?！按航喯戎?，地方政府與公眾的聯(lián)系最為直接，對公眾的需求最為敏感。因此，建立參與式的地方治理制度是推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的必由之路。參與式治理的最大特征是鼓勵(lì)公眾參與，將公眾視為地方事務(wù)治理過程中必須緊密團(tuán)結(jié)和分享政策影響力的利益相關(guān)者。一些地方的探索實(shí)踐亦表明，參與式治理既有助于提高公共決策科學(xué)化民主化的水平，還可以促進(jìn)地方政府和公眾之間展開良性互動(dòng)，消除隔閡、形成共識。當(dāng)前參與式治理的制度建構(gòu)需要重點(diǎn)關(guān)注三個(gè)問題：一是地方政府信息公開。信息公開是公共決策的基礎(chǔ)。在信息共享是公共決策第一步的情況下，必須推動(dòng)政府信息公開制度化、常態(tài)化，以明確的法律規(guī)范將政府信息公開的領(lǐng)域、范圍和程序固定下來。二是明晰公眾參與的范圍。決策受技術(shù)、資源和時(shí)間等因素的制約，因而，有必要對公眾參與的事項(xiàng)范圍作出清晰界定，比如可以從行政程序法的角度設(shè)定：在重大公共決策方案確定之前，政府應(yīng)當(dāng)向廣泛征求公眾意見。而所謂的“重大決策”主要是涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局、社會涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、與公眾利益密切相關(guān)的重大事務(wù)。三是參與議程的設(shè)置。參與議程的設(shè)置直接影響著參與如何開展。因此，應(yīng)該從議題的發(fā)布、參與的時(shí)機(jī)、參與的方式、參與結(jié)果的反饋、決策實(shí)施的結(jié)果等方面作出制度化的明確。

3.具體制度層面

對于地方治理而言，基礎(chǔ)制度奠定根基，基本制度搭建框架，具體制度則發(fā)揮著直接的支撐作用。具體制度紛繁復(fù)雜，但從一般層面上講，以下五個(gè)要件尤為重要：

一是干部選拔和考核制度。地方官員是地方治理的直接實(shí)施者，其精神面貌和工作能力直接影響著地方治理現(xiàn)代化的水平。科學(xué)合理的干部選拔制度能將德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才配置到合適的工作崗位上，進(jìn)而對地方治理發(fā)揮積極作用。新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，從形成有效管用、簡便易行、有利于優(yōu)秀人才脫穎而出的選人用人機(jī)制的基準(zhǔn)點(diǎn)出發(fā)，對干部選拔任用的基本條件、民主推薦、組織考察、討論決定等程序作出了清晰界定。實(shí)踐成效初顯，但仍需對民主測評、公開選拔、提名等程序的具體細(xì)節(jié)作出細(xì)化和明確。選拔后的干部考核也很重要。對此，亟待從制度化層面革除地方政府的DGP崇拜，牢固樹立經(jīng)濟(jì)政治社會文化生態(tài)五大領(lǐng)域全面協(xié)調(diào)發(fā)展的執(zhí)政理念，尤其是要重視民生建設(shè)，將民生績效納入地方干部考核的重要范疇，并且能將干部考核結(jié)果與其職務(wù)晉升直接掛鉤。

二是公開透明的政府運(yùn)作制度。公開透明是現(xiàn)代地方治理的制勝法寶。很多群體性事件的產(chǎn)生，實(shí)際上就是源于地方政府在地方事務(wù)治理中的不透明、不公開。不透明、不公開很容易給公眾留下“暗箱操作”的質(zhì)疑和“遐想”，進(jìn)而引致誤會。而一旦產(chǎn)生誤會，地方治理將會陷入僵局。因此，亟需以三公經(jīng)費(fèi)、公車改革、干部財(cái)產(chǎn)公示等議題為切入口，積極推進(jìn)地方政府透明公開的制度化。

三是地方人大有效監(jiān)督制度。從法理意義上講，人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是向其負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但是，在地方政治生活中，人大的作用過于弱化，幾乎成為一只有名無分的“橡皮圖章”。因而，要重點(diǎn)推進(jìn)建立閉合式的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)、完善人大監(jiān)督評價(jià)和責(zé)任追究制度、完善黨管干部和人大依法任免的體制、強(qiáng)化人大常委會決策作用、完善選舉表決工作環(huán)節(jié)等層面的制度化建設(shè)。

四是智庫及專家決策咨詢制度。面對復(fù)雜多樣的公共事務(wù)，政府不可能完全依靠自身力量應(yīng)對，必須充分發(fā)揮專家的智力支撐作用。所以，習(xí)近平總書記高度重視中國特色的智庫建設(shè)并一再強(qiáng)調(diào)：“我們進(jìn)行治國理政，必須善于集中各方面智慧、凝聚最廣泛力量。改革發(fā)展任務(wù)越是艱巨繁重，越需要強(qiáng)大的智力支持。”[8]更何況，在地方治理過程中，地方官員的知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)水平尚不能有效應(yīng)對日益增長的地方事務(wù)。因而，有必要建立重大決策課題委托專家研究制度、重大決策前期專家咨詢論證制度、專家日常建言獻(xiàn)策與咨詢會議制度和專家信用評價(jià)制度，以發(fā)揮智庫及專家決策咨詢對地方治理的積極作用。

五是媒體輿論的社會支持制度。近年來，隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展和公眾民主法治意識的不斷增長，媒體日漸進(jìn)入公眾視野。關(guān)注媒體、應(yīng)用媒體成為現(xiàn)代地方治理無法繞過的“一道坎”。因此，應(yīng)從建立媒體公眾互動(dòng)的常態(tài)化制度、媒體良性運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)督制度、公眾信息傳播的信用制度、媒體參與公共決策制度等層面健全完善媒體對地方治理的社會支持系統(tǒng)。

三、提升制度效能：地方治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求

檢視地方治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的制度建設(shè)，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)吊詭的現(xiàn)象：制度體系在不斷擴(kuò)充、制度要素在不斷累積，但是制度效能并沒有隨之提高。這種情況導(dǎo)致的結(jié)果不僅是難以真正建立地方治理現(xiàn)代化的制度體系，而且還會使已經(jīng)建立起來的制度體系缺乏有效的執(zhí)行力，繼而嚴(yán)重影響制度效能的發(fā)揮。

制度效能說到底就是制度績效?！八^制度的績效指的就是制度履行其功能、實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)初衷和制度目標(biāo)的能力”[9]。然而，當(dāng)前的一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)是，制度績效的發(fā)揮并不總是如人所愿，很多制度往往表現(xiàn)出效能弱化的危機(jī)，以至于不斷出現(xiàn)了一種類似組織內(nèi)卷化的情形，即“有制度的制定與增加，但卻沒有真正實(shí)現(xiàn)組織的制度化，不斷制定出來的制度被儀式化，發(fā)生了目標(biāo)和規(guī)則的替代”[10]（P189-203）。由此可見，如果一套制度體系缺乏應(yīng)有的效能，僅僅說明它從面上展現(xiàn)出了制度的基本結(jié)構(gòu)，并沒有從根本上發(fā)揮出其應(yīng)有的作用。對于地方治理現(xiàn)代化而言，它不僅需要健全的制度體系，更需要它能發(fā)揮出積極的效能。

1.制度效能對于地方治理現(xiàn)代化的重要價(jià)值

對于地方治理來講，制度效能是一個(gè)永恒的現(xiàn)實(shí)話題。之所以說“永恒”，是因?yàn)橹贫刃軐τ诘胤街卫硎冀K具有正能量；之所以說“現(xiàn)實(shí)”，是因?yàn)樵诋?dāng)前的地方治理中匱乏的不僅僅是制度體系更是制度效能。

其一，制度效能的充分發(fā)揮，能讓地方治理因“制”而循繼而減少不確定性。不同于國家的宏觀治理，地方治理更為微觀，涉及面更廣，涉及的事務(wù)更為復(fù)雜。在這種情況下，必須保障治理過程的程序化和制度化，而不能因人而異。事實(shí)上，從經(jīng)驗(yàn)來看，地方治理績效高的地方，往往也是制度效能發(fā)揮得比較好的地方，制度效能低弱，地方治理必將陷入低谷。因?yàn)?，因“制”而循總能讓人尋找到?guī)律，繼而減少不確定性、提升治理行動(dòng)的一致性。反之，它傳遞出來的信號必將是“制”不敵“人”，制度形同虛設(shè)。

其二，推動(dòng)地方治理過程的可持續(xù)性。地方治理現(xiàn)代化不僅要求治理結(jié)構(gòu)合理，還意味著治理的過程是可持續(xù)的。具有可持續(xù)性的治理能增加地方治理的績效；不具備可持續(xù)性的治理，留下的將是“半拉子”工程。何以實(shí)現(xiàn)地方治理的可持續(xù)性？關(guān)鍵在于充分發(fā)揮制度的作用。尤其是在地方政府自利性特征比較明顯、中央政令不時(shí)遭遇腸梗塞、官員變換頻繁、社會力量發(fā)育比較遲緩等多重因素并存的情況下，唯有發(fā)揮制度效能的正能量，才能確保地方治理具有可持續(xù)性。通過制度的有效實(shí)施，可以監(jiān)督地方政府認(rèn)真貫徹中央政令，督促地方政府按照規(guī)章制度依法行政，真正做到“法無授權(quán)不可為”，還可以激發(fā)和引導(dǎo)社會力量在法律的范圍內(nèi)參與地方治理實(shí)踐。這都是促進(jìn)地方治理可持續(xù)性的重要條件。

其三，促進(jìn)形成地方治理的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)?，F(xiàn)代地方治理的客觀情勢是，“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問題所需要的全部知識和信息；也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具”[11]（P221）。因而，必須構(gòu)建一個(gè)包含地方政府、公眾、社會組織、企業(yè)等主體合作共事的參與式網(wǎng)絡(luò)平臺。事實(shí)上，這種參與式網(wǎng)絡(luò)平臺已經(jīng)顯現(xiàn)于地方治理實(shí)踐，但尚未實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。其癥結(jié)即在于缺乏制度的有效運(yùn)行。由此可見，在打造地方治理參與式網(wǎng)絡(luò)平臺成為必備條件的情況下，必須充分發(fā)揮制度效能。

2.發(fā)揮制度效能的基本路徑

一個(gè)制度體系能不能發(fā)揮其應(yīng)有的效能，是由多重因素共同決定的：一是制度體系本身的科學(xué)性；二是發(fā)揮制度效能的成本與收益；三是制度與相關(guān)利益群體的關(guān)切度。這些因素都是不可或缺的，否則就會導(dǎo)致制度效能的式微。在制度體系的問題已經(jīng)得到討論的情況下，發(fā)揮制度效能的主要關(guān)注點(diǎn)就在于后兩者。為此，可以從以下四個(gè)方面探索。

其一，在不損害制度體系的前提下，降低執(zhí)行成本?！霸谡螌?shí)踐中，行動(dòng)主體之所以采取不同的行為是出于‘成本—收益’函數(shù)的不同考慮或者需求?！盵12]這啟示人們在思考制度效能問題時(shí)不能忽視制度執(zhí)行的成本，過高的成本不僅同制度體系建設(shè)的初衷相背離，而且還會降低制度執(zhí)行者的積極性。對于地方治理而言，降低制度的執(zhí)行成本首先要增強(qiáng)地方治理主體（如政府、公眾、社會組織、企業(yè)等）之間的互信，形成制度執(zhí)行的合力，減少制度執(zhí)行過程中的摩擦。同時(shí)，還可以探索減少治理層級，實(shí)現(xiàn)扁平化的地方治理，降低制度在傳遞過程中的損耗；形成良好的社會輿論氛圍，為制度執(zhí)行開辟廣闊的空間。

其二，擴(kuò)大制度效能的受益群體。在“人們所奮斗的一切都同其利益有關(guān)”的政治學(xué)原理下，在不斷降低成本的同時(shí)如何擴(kuò)大制度效能的受益者也是影響制度效能發(fā)揮的重要因素。經(jīng)驗(yàn)表明，如果制度不能增加相關(guān)者的收益，自然會失去它的生命力，難以彰顯其意義和效能。因此，要盡可能擴(kuò)大制度效能的受益群體，實(shí)現(xiàn)相關(guān)者的利益均衡。既不能將發(fā)揮制度效能看作是政府?dāng)U權(quán)公眾受限的一種手段，也不能簡單地視之為鉗制地方政府的一種策略，而是要將發(fā)揮制度效能看作是實(shí)現(xiàn)所有治理主體利益均衡的過程，讓所有的利益群體都能體會到制度效能的發(fā)揮對其利益增長的價(jià)值和意義。

其三，引導(dǎo)政府樹立制度思維。政府起源理論告訴人們，在“委托—代理”的關(guān)系鏈條下，人民的意志是不可違背的。為真正體現(xiàn)這種不可違背性，人們將之轉(zhuǎn)化成制度，并且強(qiáng)調(diào)要充分體現(xiàn)制度的執(zhí)行力。這就說明，地方政府要牢固樹立制度思維，將依規(guī)辦事看作是必須動(dòng)作和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，而不是可有可無的“可選動(dòng)作”。但是，一些地方政府讀制度的置若罔聞乃至肆意踐踏難免讓人們對此有些擔(dān)心。所以，從這個(gè)意義上講，在引導(dǎo)政府樹立制度思維的同時(shí)要有相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，對于那些不按規(guī)章制度辦事的行政行為，必須讓其在問責(zé)中體味到懲戒的后果。

其四，增強(qiáng)公眾的制度意識。當(dāng)前，“很多人都在討論一個(gè)話題：中國在制度建設(shè)過程中到底是缺乏制度還是缺乏對制度的敬畏，抑或是缺乏應(yīng)有的制度意識？事實(shí)上，很多實(shí)踐表明，中國似乎更缺乏的是制度文化、制度意識。而缺乏制度意識的支撐，制度也就沒有效力。因此，要不斷增強(qiáng)公眾的制度意識，真正實(shí)現(xiàn)有制度必遵循、有章程必守護(hù)”[13]。當(dāng)前情勢下，公眾對制度的尊重甚為欠缺。信訪亂象、法治不彰、人情治理即是例證，公眾制度意識的淡薄直接損傷的便是制度效能的發(fā)揮。因此，要通過循序漸進(jìn)的宣傳教育和氛圍營造，培育公眾的規(guī)則意識和信仰制度、遵循制度的基本理念。

四、余思與小結(jié)：制度建構(gòu)的目的何在？

從地方治理現(xiàn)代化的本質(zhì)訴求來看，科學(xué)化、民主化、規(guī)范化、效率化是其題中應(yīng)有之義。何以實(shí)現(xiàn)地方治理的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化和效率化？經(jīng)驗(yàn)表明，這是建立在完善的制度體系的基礎(chǔ)之上。這既是地方治理現(xiàn)代化的必然要求，也是制度建設(shè)所能發(fā)揮積極作用的經(jīng)驗(yàn)啟迪。從這個(gè)意義上講，制度建設(shè)構(gòu)成地方治理現(xiàn)代化的重要議題。

對制度議題的討論，自然不能僅僅狹隘地論述制度之于地方治理的重要作用，更需要深入關(guān)注的乃是如何打造適合于地方治理現(xiàn)代化的制度體系以及如何充分發(fā)揮這一制度體系的積極作用。由此觀之，本文抓住了地方治理現(xiàn)代化中制度建設(shè)的關(guān)鍵問題。就制度體系而言，不是漫無邊際地討論需要何種制度，而是從制度本身的內(nèi)部結(jié)構(gòu)出發(fā)，提出適合地方治理現(xiàn)代化需要的基礎(chǔ)制度、基本制度和具體制度的體系架構(gòu)；就制度效能而言，不僅道出了制度效能的充分發(fā)揮對于地方治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)意義，而且還探索了促進(jìn)制度效能發(fā)揮的主要通道。

然而，在這些問題都逐漸明晰以后，是不是應(yīng)該反思：制度建構(gòu)的目的何在？也就是說，制度建構(gòu)到底是為了什么？如果是為了制度本身而建設(shè)制度，那自然不是最終目的和旨?xì)w。對此，制度的本質(zhì)含義能給人以啟發(fā)——既然制度是一種規(guī)則，以用之減少行為的不確定性，提高行動(dòng)效率，那么，在地方治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，制度建構(gòu)的目的同樣如此。它決不是為了制度而抓制度建設(shè)，其終極目的實(shí)在于提高地方治理的現(xiàn)代化水平。然而，貌似如此簡單的道理，在實(shí)踐中并沒有得到應(yīng)有的重視。比如，一些地方政府確實(shí)出于提高地方治理水平而不遺余力地加強(qiáng)制度建設(shè)，但是隨著制度建構(gòu)的不斷推進(jìn)，不自覺地將精力轉(zhuǎn)移到如何實(shí)現(xiàn)制度體系的精美及華麗之上，至于這一制度體系最終能不能對地方治理發(fā)揮出應(yīng)有的效能則另當(dāng)別論了。所以，在調(diào)研過程中，總是不時(shí)耳聞目睹一系列精美的制度體系，卻不見它對于地方治理現(xiàn)代化水平的促動(dòng)。這啟示我們，討論地方治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的制度建設(shè)當(dāng)然重要，但更為重要的乃是要明白制度建構(gòu)的目標(biāo)指向何在。實(shí)踐表明，制度建構(gòu)固然是地方治理的必然要求，但是如何藉此實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化乃是制度建構(gòu)的最終目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯葉劍鋒）

基金項(xiàng)目：2015年度江蘇省哲學(xué)社會科學(xué)基金一般課題“基層政府信任對地方治理現(xiàn)代化的支撐作用及其提升路徑研究”（項(xiàng)目編號：15BZZ008）、江蘇省“333高層次人才工程”科研項(xiàng)目“江蘇省城市社區(qū)協(xié)同治理的動(dòng)力機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號：BRA2015126）的階段性成果。

收稿日期：2016-01-02

〔中圖分類號〕D67

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕1671-7155(2016)01-0037-06

〔作者簡介〕陳朋（1979—），男，湖北黃岡人，南通市行政學(xué)院副教授、博士，華東政法大學(xué)法學(xué)博士后流動(dòng)站科研人員，主要從事基層政治與社會發(fā)展問題研究。