胡小燕

(湖北省社會主義學院，湖北　武漢　430062)

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試析民主黨派參加政黨協(xié)商職能和民主監(jiān)督職能的關系

胡小燕

(湖北省社會主義學院，湖北武漢430062)

民主黨派的參加政黨協(xié)商職能和民主監(jiān)督職能相輔相成，將參加包括政黨協(xié)商的政治協(xié)商明確為民主黨派的基本職能是對民主黨派行使民主監(jiān)督職能的重要補充，參加政黨協(xié)商為民主黨派實施民主監(jiān)督提供了多方面保障，民主監(jiān)督效能的高低是檢驗民主黨派參加政黨協(xié)商作用大小的重要環(huán)節(jié)。

民主黨派政黨協(xié)商民主監(jiān)督

一、民主黨派的參加政黨協(xié)商職能和民主監(jiān)督職能相輔相成

政黨協(xié)商是指在中國共產(chǎn)黨的領導下中國共產(chǎn)黨同各民主黨派就黨和國家重大方針政策、重要事務進行的政治協(xié)商。政黨協(xié)商是社會主義協(xié)商民主的重要渠道，2015年頒布的《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》(以下簡稱《條例》)把參加政治協(xié)商納入民主黨派的基本職能，并對其中的政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式和保障機制作出了相應規(guī)定。

民主監(jiān)督是民主黨派的基本職能之一。2005年2月頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》(即中發(fā)〔2005〕5號文件，以下簡稱《意見》)明確指出，民主監(jiān)督是指中國共產(chǎn)黨與民主黨派實行互相監(jiān)督，這種監(jiān)督是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督?！稐l例》沿用了這一界定。民主黨派的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。

民主黨派的參加政黨協(xié)商職能和民主監(jiān)督職能之間是相輔相成的關系。對民主黨派參加政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式和保障機制作出的規(guī)定，能夠使民主黨派的民主監(jiān)督從內(nèi)容上得到充實，從制度上給予保障，從形式上加以落實；同樣的，民主黨派民主監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，也是體現(xiàn)民主黨派參加政黨協(xié)商實效性的關鍵環(huán)節(jié)，它從監(jiān)督效果上體現(xiàn)民主黨派參加政黨協(xié)商作用的發(fā)揮程度，從監(jiān)督過程上體現(xiàn)民主黨派參加政黨協(xié)商過程中信息等渠道的暢通程度，從監(jiān)督反饋上體現(xiàn)民主黨派參加政黨協(xié)商的制度化水平。

上述關聯(lián)之外，政黨協(xié)商與民主監(jiān)督共同構(gòu)成中國政黨制度的完整運行過程?！蛾P于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》(以下簡稱《意見》)規(guī)定了社會主義協(xié)商民主的基本原則是“堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中，增強決策的科學性和實效性”?！皡f(xié)商民主是合作民主、共識民主，也是程序民主，因此，作為協(xié)商民主首要渠道的政黨協(xié)商也必須遵循這一原則，否則協(xié)商就失去了其應有的意義?！盵1]而民主黨派的民主監(jiān)督是決策實施后的監(jiān)督。事前事中有協(xié)商，事后有監(jiān)督，這樣的政黨制度運行過程才完整。從這方面來看，政黨協(xié)商內(nèi)容和形式越完備，民主監(jiān)督效果就越充分。

二、將參加包括政黨協(xié)商的政治協(xié)商明確為民主黨派基本職能，是對民主黨派行使民主監(jiān)督職能的重要補充

分析民主黨派的參政議政、民主監(jiān)督這兩種基本職能，我們可以發(fā)現(xiàn)：參政議政是民主黨派依法參與國是的重要環(huán)節(jié)，它是民主黨派成員全方位參加國家政權(quán)、參與國家事務管理的基礎，也是我國政黨制度全面運行的形式體現(xiàn)；民主監(jiān)督是民主黨派對中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政行為和其領導的政府行為合法性與合規(guī)性的監(jiān)督，一定程度上起著從旁協(xié)助中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政和自身建設過程中避免偏離方向和“修枝剪葉”的作用，是我國政黨制度設計初衷的實質(zhì)體現(xiàn)。在政黨制度運行過程中，如果僅表現(xiàn)為參政議政而沒有民主監(jiān)督，民主黨派的政黨作為就會大為削弱；同樣，若只注重民主監(jiān)督而忽視參政議政，民主黨派也會因為缺乏參政經(jīng)驗及民主監(jiān)督的信息渠道或不了解政府工作內(nèi)容而使監(jiān)督流于形式，最終缺乏實效。因此，在中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度框架下，執(zhí)政黨和參政黨均應努力從制度建設、機制建設、自身建設等多方面多渠道地為民主黨派更好履行這兩種職能作出諸多設計。

事實上，自1949年9月21日第一屆全國人民政治協(xié)商會議召開，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立以來，在中國共產(chǎn)黨的大力推動下，各民主黨派和無黨派人士通過擔任各級人大代表、政協(xié)委員、各級人民政府相關部門領導職務、參事室參事、文史館館員、特約監(jiān)察員、特約監(jiān)督員、教育督導員等各類特約人員，在各種行業(yè)各個崗位，嚴格遵照憲法和中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的要求，兢兢業(yè)業(yè)、盡職盡責，全方位地參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領導人選的協(xié)商，參與國家事務的管理，參與國家方針政策和法律法規(guī)的制定和執(zhí)行。可以說，新中國成立60多年以來，在中國共產(chǎn)黨領導下取得的經(jīng)濟、政治、文化和社會建設等各方面的成就，無一不體現(xiàn)著民主黨派充分發(fā)揮參政議政和民主監(jiān)督作用的心血。

然而，與此同時，對于民主黨派而言，這兩大職能作用的發(fā)揮存在很大的不均衡性，即參政議政多，民主監(jiān)督少；參政議政能力強，民主監(jiān)督能力弱；參政議政意識強，民主監(jiān)督意識弱；參政議政經(jīng)驗豐富，民主監(jiān)督機制缺乏。民主黨派的民主監(jiān)督職能在多黨合作格局中沒有得到充分發(fā)揮，這使得民主黨派的政黨監(jiān)督意識逐步弱化?！俺霈F(xiàn)這種現(xiàn)象的原因很多，涉及認識、機制和制度等多個方面?！盵2]而且，即使發(fā)展相對較全面的參政議政職能對于有效地提升民主黨派的政黨意識也作用有限。

通過對民主黨派成員參政議政渠道及其參政議政成果的比較分析，我們可以看到，民主黨派成員往往身兼數(shù)職，其參政議政成果雖然豐碩，但很多不是以黨派成員的身份而是以其他身份體現(xiàn)出來的，如人大議案是民主黨派成員以人大代表身份提出的，政協(xié)提案是民主黨派成員以政協(xié)委員身份提出的，黨政智囊團調(diào)研報告是民主黨派成員以政府智庫成員身份提出的，等等。這種兼職身份往往使民主黨派成員的政黨身份得不到彰顯。另外，雖然有許多諸如政府領導人選的協(xié)商等涉及人事安排的事項，本應當運用政黨身份直接進行參政議政和民主監(jiān)督，但是往往因為執(zhí)政黨的部分領導干部的“少作為”或“不作為”而流于形式。長此以往，民主黨派的民主監(jiān)督職能將會逐步萎縮，從而失去存在價值；長此以往，民主黨派會因其職能發(fā)揮不完善而使政黨意識逐漸弱化，我國政黨制度的優(yōu)勢也將無法得到有效發(fā)揮。

將包括政黨協(xié)商形式的政治協(xié)商納入民主黨派基本職能，正是對民主黨派基本職能重要而有益的明確、補充。2015年2月，中共中央印發(fā)的《意見》指出：“要繼續(xù)重點加強政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會主義組織協(xié)商?！薄兑庖姟钒牙^續(xù)加強政黨協(xié)商放在社會主義協(xié)商民主渠道建設的首位，并對如何繼續(xù)加強政黨協(xié)商作出了專門規(guī)定。中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議后印發(fā)的《條例》則直接將參加包括政黨協(xié)商形式的政治協(xié)商納入民主黨派基本職能范疇，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨對民主黨派以政黨身份直接履職問題的高度重視。這樣做，一方面提升了執(zhí)政黨與參政黨通過政黨身份直接進行民主協(xié)商的協(xié)商意識，另一方面強化了民主黨派以參政黨身份履行職責的政黨意識。執(zhí)政黨在政黨層面直接協(xié)商意識的提高、民主黨派以政黨身份直接履行政黨職能意識的加強，都將有力促進民主黨派民主監(jiān)督的機制建設和職能發(fā)揮。

可以說，政黨協(xié)商是民主黨派參政議政、民主監(jiān)督的首要渠道，也是推動民主黨派兩大職能均衡發(fā)展的橋梁紐帶，還是提升民主黨派民主監(jiān)督效果、展示我國政黨制度獨特優(yōu)越性和國際競爭力的有效途徑。

三、參加政黨協(xié)商為民主黨派實施民主監(jiān)督提供多方面的保障

第一，參加政黨協(xié)商提升了民主黨派的政黨意識，為民主黨派遵循我國政黨制度設計初衷，主動發(fā)揮民主監(jiān)督作用增強了信心。

我國政黨制度的建立初衷是為了讓執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨能更好接受外來監(jiān)督，促進政府決策的科學化、民主化和高效率。民主黨派民主監(jiān)督職能的確立和作用的發(fā)揮，把我國的政黨制度與西方傳統(tǒng)意義上的一黨制、兩黨制和多黨制等資本主義政黨制度從根本上區(qū)分開來，直接體現(xiàn)了我國社會主義政黨制度更加民主、高效的獨特優(yōu)越性。

當前，政黨協(xié)商的單獨提出大大有利于強化參政黨的政黨意識。其實，政黨協(xié)商的概念一直都有，從協(xié)商民主的緣起看，政黨協(xié)商是“開路者”，正是其示范帶動，協(xié)商之樹才枝繁葉茂；從協(xié)商民主的功能看，政黨協(xié)商是“壓艙石”，不僅可以優(yōu)化決策，更關乎政黨和諧與政局穩(wěn)固；從協(xié)商民主的發(fā)展看，政黨協(xié)商是“風向標”，為其他協(xié)商形式的健全完善樹立標桿、提供借鑒。[3]

事實上，縱觀中國共產(chǎn)黨的發(fā)展歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，政黨協(xié)商的工作實踐遠遠早于協(xié)商民主的理論研究，但以文件形式將“政黨協(xié)商”這一提法確定下來，還是在《意見》中作出的。不僅如此，《意見》還將政黨協(xié)商放在協(xié)商民主渠道的首位。在此之前，均是以中國共產(chǎn)黨同民主黨派的政治協(xié)商這一說法指代包括有政協(xié)平臺的政治協(xié)商和政黨間的政治協(xié)商，“政黨協(xié)商”并沒有被單獨提出。中共十八屆三中全會公報則把政黨協(xié)商置于政府協(xié)商和政協(xié)協(xié)商這兩種協(xié)商渠道之后。這些充分說明了兩點：“一是充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度這一中國特色的基本政治制度的特點。二是充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨勇于探索的精神，對協(xié)商民主廣泛多層制度化建設的認識也在一步一步升華和深化。”[4]同時，這也是在向民主黨派釋放信號：“你們的使命和責任重大，一定要練好內(nèi)功，不辜負黨和人民的期待?！盵4]

《意見》把政黨協(xié)商置于社會主義協(xié)商民主渠道建設的首位，就是從社會主義民主政治建設的高度，強化參政黨的政黨意識，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的執(zhí)政黨和參政黨在政黨意識層面存在的強弱不一的現(xiàn)象，既進一步加強執(zhí)政黨對參政黨的性質(zhì)及應有地位的認識，也進一步促進參政黨積極主動地發(fā)揮其政黨功能，提高民主黨派民主監(jiān)督的自覺意識和積極主動性。

第二，對政黨協(xié)商內(nèi)容、形式和保障機制的制度化規(guī)定豐富了民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容、形式和保障機制建設。

內(nèi)容上。中發(fā)〔2005〕5號文件明確規(guī)定，民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容主要是“國家憲法和法律法規(guī)的實施情況，中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況，黨委依法執(zhí)政及黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況”?！稐l例》則明確政黨協(xié)商內(nèi)容包括：“中國共產(chǎn)黨全國和地方各級代表大會、中央和地方各級黨委的有關重要文件；憲法的修改建議，有關重要法律的制定、修改建議，有關重要地方性法規(guī)的制定、修改建議；人大常委會、政府、政協(xié)領導班子成員和人民法院院長、人民檢察院檢察長建議人選；關系統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問題?！睆膬?nèi)容上看，政黨協(xié)商內(nèi)容基本涵蓋了民主監(jiān)督的內(nèi)容，并且將每個方面進行了細化解釋，這既為民主黨派參加政黨協(xié)商活動從內(nèi)容上給出了確定指導，也為民主黨派明確了民主監(jiān)督的內(nèi)容和方向，為民主黨派有針對性、指向性地開展民主監(jiān)督活動提供了更多依據(jù)和參考。

形式上。關于民主監(jiān)督的形式，《條例》從十個方面進行了規(guī)范。這比中發(fā)〔2005〕5號文件更加具體。其中前六個方面均是政黨之間的直接監(jiān)督，后四個方面是通過人大、政協(xié)、政府等渠道開展的監(jiān)督。關于政黨協(xié)商，《條例》規(guī)定主要采取會議協(xié)商、約談協(xié)商、書面協(xié)商等形式。《意見》從會議協(xié)商主題、會議主持人、會議內(nèi)容等方面進行了規(guī)范：由中共中央主要負責同志主持的專題協(xié)商座談會，由中共中央負責同志主持的人事協(xié)商座談會，由中共中央負責同志主持并邀請相關部門參加的民主黨派重要調(diào)研課題的調(diào)研協(xié)商座談會，由中共中央負責同志或委托有關部門主持的一般工作協(xié)商座談會，主要領導人的約談形式、書面溝通協(xié)商形式、民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度等。從民主監(jiān)督和政黨協(xié)商的形式比較，我們可以看到，兩者形式上有很大的一致性，都是以會議、約談、書面意見等開展活動，這極大地完善了民主黨派借助政黨協(xié)商形式開展民主監(jiān)督活動的渠道。

機制保障上。中發(fā)〔2005〕5號文件對完善民主黨派的民主監(jiān)督機制僅僅給予了抽象界定：“要在知情環(huán)節(jié)、溝通環(huán)節(jié)、反饋環(huán)節(jié)建立健全機制，及時通報重要情況和重大問題，暢通民主監(jiān)督的渠道；對民主黨派提出的批評意見要認真研究，及時反饋?！笔聦嵣线@種規(guī)定太過原則化，缺乏明確指向，尤其是在基層，其可操作性也相應減弱?！兑庖姟穭t對政黨協(xié)商作出如下規(guī)定：“健全知情明政機制，有關部門定期提供相關材料，組織專題報告會，協(xié)商民主黨派考察調(diào)研選題；加強政府有關部門、司法機關與民主黨派的聯(lián)系，視情況邀請民主黨派列席有關會議、參加專項調(diào)研和檢查督導工作；完善協(xié)商反饋機制，中共中央將協(xié)商意見交付有關部門辦理，有關部門及時反饋落實情況；支持民主黨派加強協(xié)商能力建設?！边@些規(guī)定提出了政黨協(xié)商中必備的知情、溝通、反饋環(huán)節(jié)的具體制度要求及操作方式，完善了民主監(jiān)督的環(huán)節(jié)保障機制。同時，政黨協(xié)商還明確將“支持民主黨派加強協(xié)商能力建設”納入保障機制，對民主黨派通過加強自身建設提高包括民主監(jiān)督能力在內(nèi)的各項能力提出了更高要求，為民主黨派真正發(fā)揮其政黨意義上的基本職能提供了制度保障，也為民主黨派民主監(jiān)督機制建設打下了堅實的思想和組織基礎。

四、民主監(jiān)督的效能高低是檢驗民主黨派參加政黨協(xié)商作用大小的重要環(huán)節(jié)

依法保障我國多黨合作和政治協(xié)商制度的運行，發(fā)展社會主義協(xié)商民主，加強社會主義民主政治建設，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。而這些也必然要求充分發(fā)揮政黨協(xié)商這一協(xié)商民主首要渠道的作用。因為，“加強政黨協(xié)商，既有利于執(zhí)政黨廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評和監(jiān)督，廣泛達成決策和工作的最大共識，推進中國共產(chǎn)黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，鞏固共產(chǎn)黨領導；又能發(fā)揮民主黨派智力密集、聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢，廣泛暢通各種利益要求和訴求進入決策程序的渠道，有效克服不同政治力量為了維護和爭取自己的利益固執(zhí)己見、排斥異己的弊端，既尊重多數(shù)人的意愿，又照顧少數(shù)人的合理要求，實現(xiàn)最廣泛的人民民主。這對于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要意義”[5]。

然而，如何檢驗參加政黨協(xié)商的作用是否發(fā)揮以及發(fā)揮的有效程度呢？筆者以為，民主黨派的民主監(jiān)督效果可以作為重要體現(xiàn)。

在我國多黨合作中，政黨之間的監(jiān)督活動最早應從延安時期“三三制”政權(quán)的實踐算起。最著名的是當時的開明紳士、無黨派民主人士李鼎銘先生鑒于邊區(qū)政府的實際財政情況和抗戰(zhàn)要求，提出“精兵簡政”的議案，這一議案最終被中共中央采納。又如人所共知的“人亡政息的歷史周期率”論，等等。這些事件提高了毛澤東同志對民主監(jiān)督重要性的認識。此后，他在多篇著作和多種場合都提到了民主監(jiān)督對政黨和政府存在的重要性。這一認識為新中國成立時即確立起中國特色社會主義政黨制度提供了寶貴的思想指導。

1956年毛澤東同志在《論十大關系》中提出：“究竟一個黨好，還是幾個黨好？現(xiàn)在看來，恐怕是幾個黨好。不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監(jiān)督?！?957年毛澤東同志在《關于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中又指出：“ 共產(chǎn)黨可以監(jiān)督民主黨派，民主黨派也可以監(jiān)督共產(chǎn)黨。為什么要讓民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢？這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音?！睆膹V義上講，“聽到不同的聲音”，既包涵政黨之間的協(xié)商活動，也體現(xiàn)政黨之間的民主監(jiān)督要求。通過檢驗民主監(jiān)督效果，可以衡量民主黨派參加政黨協(xié)商的成效。

民主監(jiān)督過程體現(xiàn)民主黨派參加政黨協(xié)商過程中信息渠道的暢通程度。民主監(jiān)督建立在對監(jiān)督對象實際情況的掌握上，故知情權(quán)是民主監(jiān)督的基本要求。民主監(jiān)督的信息來源主渠道就是包括政黨協(xié)商在內(nèi)的各種政治渠道，其中政黨協(xié)商是獲取信息的有效渠道。要擴大民主監(jiān)督的知情范圍，就要不折不扣地落實政黨協(xié)商內(nèi)容，使民主黨派通過參加政黨協(xié)商盡可能掌握民主監(jiān)督需要的情況。民主黨派民主監(jiān)督過程中搜集的信息越全面，證明政黨協(xié)商的渠道越通暢。

民主監(jiān)督效果體現(xiàn)民主黨派參加政黨協(xié)商作用的發(fā)揮程度。在協(xié)商民主實踐中，“有的地方對政黨協(xié)商存在隨意性、表面化和形式化的問題，有的敷衍了事，‘想到了’‘有空了’才協(xié)商；有的流于形式，以通報情況、部署工作代替協(xié)商”[6]。針對這些問題，要實現(xiàn)習近平總書記強調(diào)的“協(xié)商就要真協(xié)商”，筆者以為，一方面要嚴格執(zhí)行政黨協(xié)商于決策之前的程序要求，另一方面就需要發(fā)揮民主黨派在協(xié)商過程中的民主監(jiān)督作用。這種民主監(jiān)督，既是對協(xié)商程序執(zhí)行情況的監(jiān)督，也是對協(xié)商結(jié)果執(zhí)行情況的監(jiān)督。通過這種民主監(jiān)督，有利于規(guī)范政黨協(xié)商本身程序的合法性，有利于檢驗政黨協(xié)商結(jié)果的有效性。

民主監(jiān)督的情況反饋體現(xiàn)民主黨派參加政黨協(xié)商的制度化水平。推進協(xié)商民主制度化發(fā)展需要政黨協(xié)商的制度化作保障。民主監(jiān)督成果要真正落實，就需要被監(jiān)督對象進行情況反饋。雖然民主監(jiān)督不具備法律效力，沒有強制性，但是在通過充分調(diào)研、掌握大量第一手資料情況下進行的民主監(jiān)督，它往往比較客觀理性，通常具有科學性和合理性。這些監(jiān)督意見通過政黨協(xié)商進行反復溝通，在執(zhí)政黨和民主黨派之間達成一致意見后，經(jīng)由被監(jiān)督對象以采納、執(zhí)行等方式反饋出來。這樣的民主監(jiān)督才是達到實效的監(jiān)督。因此，監(jiān)督意見、協(xié)商成果能否得到及時有效的落實和反饋，也反映出政黨協(xié)商制度化水平的高低。

[1]孫春蘭.著力推動政黨協(xié)商深入開展[J].求是,2015,(11).

[2]梁麗萍.參政黨民主監(jiān)督的理論思考[J].中共中央黨校學報，2012,(01).

[3]政黨協(xié)商不可替代的民主形式[N].人民日報統(tǒng)戰(zhàn)論壇,2014-05-28(19).

[4]茹晴.將政黨協(xié)商擺在更重要的位置釋放5大信號[EB/OL].http://www.mj.org.cn/news/content/2015-01/26/content_168680_2.htm，2015-01-26.

[5]萬鄂湘.參政黨要做社會主義協(xié)商民主的全力推動者[J].求是，2015,(05).

[6]孫春蘭.有的地方政黨協(xié)商敷衍了事流于形式[EB/OL].http://news.youth.cn/jsxw/201506/t20150611_6741487.htm，2015-06-11.

責任編輯：王相紅

2016-05-12

胡小燕(1980—)，女，湖北武漢人，湖北省社會主義學院學報編輯部主任。

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1671-2803(2016)04-0007-05