林毅夫
(北京大學(xué),北京100871)
供給側(cè)改革的短期沖擊與問題研究
林毅夫
(北京大學(xué),北京100871)
中央經(jīng)濟工作會議提出2016年經(jīng)濟工作的五項任務(wù),即去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、降成本和補短板。這五個方面的任務(wù),總結(jié)成一句話,就是在適度擴大總需求的同時,著力加強供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革。
這樣的政策方向根植于我國經(jīng)濟面臨的最大挑戰(zhàn),也就是從2010年開始經(jīng)濟增長速度一直下滑至今。這次經(jīng)濟下滑的時間之久,是改革開放以來絕無僅有的,而且繼續(xù)下滑的壓力還很大。要擺脫經(jīng)濟下滑的困境,需要分析清楚經(jīng)濟下滑的原因。
國內(nèi)和國際上普遍的看法是這一周期的經(jīng)濟下滑源于我國經(jīng)濟的體制機制問題以及增長方式問題,同時也跟2008年國際金融危機之后所采取的4萬億元反周期措施有關(guān)。
下面就此問題談幾點個人看法。
我國作為一個發(fā)展中的轉(zhuǎn)型國家,肯定有很多體制機制、發(fā)展模式的問題需要解決。同時,2008年之后推行的4萬億元刺激政策,由于是對突發(fā)危機的反應(yīng),肯定也有不少疏忽和可以改進的地方。這些不能否認。但是,2010年以來我國經(jīng)濟下滑的主因是外部性與周期性因素。這個結(jié)論建立在國際比較的基礎(chǔ)上。
首先,比較我國和同一時期處于同一發(fā)展程度國家的總體表現(xiàn)。巴西2010年經(jīng)濟增速是7.5%,而2014年是0.4%,同樣出現(xiàn)經(jīng)濟下滑,且下滑幅度比我國還大。印度2010年經(jīng)濟增速為10.3%,2014年是7.4%,似乎比我國高0.1個百分點。實際上,印度經(jīng)濟增速比我國低。一方面,2012年印度經(jīng)濟增速只有5%,而我國是7.7%。從2010年到2012年,印度經(jīng)濟下滑的幅度比我國還大,只是更早觸底反彈。另一方面,印度在2012年修改了經(jīng)濟增速的核算方法,讓當(dāng)年的經(jīng)濟增速增加了將近兩個百分點。如果把那兩個百分點去掉,2014年印度經(jīng)濟增速不到6%。這些與我國處于同樣發(fā)展程度國家的經(jīng)濟下滑幅度比我國還要大,所以不能說我國經(jīng)濟下滑是我國經(jīng)濟體制機制和增長方式造成的。
其次,比較我們和同一時期高收入、經(jīng)濟表現(xiàn)一向比較好的國家和地區(qū),如韓國、新加坡和中國臺灣。韓國2010年經(jīng)濟增速是6.5%,2014年只有3.3%;新加坡2010年經(jīng)濟增速是15.2%,2014年只有2.9%;中國臺灣2010年經(jīng)濟增速是10.8%,2014年只有3.5%。這些高收入、經(jīng)濟表現(xiàn)一向比較好的經(jīng)濟體,按理說其體制機制、增長模式都沒有多大的問題,但是它們在同一時期也出現(xiàn)經(jīng)濟下滑,而且下滑的幅度同樣比我們還大。
從上述兩類國際比較的結(jié)果上看,我國經(jīng)濟下滑更多是外部性與周期性因素造成的。
作為一個發(fā)展中國家、轉(zhuǎn)型中國家,我們的體制機制問題不能回避,在經(jīng)濟工作當(dāng)中,確實要堅定信心,推動各種改革。但是,當(dāng)外部性與周期性的因素是經(jīng)濟下滑的主要原因的時候,在推動一些必要的體制機制結(jié)構(gòu)性改革的同時,也一定要有穩(wěn)增長、反周期的措施。
如果沒有這些措施,經(jīng)濟下滑就可能造成就業(yè)問題與銀行不良貸款問題。就業(yè)問題會影響社會穩(wěn)定,銀行不良貸款問題會影響金融安全。這些問題的發(fā)生不利于體制性、機制性或結(jié)構(gòu)性的改革,因為當(dāng)危機發(fā)生的時候,政府所采取的措施往往與所需要的改革不一致。中央經(jīng)濟工作會議對2016年定的總調(diào)子是,在適度擴大總需求的同時,再去加強供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革。這句話一定要深入了解。
供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革長期來看肯定是好的,需要考慮的是其短期影響,因此要有輕重緩急。對那些能夠在短期增加消費需求或增加投資需求的改革措施,應(yīng)該優(yōu)先推行;對那些在短期可能是抑制消費需求或者投資需求的改革措施,需要掌握好政策推行的時間點。
在穩(wěn)增長、適度擴大總需求的措施當(dāng)中,到底應(yīng)該以消費為主還是應(yīng)該側(cè)重投資,前段時間國內(nèi)有很多爭論。不少學(xué)者認為,我國過去的經(jīng)濟增長方式是投資拉動的,而這種增長方式是不可持續(xù)的。也有不少學(xué)者把當(dāng)前的經(jīng)濟困境歸結(jié)為2008年4萬億元刺激政策的后遺癥,認為以投資作為反周期措施是不可行的。這兩種觀點匯總起來就是說中國應(yīng)該將投資拉動的經(jīng)濟增長方式改為消費拉動。
我認為消費是經(jīng)濟發(fā)展的目標,但是消費的持續(xù)增長來自消費者收入的持續(xù)增長,而收入增長來自勞動生產(chǎn)力水平的提高,或者交易費用的降低。提高勞動生產(chǎn)力水平的前提是技術(shù)不斷創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)不斷升級。另外,降低交易費用的前提是改善基礎(chǔ)設(shè)施。無論是技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級還是改善基礎(chǔ)設(shè)施,都需要投資。所以我認為在適度擴大總需求的措施中,應(yīng)該以投資為主,前提是投資必須能夠提高勞動生產(chǎn)力水平,或者能夠降低交易費用。
國內(nèi)學(xué)界、輿論界在相當(dāng)長的時間內(nèi)將投資等同于產(chǎn)能過剩。如果在已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的部門增加投資,那當(dāng)然會加重產(chǎn)能過剩;但是如果投資在短缺部門,那就不會加重產(chǎn)能過剩。2014年我國制造業(yè)的工業(yè)制品進口就有1.3萬億美元,這些是我國不能生產(chǎn)或產(chǎn)出質(zhì)量不高的,所以才需要進口。如果在這方面進行產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)改造的投資,就是補短板。從基礎(chǔ)設(shè)施角度看,我國與其他發(fā)展中國家相比還很不錯,但是在北京等大城市,地下管網(wǎng)還是短缺的。城鎮(zhèn)化也是一個短板,我國現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率只有54%,而發(fā)達國家普遍達到80%以上。
產(chǎn)能過?,F(xiàn)在大部分集中在建筑行業(yè),如鋼鐵、水泥、平板玻璃和電解鋁等。如果投資用來補短板,提高勞動生產(chǎn)力,改善生產(chǎn)技術(shù),降低交易費用,消除基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸,那不僅不會造成過剩產(chǎn)能,而且還可以消化鋼鐵、水泥等國內(nèi)現(xiàn)有過剩產(chǎn)能。
反對以投資來拉動經(jīng)濟增長的一個理由是,投資會擠占消費。這種觀點沒有納入動態(tài)視角。如果投資能夠提高生產(chǎn)能力或者降低交易費用,那就不僅不會擠占消費,還可以提高居民收入和居民消費。
從實際數(shù)據(jù)來看,投資增長快的時候消費增長也快,投資增長慢的時候消費增長也慢。2011年以前的投資增速高于長期平均增速,2012年以后的投資增速低于長期平均投資增速。消費增速則有類似的情況。
一般居民關(guān)心的不是消費占GDP比重的大小,而是消費的增長。只要投資是有效的,就會創(chuàng)造價值、提高勞動生產(chǎn)力水平、增加就業(yè),居民收入就會增長,自然消費就會增長。反過來講,如果沒有投資或者投資下降,就業(yè)機會就比較少,勞動生產(chǎn)力的提高就會比較慢,這種情況下的消費增速就會降下來。
投資主要包括兩個部分:基礎(chǔ)設(shè)施投資和產(chǎn)業(yè)投資。產(chǎn)業(yè)投資應(yīng)該以企業(yè)為主。如果要通過政府投資來擴大總需求,投資對象應(yīng)該集中于基礎(chǔ)設(shè)施。不少人反對政府進行基礎(chǔ)設(shè)施投資,主要原因是政府對于基礎(chǔ)設(shè)施的投資會擠占民間投資以及基礎(chǔ)設(shè)施投資的低回報率。
首先看政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投資是否擠占了民間投資。2008年政府進行4萬億元投資,同時期民間投資非常低。究竟是因為民間投資意愿非常低,政府為了適度擴大需求才去做基礎(chǔ)設(shè)施投資;還是因為政府?dāng)U大了基礎(chǔ)設(shè)施投資,造成民間投資非常低?答案很顯然是因為民間投資意愿非常低,政府才去做基礎(chǔ)設(shè)施投資。
其次看基礎(chǔ)設(shè)施投資回報率低的問題?;A(chǔ)設(shè)施投資回報率低有兩個方面的原因:一是投資期限長,回收期也長,可能有四五十年。如果要求與普通投資一樣的回報率,基礎(chǔ)設(shè)施投資就會變成暴利。二是基礎(chǔ)設(shè)施投資具有正的外部性,但很難對外部性的收益直接收費。如果給民間來做,除非政府賦予其壟斷地位,否則民間不會投資。如果基礎(chǔ)設(shè)施讓民間來壟斷,從投資者角度來看是合適的,但是從整個經(jīng)濟發(fā)展角度來看又是不合適的。1980年代以來,包括世界銀行等很多國際機構(gòu)都倡導(dǎo)民間投資基礎(chǔ)設(shè)施,結(jié)果發(fā)現(xiàn)民間愿意投資的基礎(chǔ)設(shè)施只有移動通信。這是因為移動通信具有自然壟斷的地位,而且容易收費。因此,基礎(chǔ)設(shè)施投資,尤其是消除增長瓶頸的基礎(chǔ)設(shè)施投資,應(yīng)該由政府來做。
我從2009年就開始倡導(dǎo),如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任是政府,那么最好的投資時間是經(jīng)濟下行的時候。這樣一方面可以創(chuàng)造需求、穩(wěn)定增長、增加就業(yè),另一方面投資成本最低,可以達到一石二鳥的目的。反過來講,如果在經(jīng)濟發(fā)展非常好的狀況下去做基礎(chǔ)設(shè)施投資,可能造成經(jīng)濟過熱、成本過高。這個觀點自我提出以后在國際上已經(jīng)逐漸成為主流共識。
國內(nèi)學(xué)界一般拿國外的經(jīng)濟學(xué)理論來看待我們的經(jīng)濟政策,比如將過去的經(jīng)濟政策歸結(jié)為需求側(cè)的政策、凱恩斯主義的政策等;而當(dāng)中央出臺新政策要求加強供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革時,又說中國拋棄凱恩斯主義,擁抱供給學(xué)派了。
我覺得這兩種看法都不正確。凱恩斯主義主張的是“挖個洞、補個洞”或發(fā)失業(yè)救濟這種短期能提高需求但長期不增加勞動生產(chǎn)力的政策。供給學(xué)派的措施主要是通過降低稅率來提高投資積極性,是1980年代美國里根總統(tǒng)執(zhí)行的政策主張。里根總統(tǒng)被認為是推動新自由主義的主要領(lǐng)導(dǎo)人,供給學(xué)派完全反對產(chǎn)業(yè)政策,他們認為不應(yīng)該針對某個產(chǎn)業(yè)去制定政策,應(yīng)該采用普遍減稅的方式。
我國推行的積極財政政策不是凱恩斯主義,而是超越凱恩斯主義,把需求和供給的增加結(jié)合起來的措施。我們的基礎(chǔ)設(shè)施投資確實在短期提高了需求,但主要用于改善交通,能夠消除增長瓶頸、降低交易費用、提高經(jīng)濟競爭力。這一點在發(fā)達國家可能做不到,因為發(fā)達國家基礎(chǔ)設(shè)施普遍是比較完備的,缺乏大規(guī)模投資的空間,它們在財政刺激下所做的基礎(chǔ)設(shè)施,確實主要是“挖個洞、補個洞”。
我國現(xiàn)在講著力加強供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革,確實是因為還有很多短板。但是我們跟發(fā)達國家不一樣,發(fā)達國家推行供給學(xué)派的政策時是反對產(chǎn)業(yè)政策的,而我們現(xiàn)在希望宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準,我們要有產(chǎn)業(yè)政策。發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)政策不是沒有,而是比較難做。其產(chǎn)業(yè)和技術(shù)處于世界最前沿,再進步的話就需要新的技術(shù)發(fā)明和新的產(chǎn)業(yè)誕生。發(fā)展中國家有相當(dāng)多的產(chǎn)業(yè)升級實際上在發(fā)達國家已經(jīng)完成,這就是為什么政府應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)鼓勵短板產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
所以,我國過去的政策不是凱恩斯主義的政策,現(xiàn)在的政策也不是供給學(xué)派的政策。我們應(yīng)該結(jié)合我國的實際狀況,有自己的理論創(chuàng)新,分析清楚我國經(jīng)濟的當(dāng)前問題和未來機會,然后決定政策該怎么做比較好。任何一個國家都會遭遇到國際經(jīng)濟形勢沖擊或周期性下滑,此時都應(yīng)該有反周期的措施。發(fā)達國家的反周期措施很難跟促進增長的措施結(jié)合在一起的,而發(fā)展中國家可以做到這一點。發(fā)達國家的理論和政策是根據(jù)它們的發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)特性提出的,我們作為發(fā)展中國家,不要用發(fā)達國家的理論來套我們當(dāng)前的問題,否則會帶來很大的誤讀。
(林毅夫,世界銀行前高級副行長兼首席經(jīng)濟學(xué)家、全國政協(xié)常委、全國工商聯(lián)副主席、國務(wù)院參事、北京大學(xué)國家發(fā)展研究院名譽院長、北京大學(xué)新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學(xué)研究中心主任。)