盧鋒

（北京大學(xué)，北京100871）

如何理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

盧鋒

（北京大學(xué)，北京100871）

結(jié)構(gòu)性改革新政不同尋常

依據(jù)官方會議新聞稿，2003年以來歷年中央經(jīng)濟(jì)工作會議部署來年工作任務(wù)，最少5項(xiàng)最多8項(xiàng)，前三項(xiàng)為決策層最看重。2003—2012年10年間要務(wù)之首一直是有關(guān)加強(qiáng)改善宏觀調(diào)控內(nèi)容。第二項(xiàng)有9年部署“三農(nóng)”政策，另外1年是結(jié)構(gòu)調(diào)整。第三項(xiàng)有9年部署結(jié)構(gòu)調(diào)整，1年是“三農(nóng)”政策。十八大之前經(jīng)濟(jì)政策重視“結(jié)構(gòu)調(diào)整”，不過“宏觀調(diào)控”與“三農(nóng)”政策處于更優(yōu)先地位。

十八大以后決策層經(jīng)濟(jì)政策方針即隨形勢演變呈現(xiàn)動態(tài)演變趨勢。例如2013年與2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會議設(shè)定前三項(xiàng)政策要務(wù)，有關(guān)“保證糧食安全”“保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長”較多體現(xiàn)出延續(xù)性，“防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”“轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式”“發(fā)現(xiàn)培育新增長點(diǎn)”等，則更多體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)周期與結(jié)構(gòu)調(diào)整在政策層面上的反映。

2016年政策重心進(jìn)一步調(diào)整。2015年12月18—21日中央經(jīng)濟(jì)工作會議全面闡述“五大政策支柱”，專門部署全面深化改革與擴(kuò)大雙向開放工作，確認(rèn)“要在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，部署主要抓好“去產(chǎn)能、去杠桿、去庫存、降成本、補(bǔ)短板”五大任務(wù)。

中國經(jīng)濟(jì)的雙重調(diào)整

為什么近年中國經(jīng)濟(jì)政策重心明顯轉(zhuǎn)變？如何理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革新政內(nèi)涵？中國經(jīng)濟(jì)決策以聯(lián)系實(shí)際與問題導(dǎo)向?yàn)樵瓌t。目前中國經(jīng)濟(jì)處于新一輪周期與結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)鍵階段，結(jié)構(gòu)性改革是主要借助市場機(jī)制推進(jìn)周期與結(jié)構(gòu)雙重調(diào)整的關(guān)鍵舉措，有望發(fā)揮助推新周期與新結(jié)構(gòu)破繭而出的“助產(chǎn)士”作用。

從改革開放以來經(jīng)濟(jì)周期漲落背景看，中國經(jīng)濟(jì)目前處于第四次下行調(diào)整底部。由于擴(kuò)張期產(chǎn)能過剩形成背景不同、通脹形成機(jī)制不同、失衡調(diào)整路徑不同，本輪調(diào)整時(shí)間更長難度更大。結(jié)構(gòu)調(diào)整也面臨新挑戰(zhàn)。要素價(jià)格上升與本幣實(shí)際升值“內(nèi)擠外壓”倒逼勞動密集型行業(yè)轉(zhuǎn)型，需培育足夠體量的新增長動能才能走出低谷。鋼鐵等重工業(yè)部門集群外延擴(kuò)張接近峰值，它們在早先下行調(diào)整階段先行回升推動周期轉(zhuǎn)換主引擎功能顯著弱化。

不過本輪雙重調(diào)整也存在有利條件。一是近年就業(yè)與民生形勢總體平穩(wěn)，工資與居民消費(fèi)維持可觀增長。二是貿(mào)易條件持續(xù)改善，2012—2014年貿(mào)易條件指數(shù)值提升20%，考慮貿(mào)易條件后2012—2014年“國內(nèi)總收入（GDI）”增速分別為8.6%、7.9%、8.1%。三是借助發(fā)展階段優(yōu)勢，十多個(gè)中西部省區(qū)市經(jīng)濟(jì)增速高于全國中位數(shù)，3億—4億人口區(qū)域“彎道追趕”有助于“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。

過去幾年調(diào)整周期失衡與推動結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變總體取得階段性成效，然而目前仍處于雙重調(diào)整最困難階段，走出調(diào)整隧道最深部位仍需更大努力。結(jié)構(gòu)性改革有望對完成雙重調(diào)整并向新周期與新結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換產(chǎn)生牽引推動作用。

改革新政破解調(diào)整難題

首先，結(jié)構(gòu)性改革新政意在疏通退出環(huán)節(jié)以實(shí)現(xiàn)“去產(chǎn)能”目標(biāo)。市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下消化產(chǎn)能過剩需綜合利用幾個(gè)環(huán)節(jié)機(jī)制性手段：一是過剩部門價(jià)格較大幅度下降倒逼調(diào)減產(chǎn)能，二是過剩部門投資較大幅度回落抑制產(chǎn)能增量，三是部分難以自生企業(yè)有序退出完成存量調(diào)減。近年前兩個(gè)環(huán)節(jié)調(diào)節(jié)取得明顯效果，然而打通退出環(huán)節(jié)面臨較多困難。

不同于早先主要通過限制投資或利用行政手段“關(guān)停并轉(zhuǎn)”治理產(chǎn)能過剩，結(jié)構(gòu)性改革意在通過兼并重組、破產(chǎn)清算、市場出清等方式疏通“有序退出”路徑。為實(shí)現(xiàn)市場化“去產(chǎn)能”目標(biāo)創(chuàng)造必要政策條件，中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求依法為實(shí)施市場化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理。提出和落實(shí)財(cái)稅支持、不良資產(chǎn)處置、失業(yè)人員再就業(yè)和生活保障以及專項(xiàng)獎補(bǔ)等政策。

其次，降成本組合措施有助于實(shí)現(xiàn)促調(diào)整與穩(wěn)增長目標(biāo)。不同于早先討論企業(yè)減負(fù)時(shí)主要強(qiáng)調(diào)融資難、融資貴與降低融資成本，結(jié)構(gòu)性改革推出“組合拳”降低企業(yè)成本，其中降低制度性交易成本、降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、降低電價(jià)和物流成本等內(nèi)容特別具有針對性。以降低企業(yè)稅費(fèi)為例，世界銀行提供190多個(gè)國家社保繳費(fèi)占利潤比例數(shù)據(jù)顯示中國排在第11位。我們在地方調(diào)研看到局部情況也顯示降低企業(yè)電價(jià)和物流成本勢在必行。

再次，長短期政策配合化解房地產(chǎn)過量庫存。為達(dá)到此目的，可把新型城鎮(zhèn)化長期結(jié)構(gòu)目標(biāo)與房地產(chǎn)去庫存周期調(diào)整目標(biāo)結(jié)合起來。提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率、加快農(nóng)民工市民化、公租房受益范圍擴(kuò)大到非戶籍人口等，以上舉措可為房地產(chǎn)“去庫存”注入新機(jī)制新活力。新政鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)順應(yīng)市場規(guī)律調(diào)整營銷策略適當(dāng)降價(jià)，明確要求“取消過時(shí)的限制性措施”也可圈可點(diǎn)。

最后，防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)為實(shí)現(xiàn)調(diào)整目標(biāo)提供保證條件。我國目前面臨兩類金融風(fēng)險(xiǎn)上升壓力：一類是擴(kuò)張期失衡因素傳導(dǎo)外化為金融風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)為近年銀行系統(tǒng)不良貸款率增長和市場信用違約事件發(fā)生。另一類是近年一些實(shí)質(zhì)具有龐茲融資屬性的商業(yè)模式，以金融創(chuàng)新等概念包裝流行發(fā)展成為新金融風(fēng)險(xiǎn)源。借助互聯(lián)網(wǎng)金融的滲透力，這類融資在較短時(shí)間內(nèi)竟擴(kuò)大到百億元量級規(guī)模。新金融風(fēng)險(xiǎn)滋長繁衍速度更快、潛在沖擊更大，尤其需要我們加以重視并專門應(yīng)對。

結(jié)構(gòu)性改革內(nèi)涵與建議

基于上述觀察，可以看出結(jié)構(gòu)性改革包含減稅與放松管制等激發(fā)市場活力的政策，然而不應(yīng)將其與經(jīng)濟(jì)學(xué)供給學(xué)派簡單畫等號。結(jié)構(gòu)性改革包含“產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)”多方面內(nèi)容，然而也不是要回到主要借助產(chǎn)業(yè)政策調(diào)結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)做法。因?yàn)槭袌鼋?jīng)濟(jì)環(huán)境下結(jié)構(gòu)演變最終是由市場機(jī)制決定的，政府需更好地發(fā)揮拾遺補(bǔ)闕或補(bǔ)短板作用。結(jié)構(gòu)性改革與適度擴(kuò)大總需求相互配合，并非放棄或否定市場經(jīng)濟(jì)條件下的總需求管理與逆周期調(diào)節(jié)。

就其實(shí)質(zhì)而言，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是遵循經(jīng)濟(jì)周期與結(jié)構(gòu)調(diào)整內(nèi)在規(guī)律，針對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾與問題，利用市場機(jī)制助推雙重調(diào)整所采取的關(guān)鍵舉措。結(jié)構(gòu)性改革是貫徹落實(shí)十八屆五中全會精神的重要部署，也是貫徹十八屆三中全會改革方針與探索“科學(xué)的宏觀調(diào)控”的重要實(shí)踐，是中國面臨后危機(jī)時(shí)期經(jīng)濟(jì)困境的應(yīng)對求解之道。

就此提出幾點(diǎn)探討性建議：一是需重視保障退出企業(yè)的普通員工利益，市場出清與企業(yè)退出應(yīng)優(yōu)先妥善解決拖欠員工薪酬以及其他歷史遺留問題。二是可加快推進(jìn)農(nóng)地體制改革，賦予農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)，以更好地實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)去庫存與扶持新市民城市化目標(biāo)，并為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增加創(chuàng)造合理的政策條件。三是在目前面臨糧食第四次相對過剩形勢下，應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)地把糧食和農(nóng)業(yè)政策調(diào)整作為結(jié)構(gòu)性改革的有機(jī)內(nèi)容。四是對超預(yù)期小概率事件沖擊要未雨綢繆。

改革初期調(diào)整“退夠”的啟示

針對早先過度擴(kuò)張帶來的國民經(jīng)濟(jì)總量與結(jié)構(gòu)失衡問題，1979年中國決策層決定用兩三年時(shí)間實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)整。然而當(dāng)時(shí)對調(diào)整政策必要性認(rèn)識不一致，有觀點(diǎn)擔(dān)心實(shí)施調(diào)整方針會耽誤經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大好時(shí)光，造成調(diào)整方針貫徹落實(shí)不力。

1980年11月陳云力挺調(diào)整方針。他回應(yīng)“耽誤時(shí)間論”說：鴉片戰(zhàn)爭以來耽誤了多少時(shí)間，現(xiàn)在耽誤三年時(shí)間有什么了不得。他明確指出“調(diào)整意味著某些方面的后退，而且要退夠”，調(diào)整后“會站穩(wěn)腳跟，繼續(xù)穩(wěn)步前進(jìn)”。鄧小平也強(qiáng)調(diào)“如果不調(diào)整，該退的不退或不退夠，我們的經(jīng)濟(jì)就不能穩(wěn)步前進(jìn)”。

中央高層由此凝聚調(diào)整共識。調(diào)整“退夠”方針實(shí)施以后，1981年中國經(jīng)濟(jì)增速回落到5.2%。然而由于較好地化解了早先宏觀經(jīng)濟(jì)過度擴(kuò)張帶來的失衡問題，同時(shí)大力推進(jìn)改革開放政策，中國經(jīng)濟(jì)在1982—1988年迎來前所未有的高增長。

今天中國經(jīng)濟(jì)與改革開放初期相比較已發(fā)生翻天覆地的變化，政策方針不能再是“退夠”而是要穩(wěn)中有進(jìn)。與改革破冰期探索比較，在特定短期內(nèi)需準(zhǔn)備接受較低增長率并著力解決周期與結(jié)構(gòu)失衡的矛盾，通過供給側(cè)改革為未來可持續(xù)高增長創(chuàng)造條件的決策理念沒有變。在這個(gè)意義上，今天結(jié)構(gòu)性改革與改革初年調(diào)整決策具有傳承性。

（盧鋒，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授、北京大學(xué)中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心主任。）