李夢俠（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢430073）

半專業(yè)化群眾組織與合作治理①
——以S鎮(zhèn)林業(yè)管理工作為中心的考察

李夢俠
（中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢430073）

在強調基層治理規(guī)范化、制度化的同時，不能忽視合作治理的重要意義。S鎮(zhèn)的林業(yè)管理工作經驗表明，由于規(guī)范化、制度化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制不能有效地回應集體經濟弱化的影響、林業(yè)管理工作環(huán)境具有復雜性、林業(yè)管理對工作人員素質有特定要求等因素，致使林業(yè)管理工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊兩個層面出現了動員乏力的困境。以半專業(yè)化群眾組織為表現形式的合作治理實踐彌補了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制在動員能力上的不足，消解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作的動員困境。基于S鎮(zhèn)的林業(yè)管理工作實踐，在行政體制規(guī)范化、制度化的建設過程中，應該凸顯合作治理的重要作用，重視合作治理對于基層治理的塑造。

半專業(yè)化群眾組織；合作治理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理

一、問題與進路

（一）問題的提出。

中共十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！比绾谓ㄔO符合中國特色社會主義的國家治理體系和治理能力成為了被重點關注的問題。作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，完善基層治理不僅關系到基層秩序的穩(wěn)定，還關系到社會管理技術的創(chuàng)新。

“近代以來的社會治理結構一直都是奉政府為唯一性的治理主體的”，［1］在傳統(tǒng)的治理思路下，政府扮演著“全能”的角色，其余的社會主體都受到政府的支配與控制。然而隨著社會經濟的不斷發(fā)展，既有的治理觀念和技術已經不再能夠滿足治理目標體系化、復雜化的需求，社會管理技術的創(chuàng)新勢在必行，這就意味著基層政府要“有能力根據環(huán)境的變化制定相應的政策，而不是用固定的方式回應新的挑戰(zhàn)?！保?］（p87）“合作治理”被認為是對傳統(tǒng)治理模式的揚棄，在“合作治理”的理念下，政府不再是唯一的治理主體，多元化的社會主體在治理過程中的合作有助于提高基層治理的能力和效率。本文關注的核心問題是：如何在具體的基層治理中探索“合作治理”的模式；“合作治理”能夠在具體的基層工作中發(fā)揮效用的基礎又是什么。

之所以選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作為研究的切入點，主要考慮到以下三個原因：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作具有綜合性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作包含了行政執(zhí)法、執(zhí)行公共政策、提供公共服務、興辦公益事業(yè)、宣傳林業(yè)政策等諸多內容，這些工作即能夠反映基層工作的真實面貌，又能體現基層政府的治理能力。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作容易引發(fā)矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作涉及公共利益的實現和私人權益的維護。林業(yè)是國民經濟和社會發(fā)展的重要公益事業(yè)和基礎產業(yè)，林業(yè)管理的首要目的是維護生態(tài)安全，保護林業(yè)資源不被破壞，這一目標體現了林業(yè)管理中的公共利益；林權是農村土地承包經營權的延續(xù)，是農民獲得生產資料的重要途徑，林地、林木與農民利益聯系緊密，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的林業(yè)管理工作與農民的私人權益密切相關。綜上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理在很大程度上起到協調各種利益的作用，因而是基層矛盾多發(fā)的領域，也是基層治理的重點領域。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作正在發(fā)生轉型。隨著林業(yè)改革的不斷深化，林業(yè)管理工作在目標和方法上發(fā)生了轉變，主要表現為：由注重政府管理向注重維護經營者權益轉變，由注重事后處理向注重過程監(jiān)管轉變，管理規(guī)范化、制度化是這一轉型的重要特征。

基于這三個原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作為基層治理提出了新的挑戰(zhàn)，也為探討“合作治理”的具體實踐提供了真實語境。

（二）既有的研究進路。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作中去探討“合作治理”，就需要先理解基層林業(yè)管理工作。在既有研究中，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作的認識主要有以下幾類：

第一類，以對“林權”的理解為中心的研究。這一類研究認為，“林權”所具有的內涵并不是來源于國家的法律和政策，而是深植于具體的社會生活實踐中，強調“林權”所包含的地方性共識，反映了具體的社會經濟因素對“林權”的建構。①持有此類觀點的研究有朱曉陽：《林權與地志：云南新村個案》，載《中國農業(yè)大學學報（社會科學版）》2009年第1期；林輝煌：《林權制度的法律實踐與地方建構——基于粵北高村的調查》，載《民間法》（第十一卷），第312頁；朱冬亮：《村莊社區(qū)產權實踐與重構：關于集體林權糾紛的一個分析框架》，載《中國社會科學》2013年第11期，等等。

第二類，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的職能為中心的研究。這類研究認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的既有職能難以滿足深化林業(yè)改革的需要，主張應該突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站所具有的服務職能，使之更符合林業(yè)工作的市場化需要。②持有此類觀點的研究有張佩生、鐘全林等：《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林業(yè)站在集體林權制度改革后的職能定位》，載《福建農林大學學報（哲學社會科學版）》2010年第5期；陳柯：《林業(yè)改革與基層林業(yè)組織建設》，載《青海社會科學》2012年第4期；陳柯、劉俊昌、陳文匯：《林下經濟發(fā)展中鄉(xiāng)村林業(yè)組織作用分析——基于寧夏林農林業(yè)生產服務需求調查研究》，載《寧夏社會科學》2013年第6期，等等。

第三類，以“集體林權改革”的執(zhí)行過程、執(zhí)行結果和影響為中心的研究。這類研究通過“集體林權改革”透視基層的社會結構，強調影響執(zhí)行工作開展的結構性因素，并主張林業(yè)管理工作要注重對鄉(xiāng)土資源的利用。③持有此類觀點的研究有參見何得桂：《產權與政治：集體林權改革的社會影響——從山區(qū)農村治理角度分析》，載《湖北社會科學》，2013年第1期；呂德文：《林權改革的方向及實踐》，載《中國老區(qū)建設》2008年第9期；呂德文：《林權改革將觸動基層組織建設的經濟基礎》，載《中國老區(qū)建設》2008年第9期；賀東航：《“簡約治理”與林政改革在鄉(xiāng)村的實踐》，載《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，2012年第5期，等等。

既有研究從不同的角度解析了林業(yè)管理工作。其中，第一類研究的觀點側重于對“林權”的理解，對林業(yè)管理工作的啟發(fā)在于強調注重“林權”所包含的地方性共識，但未涉及注重地方性共識所需要的具體工作方法。第二類研究凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的職能定位，在方向上契合轉變政府職能、建設服務型政府的思路，但忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作所具有的綜合性與復雜性，淡化了基層的社會經濟因素對林業(yè)管理工作的影響。第三類研究通過關注“集體林權改革”的執(zhí)行，點明了社會結構對于政策執(zhí)行的影響，對工作方法的討論有著深刻的啟迪。然而，此類研究所關注的是重大政策的具體實踐，而非日常的林業(yè)管理工作，因而對于日常林業(yè)管理工作的探討是有限的。本文將研究的重點放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理的日常工作中，通過關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作所遇到的問題以及相應的解決方法來展開分析。

文中的經驗材料來自于滇中S鎮(zhèn)。該鎮(zhèn)位于滇中山區(qū)，全鎮(zhèn)下轄六個村委會，三十一個自然村，人口為一萬人左右，居民以漢族、苗族為主。據當地最近的一次林業(yè)資源調查結果顯示，全鎮(zhèn)境內共有山林10.8萬畝。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理的困境及其原因

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理的困境。

行政執(zhí)法、提供公共服務、興辦公益事業(yè)等職能在S鎮(zhèn)林業(yè)站的工作實踐中具體表現為森林防火、林政管理、林業(yè)有害微生物防治和林業(yè)生態(tài)建設四項工作。要在轄區(qū)內的10.8萬畝山林內落實這四項工作，對S鎮(zhèn)林業(yè)站來說無疑是個巨大的挑戰(zhàn)。工作力量不足、難以深入基層成為了林業(yè)站的工作人員經常抱怨的困難，而這些困難恰好反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作所面臨的困境。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的動員困境。

林業(yè)管理工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作的重要組成部分，為了實現林業(yè)管理的目標，當地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及林業(yè)站一直致力于林業(yè)管理規(guī)范化、制度化的能力建設，并已經形成了一系列管理流程。然而規(guī)范化、制度化的能力建設只是在官僚機構內部開展，在具體的工作一線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所倡導的規(guī)范化、制度化能力作用有限。

以森林防火工作為例，為了做好森林防火工作，當地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立了系統(tǒng)的工作方法。首先，針對全鎮(zhèn)轄區(qū)內的防火形勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采用了設立“領導小組”的工作方法——建立“S鎮(zhèn)森林防火指揮部”，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導任小組組長、副組長。其次，依托于“森林防火指揮部”，將森林防火分解為物資儲備、消防基礎設施建設、專項資金管理、調度統(tǒng)計和檔案管理等多項制度，使得森林防火工作的各個環(huán)節(jié)都被納入規(guī)范化、制度化的軌道。最后，對森林防火工作實行“目標責任制”管理，同下轄的村委會簽訂防火目標責任狀。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所采用的這一系列工作方式提高了行政組織在應對極端情況時的動員能力。①在S鎮(zhèn)當地的防火滅火實踐中，曾多次出現鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導率鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全體工作人員上山撲火的情形。據參與訪談的林業(yè)站工作人員介紹，最近一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員參與的森林火災處置發(fā)生在2015年5月，當時S鎮(zhèn)的鎮(zhèn)黨委書記到達森林火災現場指揮火情處置工作。然而，極端情況并非是森林防火工作的常態(tài)，在更多的情況下，違規(guī)用火管制與火情監(jiān)測才是工作的主要內容，而這兩項工作恰好需要更為廣泛和深入的組織動員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所建立的規(guī)范化、制度化的工作方式只是將官僚結構的內部要素重新整合并加以固定，其結果提高了官僚體系內部的動員能力，但難以滿足違規(guī)用火管制與火情監(jiān)測對動員能力的要求。與森林防火工作相同，其余三項工作都面臨著在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面動員不足的問題。

2.村莊層面的動員困境。

在村莊層面，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導基層黨支部，村委會主任與基層黨支部書記“一肩挑”的工作方法，村兩委成為了自上而下的官僚組織體系的一部分，相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，村干部成為了基層治理中的“準官員”。

徐勇認為村干部的角色在“準行政干部”與“村民當家人”之間轉換。［3］（p75）賀東航在對基層林改的研究中也肯定了具有“準官員”特征的村兩委承擔著雙重角色：國家行政力量的基層延伸機構與鄉(xiāng)村社會的利益代表。［4］在S鎮(zhèn)的工作實踐中，扮演著“雙重角色”的村兩委被吸納入林業(yè)管理工作，但實際上村兩委并未起到應有的作用。

在S鎮(zhèn)，村兩委參與的主要是森林防火與林政管理。在森林防火工作中，通過防火目標責任管理，村兩委在形式上參與森林防火工作，但現實的情況是當地的村莊無力組織群眾在本村的林地內進行違規(guī)用火管制和火情監(jiān)測。在林政管理中，村兩委能做的也只是為村民的林權變更登記、采伐許可證申請?zhí)峁┮欢ǖ姆?，基本上無力組織村民參與對林地的管理。而在林業(yè)生態(tài)建設與林業(yè)有害微生物防治這兩項具體工作中，村兩委基本上是無力參與的。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理困境的原因。

S鎮(zhèn)的林業(yè)管理工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面和村莊層面都面臨著動員上的困境，其原因是復雜的?？傮w上來看，制度化、規(guī)范化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制作用有限，難以契合基層的社會經濟情況，進而影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊的動員能力。具體表現在以下幾個方面：

1.集體經濟弱化的影響被忽視。

在當地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制中，村兩委被認為是重要的工作力量，其所扮演的“雙重角色”是林業(yè)管理工作得以進入鄉(xiāng)村的關鍵。然而由于當地基層組織的渙散，林業(yè)管理工作難以進入村莊層面。

基層組織的渙散源自集體經濟的虛化。在1994年的荒山拍賣中，S鎮(zhèn)下轄的六個村委會有五個落實了拍賣政策，①S鎮(zhèn)劉村未參與拍賣，其原因是該村的山林多為水源林和條件較好的天然林，這一部分山林是不能用于拍賣的，剩余的可供拍賣的山坡面積小，土質差，利用價值低，該村的村民不愿意承包。除了水源林、防護林和條件較好的天然林以外，集體的林地都實現了“分山到戶”。集體組織雖然掌握水源林、防護林和部分天然林，但是這部分林地基本上沒有經濟產出，基層組織無法通過該部分林地獲利。除了林地之外，當地的基層組織所掌握的資產有限。以S鎮(zhèn)的漢村為例，該村是當地較大的一個村委會，其下轄的兩個村民小組均沒有掌握“公田”或是“機動田”，村委會、村民小組的日常運作均依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的撥款，沒有足夠的資源用來提供修路、通渠、灌溉等公共服務。該村擔任護林員的村民王某也認為村委會、村小組在護林工作中沒有什么作用。

林權改革不僅是生產關系的變革，還是農村社會關系的變革。［5］林權改革改變了農村林業(yè)背后的生產關系，削弱了集體經濟的實力，進而影響到基層組織對群眾的動員能力。在基層組織“雙重角色”的定位被逐步虛化的背景下，規(guī)范化、制度化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制無法回應集體經濟弱化所產生的影響。

2.林業(yè)管理工作環(huán)境的復雜性被忽視。

林業(yè)站是我國林業(yè)管理體制中最基層的行動單位，直面最具體的問題，其工作的開展，需要深入到一線。基層復雜的自然環(huán)境與社會環(huán)境給林業(yè)管理工作帶來了巨大的困難。自然地理環(huán)境的復雜性與社會環(huán)境的復雜性增加了林業(yè)管理工作的難度，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制的規(guī)范化、制度化能力建設并沒有回應到工作環(huán)境的復雜性。

首先，林業(yè)管理工作的自然地理環(huán)境具有復雜性。第一，山林分布廣泛且規(guī)模巨大，全鎮(zhèn)的林木面積總計10.8萬畝，分布在三十一個自然村，且林地多數遠離集鎮(zhèn)、遠離鄉(xiāng)村。第二，地形復雜，當地山高澗深，林間山路崎嶇，部分林地難以到達。當地林業(yè)管理工作的開展多集中于野外，為了妥善完成工作，林業(yè)站的工作人員需要深入到不同的地形中，上至山頂下至山澗，每一個地方都有可能成為林業(yè)站開展工作的具體環(huán)境。在復雜的自然地理條件下開展森林防火、林政管理等工作，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委來說都是巨大的挑戰(zhàn)，這需要投入巨大的人力、物力、財力，依靠上級財政撥款的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和沒有集體資產的基層組織難以負擔如此巨大的投入。

其次，林業(yè)管理工作所處的社會環(huán)境具有復雜性。第一，林業(yè)管理工作的開展涉及多方主體，包括作為決策者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為執(zhí)行者的林業(yè)站，以及作為工作對象的村民，鑒于基層組織所具有的“雙重角色”，在實際的林業(yè)管理中，基層組織既有可能是工作的執(zhí)行者，也有可能是工作對象。這些主體之間的聯系和互動催生了復雜的社會環(huán)境。第二，林權的二次流轉在得到政策鼓勵之后，商業(yè)資本進入鄉(xiāng)村開發(fā)林業(yè)資源已成為必然。商業(yè)資本“入山”使得進山人員已經不再局限于當地村民，這一變化又增加了林業(yè)管理工作所處的社會環(huán)境的復雜性。社會環(huán)境的復雜性對林業(yè)管理的影響在森林防火與林政管理中體現得最為明顯。違規(guī)用火管制、火情監(jiān)測、林木采伐監(jiān)管的共同點在于需要關注入山人員及其行為。在傳統(tǒng)的工作實踐中，進入山林并實施違法行為的村民往往抱有不同的目的，比如在山林間違規(guī)用火的村民可能是為了祭拜祖先，砍伐林木的村民可能是為了獲得薪柴。執(zhí)法人員查處村民相應的違法行為，在表面上或許只是“監(jiān)管與被監(jiān)管”、“處罰與被處罰”的關系，但在更深的層面，這些執(zhí)法行為都揭示了林業(yè)管理工作的目標與鄉(xiāng)村生活、村民觀念的結構性沖突。隨著外來人員的增多，如何回應本鄉(xiāng)人與外來者的關系，也變得日益重要。法治現代化要求推行格式化的法律規(guī)范，從而簡化社會治理的分類成本和執(zhí)行成本。［6］（p322）但是，以規(guī)范化、制度化的手段來處理類似的違法行為，往往適得其反。

3.林業(yè)管理工作對人員素質的要求被忽視。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作內容繁多、工作環(huán)境復雜，這些特點為林業(yè)管理工作提出了特殊的人員素質要求。

首先，工作人員需要熟悉山林。自然地理條件的復雜性增加了工作的難度，在森林防火、林木采伐監(jiān)管等工作中，這種難度尤為明顯，要及時有效地開展工作，就必須要求工作人員熟悉自然地理環(huán)境。其次，工作人員需要熟悉村莊情況。隨著村莊開放程度提高、村民外流數量增加，鄉(xiāng)村熟人社會的性質正在發(fā)生著轉變。但是，這種轉變并不能消除基層林業(yè)管理工作以鄉(xiāng)村為重心的職能設定，行政執(zhí)法、公共服務供給等工作依舊要針對鄉(xiāng)村來開展。為了使工作的開展更為貼近村莊規(guī)范，并實現信息對稱，工作人員必須熟悉村莊。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理工作對人員規(guī)模的要求高于對專業(yè)技術的要求。專業(yè)技術對于林業(yè)管理工作來說是不可缺的，但在基層的實踐中，首要的需求是人員規(guī)模。充足的人力可以有效拓展林業(yè)管理工作的范圍和深度，有效地彌補因為工作體量巨大而產生的管理“真空”。只有通過大量的人力去發(fā)現實際的林業(yè)問題，專業(yè)技術才能夠發(fā)揮其應有的作用。

規(guī)范化、制度化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制并不能滿足以上的人員要求?；鶎咏M織雖然可以做到了解山林，熟悉村莊，但是羸弱的動員能力無法組織起有規(guī)模的林業(yè)管理隊伍；鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的工作人員雖然具備專業(yè)知識，但并不具備對山林和村莊的熟識能力。因而規(guī)范化、制度化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制無法回應林業(yè)管理工作對于人員素質的要求。

綜上，在建設規(guī)范化、制度化管理體制的過程中，由于忽視了集體經濟弱化的影響、工作環(huán)境的復雜性和基層林業(yè)管理工作對人員素質的要求，使得規(guī)范化、制度化的管理工作無法全面回應基層的實際情況，無法完全滿足當地村民對林業(yè)管理工作的預期，致使林業(yè)管理工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊兩個層面陷入了動員不力的困境。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理中半專業(yè)化群眾組織的工作實踐

面對著陷入困境的管理工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不調整工作方法、轉變管理思路。通過雇傭的方式，林業(yè)站組織起當地的群眾參與到林業(yè)管理工作中，這樣一支由群眾組成的半專業(yè)化隊伍發(fā)揮了巨大的作用，成為了林業(yè)站開展工作不可或缺的助力。

（一）林業(yè)管理工作中的半專業(yè)化群眾組織。

相較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站的工作人員所表現出的專業(yè)化，將參與林業(yè)管理工作的群眾組織定性為“半專業(yè)化”更為準確，其原因在于這部分群眾及其組織與專業(yè)的林業(yè)管理隊伍相比有著明顯的區(qū)別。

首先，參與林業(yè)管理工作的群眾不具備正式的行政編制，也不享有執(zhí)法資格。身份性質的不同是這部分群眾與林業(yè)站工作人員最大的區(qū)別。林業(yè)站的工作人員具有正式的編制，薪資納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理；參與林業(yè)管理的群眾則是通過與林業(yè)站簽訂聘用協議的方式被組織起來的，其薪資并非來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，而是來源于林業(yè)站自籌的經費和縣林業(yè)局下撥的經費。其次，參與林業(yè)管理工作的群眾不具備專業(yè)資質。林業(yè)站的工作人員屬于參公管理的事業(yè)編制人員，具有一定的林業(yè)專業(yè)技術資質，掌握林業(yè)專業(yè)技術。參與林業(yè)管理工作的群眾不具備這種資質，相應的技能和知識都是在被聘用后才得以接觸。再者，參與林業(yè)管理工作的群眾有較大的流動性。林業(yè)站所提供的聘用協議一年一簽，且聘用人員的數量會隨著具體的工作情況而有所調整，因而每年參與林業(yè)管理工作的群眾數量和構成并不穩(wěn)定。最后，參與林業(yè)管理并非是這些群眾的主要收入來源。這些群眾的首要身份是當地村民，他們的家庭收入主要來源于務農和務工。參與林業(yè)管理工作對這部分群眾而言充其量只是“兼職”，有的群眾會因為這項“兼職”所帶來的收入較少而退出林業(yè)管理工作。

除了區(qū)別于“專業(yè)化”的林業(yè)工作者，半專業(yè)化的群眾組織也區(qū)別于黃宗智所提及的“準官員”。在“集權的簡約治理”中，來自于鄉(xiāng)村社區(qū)的“準官員”通過“半正式的簡約行政方法”在基層治理中實現“正式權力的非正式運用”，并在治理過程中貫徹“儒法合一”的理念。［7］參與林業(yè)管理工作的群眾在身份上和行動上并不具備這樣的特征。首先，半專業(yè)化的群眾組織并不具備“政黨國家代表或官員”和“村莊代表”的身份。他們之所以能被組織起來參與到基層工作中，主要的原因是接受了林業(yè)站的聘用，并獲得相應的報酬，他們負責工作的實際操作，并不具備“代理人”的功能。其次，在行動上，這部分群眾需要遵守林業(yè)站的工作指示，無論是在培訓還是在具體的工作中，其所擁有的自主權是極為有限的。

綜上，S鎮(zhèn)參與林業(yè)管理的群眾組織并非是林業(yè)管理工作的“正規(guī)軍”，也不是基層治理中的“準官員”。由于他們在被聘用后接受了林業(yè)站的培訓，且有一定的集體行動能力，在實際的林業(yè)管理中能夠做到“召之即來，來之能戰(zhàn)”，因而可以將其稱為半專業(yè)化的群眾組織。

（二）半專業(yè)化群眾組織的構成。

在S鎮(zhèn)參與林業(yè)管理工作的半專業(yè)化群眾組織有兩類，其一是“S鎮(zhèn)應急救援隊”，其二則是護林員隊伍。應急救援隊共有隊員12人，均為18—24歲的本地男性。據了解，這十二名隊員來自S鎮(zhèn)六個不同的行政村。護林員隊伍同樣來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄的六個行政村，與應急救援隊的人員構成略有不同，對護林員的招募必須涉及全鎮(zhèn)的所有自然村，而且護林員的年紀普遍較大，多集中于40歲至60歲之間。就規(guī)模來看，該鎮(zhèn)護林員隊伍常年保持在69人，其中25人是專職護林員，44人是臨時護林員。區(qū)分專職護林員與臨時護林員的原因是全鎮(zhèn)的護林工作劃分為防火期與非防火期。防火期是每年的十二月至來年的六月，在這段期間內，護林員需要處于全勤且處于在巡狀態(tài)，防火期結束，全鎮(zhèn)則只保留25人規(guī)模的護林隊伍。

（三）半專業(yè)化群眾組織的職能與作用。

在森林防火、林政管理、林業(yè)有害微生物防治和林業(yè)生態(tài)建設四項工作中，工作的落實環(huán)節(jié)均由半專業(yè)化群眾組織來完成。S鎮(zhèn)的林業(yè)管理實踐表明，半專業(yè)群眾組織在當地的林業(yè)行政管理中起到了重要的作用，盡管他們不具備正式的行政編制和執(zhí)法資格，但在實踐中，他們負責落實工作的具體環(huán)節(jié)，成為了事實上的“執(zhí)法者”和公共服務政策的“執(zhí)行者”。

1.半專業(yè)化群眾組織在護林防火中的職能與作用。

森林防火是基層林業(yè)管理工作的重中之重，也是林業(yè)行政執(zhí)法的重要內容之一。當地林業(yè)站執(zhí)行森林防火法律法規(guī)的難點不在于對違法違規(guī)行使行政處罰權，而在于及時發(fā)現和有效處置森林火災。在具體的工作實踐中，森林防火被分解為違規(guī)用火管制、火情監(jiān)測和處置火情三個環(huán)節(jié)。

違規(guī)用火管制主要針對的是當地村民的農事用火和祭祀用火。S鎮(zhèn)是一個以種植業(yè)為主的農業(yè)鎮(zhèn)，農事用火是引發(fā)山火的主要原因。祭祀用火主要出現在清明時節(jié)，由于當地多數村民的祖墳位于山林之中，村民祭祀時使用明火會帶來較大的山火隱患，況且清明時節(jié)正好處于當地的“防火期”內，因而對祭祀用火的管制是當地林業(yè)站在清明節(jié)前后最重要的工作。由于林業(yè)資源豐富，山林規(guī)模巨大、分布廣泛，對于違規(guī)用火進行管制有著很大的難度，僅僅依靠林業(yè)站，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身的力量，難以拓寬監(jiān)管的深度與廣度。半專業(yè)化群眾組織的參與彌補了管制力量的不足。

在火情監(jiān)測環(huán)節(jié)，當地采取“定點監(jiān)測”與“游走巡視”的工作方法。護林員負責“定點監(jiān)測”，來自于不同自然村的護林員對本村的林地進行定點的監(jiān)測，在山火多發(fā)的片區(qū)則加派護林員。護林員在監(jiān)測的同時還對出入山林的人員進行登記和清查。應急救援隊則負責“游走巡視”，乘車對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路、鄉(xiāng)村機耕道路沿線的林地進行巡邏。清明節(jié)前后，各村村民的祭祀地點則是重點監(jiān)測和巡邏的片區(qū)。護林員、應急救援隊一旦發(fā)現火情，即上報林業(yè)站，由其著手滅火的調度指揮工作。

一旦發(fā)生森林火災，林業(yè)站的主要工作即轉向處置火情。處置火情的工作由林業(yè)站牽頭，具體的處置環(huán)節(jié)由應急救援隊和護林員負責。按照當地的火情處置流程，在發(fā)現火情后，林業(yè)站調配應急救援隊和護林員前往火災現場。應急救援隊是處置山火的主力，護林員則在林地過火面積較大時進行支援并負責清理火災現場。

值得注意的是，應急救援隊是當地唯一可以提供消防服務的組織，因而除了處置森林火災，當地村莊集鎮(zhèn)日常生活中所發(fā)生的火災也由其進行處置。處置森林火災是應急救援隊的主要職責，也是該組織據以建立的主要原因。護林員隊伍雖然以落實監(jiān)測、通報工作為主，但在基層工作“分職不分工”的要求下，成為了處置森林火情的重要輔助力量。就森林防火這一項具體工作而言，半專業(yè)化群眾組織協助林業(yè)站完成了執(zhí)法工作和公共服務的提供。

2.半專業(yè)化群眾組織在林政管理中的職能與作用。

S鎮(zhèn)的林政管理工作可以具體劃分為林地保護和采伐監(jiān)管。林地保護主要指防止非法開挖林地和非法改變林地用途，林業(yè)站對非法開挖林地與非法改變林地用途的行為進行處罰，如林地受損面積過大，則移交森林公安處理。要處罰前述兩項違法行為，需要以發(fā)現違法事實為前提。發(fā)現并上報違法事實的主要工作由護林員負責。在具體操作上，護林員步巡其所監(jiān)測的片區(qū)，如發(fā)現違法行為即進行先期制止。制止無效，或者是林地受損面積較大則上報林業(yè)站。

采伐監(jiān)管是林政管理工作的主要內容，按照當地的工作實踐，采伐監(jiān)管主要包括查處無證砍伐和無證運輸行為。與森林防火工作相同，查處無證砍伐與無證運輸的違法行為也面臨著山林規(guī)模巨大、分布廣泛的問題。在具體的實踐中，護林員負責對無證砍伐進行監(jiān)管，對其分管片區(qū)內所發(fā)現的無證砍行為進行制止和上報。對無證運輸行為的監(jiān)管主要由應急救援隊進行，主要的工作方式就是設卡稽查木材運輸車輛，發(fā)現無證運輸的情況即上報林業(yè)站，由林業(yè)站的工作人員進行查封與處罰。就林木采伐監(jiān)管這一項執(zhí)法工作而言，半專業(yè)化的群眾組織承擔了具體的執(zhí)行工作，包括發(fā)現違法行為，以及對違法行為的先期制止，林業(yè)站的工作人員則負責具體執(zhí)法決定的做出與相應的臺賬制作。

3.半專業(yè)化群眾組織在林業(yè)有害微生物防治中的職能與作用。

森林病蟲害被稱為“不冒煙的森林火災”，病蟲害一旦蔓延，林業(yè)資源即會蒙受巨大的損失。當地的樹種以沙松、青松、蒲松為主，開春過后即進入病害的高發(fā)期。護林員的巡山的任務之一就是監(jiān)測其片區(qū)內的樹木病害情況，一旦發(fā)現有成片的林木出現病害情況，便上報林業(yè)站，由林業(yè)站調派應急救援隊對已受病害侵蝕的林木進行砍伐并銷毀。

相較于森林火災，森林病蟲害具有隱蔽性。這一特點要求林業(yè)站必須具有深入、仔細的監(jiān)測能力，以便能夠及時發(fā)現、處置病蟲害情況。護林員徒步巡山的工作方法正好契合了深入、仔細的監(jiān)測要求，在當地的病害木防治實踐中，護林員徒步巡山是發(fā)現森林病蟲害疫情最有效，也是最主要的方法。

4.半專業(yè)化群眾組織在林業(yè)生態(tài)建設中的職能與作用。

在S鎮(zhèn)的林業(yè)實踐中，林業(yè)生態(tài)建設工作具體指植樹造林與林業(yè)技術推廣。依據S鎮(zhèn)所在縣的林業(yè)發(fā)展計劃，為了發(fā)展林業(yè)事業(yè)，該鎮(zhèn)每年有五萬株樹苗的造林指標，植樹造林的范圍包括集體的荒山和村民承包經營的荒山。由于該鎮(zhèn)下轄村莊的基層組織無力籌工完成集體荒山的植樹任務，因而針對集體荒山的植樹造林工作由林業(yè)站負責。此外，為了提高村民的造林積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以免費發(fā)放經濟林木種苗的方式動員村民植樹，在此過程中向村民免費推廣林業(yè)技術，具體工作的落實由林業(yè)站負責。

作為當地林業(yè)管理工作的主要落實者，應急救援隊和護林員隊伍全程參與植樹造林工作的執(zhí)行。向村民發(fā)放種苗所需的人力來自于應急救援隊和護林員隊伍。在長期的工作實踐中，部分參與種苗發(fā)放和技術推廣工作的隊員甚至掌握了一定程度的果樹嫁接與培育技術，并可現場為村民講解和示范林業(yè)技術，成為了事實上的“林業(yè)技術推廣員”。

綜上，在當地的林業(yè)管理實踐中，通過半專業(yè)化群眾組織的參與，S鎮(zhèn)在很大程度上克服了行政資源不足的困難，使得行政執(zhí)法、公共服務政策執(zhí)行等具體的工作在基層社會得到很好的落實，從總體上看，這一工作方法在林業(yè)管理中實現了自上而下的有效動員。

四、困境消解：基層治理中的合作治理

半專業(yè)化群眾組織是S鎮(zhèn)林業(yè)管理工作得以順利開展的重要助力，這一工作方式之所以能夠發(fā)揮作用，主要的原因在于通過這種方式，當地群眾被吸納到基層治理工作中，體制內的官僚動員與體制外的群眾動員在此實現了結合。群眾的參與不僅解決了工作人手不足的問題，而且更重要的是這種工作方法將鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制與當地群眾的需求相結合，使得管理工作契合林業(yè)實踐所處的社會經濟基礎，實現了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當地群眾在治理過程中的合作，從以下幾方面消解了基層林業(yè)管理工作所面臨的困境：

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當地群眾合作，克服了官僚組織的“工具理性”特征所產生的局限，提高了治理的效率?！罢谴砉怖娴臋嗤M織，其以強制性的公共權力作為后盾，并擁有可靠的公共資源，在國家治理中是不可替代的核心力量?！保?］盡管政府在治理過程中起著“主導”的作用，但是作為官僚組織的地方政府所具有的“工具理性”在一定程度上降低了政府的治理效率。馬克思·韋伯把“技術”作為官僚組織得以廣泛存在的決定性因素之一，并認為官僚制所具有的“純技術的優(yōu)勢超越了其他所有的形式?！保?］（p29）地方政府對“純技術的優(yōu)勢”的追求在S鎮(zhèn)的林業(yè)管理實踐中演化為了規(guī)范化、制度化的能力建設。對“工具理性”的追求使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將林業(yè)管理工作等同于官僚組織本身的技術建構，忽視了官僚組織的最終目標是處理繁雜的行政事務，提高治理的效率?！肮ぞ呃硇浴北贿^度關注，“目的理性”反而被忽視，最后的結果就是規(guī)范化、制度化的林業(yè)管理體制無法回應林業(yè)實踐所處的社會經濟基礎、難以滿足群眾的需求。政府在治理的過程中發(fā)揮著“主導”的作用，但這并不表示政府是唯一的治理主體，在政府本身容易受“工具理性”影響的情況下，其余社會主體對治理的介入就成為了提高治理效率的有效途徑。在當地的林業(yè)管理實踐中，由于參與管理的群眾不受官僚組織自身建設的影響，因而可以在體制外形成治理力量，克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面動員不力的困境，提高林業(yè)管理工作的效率。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當地群眾合作，擴展了治理主體的范圍，使得基層治理更趨于多元化。治理主體多元化在當地的林業(yè)實踐中具有兩方面的重要意義：第一，減小了集體經濟弱化所帶來的負面影響。在傳統(tǒng)的基層治理格局中，基層組織扮演著重要的角色：即是國家的“代理人”，又是群眾的“當家人”，其所擁有的行動能力和動員能力是基層治理目標得以實現的重要保障。隨著農村生產關系的轉變，集體經濟的虛化削弱了基層組織的行動能力和對群眾的動員能力，致使基層組織對治理工作的參與極為有限。在S鎮(zhèn)的工作實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站以聘用的方式組織群眾，并通過相應的培訓鍛造半專業(yè)化的管理隊伍。這種直接越過基層組織，打破科層界限的工作方式并不需要基層組織實施相應的行動，克服了基層組織行動能力、動員能力不足的困境。第二，有利于基層治理的民主建構。如果說林業(yè)管理體制規(guī)范化、制度化的能力建設體現的是基層治理的理性建構的話，那半專業(yè)化的群眾組織的加入則使得基層治理走向了民主建構。政府不是唯一的治理主體，相反，它“應該被視為在一個包括公民、團體、民選代表和以及其他機構在內的更大治理系統(tǒng)中的關鍵角色?！保?0］（p79）隨著社會開放程度日益提升，治理工作日趨系統(tǒng)化、復雜化，其間的利益訴求也日趨多元化。在作為單一治理主體的政府無法回應多元化需求的情況下，擴大治理主體的范圍，實現政府與其他主體的合作，就成為了治理工作回應多元利益訴求的有效選擇。在S鎮(zhèn)的林業(yè)實踐中，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當地群眾的合作發(fā)生在執(zhí)行環(huán)節(jié)，但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“政治與行政功能沒有實現分化，行政過程缺乏相對獨立性，幾乎完全被政治過程同化”，［11］（p294）因而發(fā)生于行政過程的合作治理及其影響能夠基于“政治與行政的混同”而延伸到政治層面，實現多元化主體對基層政治的參與，最終有利于基層治理的民主建構。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當地群眾合作，使得基層治理工作的組織方式具有較大彈性，提升了基層治理結構適應具體社會經濟環(huán)境的能力。在S鎮(zhèn)的林業(yè)管理實踐中，彈性化的組織方式具有以下三方面的重要意義：第一，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府降低行政成本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對半專業(yè)化群眾組織的動員方式簡單靈活，既不占行政編制，又無需增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政負擔。此外，對于“分職不分工”的基層工作來說，這種組織方式可以在不同的治理領域靈活調配工作力量。從組織規(guī)模上來看，半專業(yè)化群眾組織的規(guī)模并不是固定的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會隨著工作形勢的變化對其規(guī)模進行調整，規(guī)模上的靈活可變?yōu)榱謽I(yè)管理工作的資金使用創(chuàng)造了足夠的調整空間。第二，擴大了林業(yè)技術的推廣與應用。從對群眾的培訓上來看，固定的培訓和大量的實際操作有效地促進了群眾對相關知識技術的吸收和利用，在節(jié)省編制與財政投入的情況下提高了林業(yè)管理工作的專業(yè)程度，同時擴大了林業(yè)技術的受眾，有效地滿足了基層林業(yè)工作對人力和專業(yè)性的要求。第三，增加了部分村民的經濟收入。參與半專業(yè)化群眾組織的村民首先是農民，其次才是“雇員”，“這種管理方式有助于產生雙薪家庭”，［2］（p97）經濟待遇的獲得在一定程度上激勵了當地群眾對地方治理工作的參與。合作治理是對傳統(tǒng)治理方式的超越，在合作治理的過程中，政府不再是唯一的治理主體，官僚組織的僵化對治理工作的影響隨著多元治理主體的加入而被淡化，使得基層的治理方式更加靈活多樣。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與當地群眾的合作中，基層治理體現出了很大的彈性，這種特征滿足了基層治理對效率的追求，也提高了治理結構對社會經濟狀況的適應能力。

規(guī)范化、制度化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制結合半專業(yè)化群眾組織的工作方法并不是簡單地將行政力量延伸至工作一線，而是體現了“合作治理”的思想內核。通過“合作治理”，政府組織所具有的官僚制的局限得到克服，更多的社會主體可以參與到治理過程中，基層治理工作在總體上更具有彈性，治理效率得到提升，最后的結果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊兩個層面的動員困境得到消解。

五、結語

林業(yè)管理工作只是社會轉型時期復雜的基層實踐的一個縮影，凸顯的是“合作治理”這一工作方法在基層治理中的重要性。在社會轉型與現代國家政權建設的背景下，規(guī)范化、制度化建設是鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理體制發(fā)展的結構性方向。但是，這一方向在推進林業(yè)管理體制理性化的同時，卻有可能偏離基層社會的需求，使得林業(yè)管理體制失去原有的動員能力，削弱其對治理工作所處的社會經濟基礎的適應能力，致使林業(yè)管理工作效率低下。半專業(yè)化群眾組織在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)管理中的實踐表明，隨著社會開放程度的增加，社會分化程度日漸提升，利益訴求也日益多元化，在這種情況下，基層治理工作更趨于復雜性和系統(tǒng)性，傳統(tǒng)的治理模式已經不再能夠滿足治理實踐的需要，實現治理方式的創(chuàng)新成為了提升基層治理能力、穩(wěn)定基層社會秩序不可回避的挑戰(zhàn)?！爸卫矸绞降奶綄け仨殢臅r代的要求出發(fā)，必須基于地域和對象的具體性而做出行為方式和路徑的選擇，”［12］“合作治理”正是實現社會管理方式創(chuàng)新的有效選擇。在“合作治理”的理念中，政府與其余的治理主體形成“主次分明，平等互動”的格局，地方政府、社會團體、公民等各方主體可以就公共政策的制定與執(zhí)行、公共資源的分配與利用等事項進行協商和交流，并可在最大程度上達成共識?？梢哉f，“合作治理”的實踐涵蓋了參與、協商等諸多環(huán)節(jié)，符合時代的開放性特征，并能最大限度地契合地域和治理對象的特殊性，其所產生的治理結果也具有最大程度的可接受性。因此，在基層治理的實踐中，應該重視“合作治理”的工作方法，重視“合作治理”對基層格局的重新塑造。

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責任編輯 申 華

·社會建設研究

D638

A

1003-8477（2016）08-0046-09

李夢俠（1988—），男，中南財經政法大學法學院博士研究生。

國家社會科學基金重點項目“國家治理能力視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權配置與運行研究”（15AFX008）。

①本文的問題意識源于2015年8月在滇中S鎮(zhèn)的集體調研和討論，文章寫作得益于陳柏峰教授的悉心指導，感謝王啟梁教授、朱政博士、劉磊、于龍剛、劉楊、孫少石等師友提出的寶貴建議，感謝匿名評審人所提的寶貴意見，在此一并致謝。