徐平華

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高校學(xué)生管理工作法治化研究

徐平華

(五邑大學(xué) 外國語學(xué)院，廣東 江門 529020)

當(dāng)前，高校學(xué)生管理工作在理念、模式及制度建設(shè)方面尚不能緊跟高等教育發(fā)展步伐，侵犯學(xué)生權(quán)益事件時有發(fā)生，影響了高校正常教學(xué)秩序。在依法治國背景下，高校應(yīng)強(qiáng)化依法治校指導(dǎo)思想，完善規(guī)章制度、提升管理者法律素養(yǎng)、規(guī)范工作程序、落實學(xué)生權(quán)利保障與救濟(jì)，加快學(xué)生管理工作法治化建設(shè)。

高校；學(xué)生管理；法治化

黨的十八大指出，要把依法治國作為發(fā)展社會主義民主政治的基本內(nèi)容，全面推動社會的民主化、法治化進(jìn)程，提升全民法律素養(yǎng)和法治水平。高校作為國家意識形態(tài)的重要陣地，肩負(fù)著黨和國家路線、方針、政策的落實、宣傳和引領(lǐng)職責(zé)。高校貫徹依法治國理念的首要任務(wù)是依法治校、依法治教，使國家治國方略和高等教育有關(guān)法律法規(guī)在高校得以落實，使高等教育管理更民主規(guī)范和科學(xué)合理。強(qiáng)化學(xué)生管理工作法治化建設(shè)是高校依法治校的重要內(nèi)容。所謂學(xué)生管理法治化是指高校學(xué)生管理以國家的法律法規(guī)為基礎(chǔ)，從而建立合理的權(quán)利結(jié)構(gòu)形式和制約機(jī)制，以限制和正確運用學(xué)生管理權(quán)力，實現(xiàn)管理行為的規(guī)范，管理結(jié)果的有效，逐步實現(xiàn)學(xué)生民主的法治化，從而實現(xiàn)高校學(xué)生管理的民主化、規(guī)范化和科學(xué)化。[1]具體包含以下幾方面含義：第一，規(guī)范、健全、層級有序的法律法規(guī)和規(guī)章制度。各高校依據(jù)已有法律法規(guī)，進(jìn)一步完善校內(nèi)各方面管理制度，避免出現(xiàn)制度與法律法規(guī)相?；驔_突，明確高校與學(xué)生各自權(quán)利邊界，規(guī)范管理權(quán)限，落實學(xué)生權(quán)利保障。第二，建立一支具備良好法律修養(yǎng)的管理人員隊伍，做到依法依章辦事，程序規(guī)范、過程公開透明，使管理規(guī)章制度獲得學(xué)生的認(rèn)可與信賴，實現(xiàn)“良法之治”。第三，權(quán)利監(jiān)督與救濟(jì)。權(quán)利的運行必須以公眾看得見的方式進(jìn)行。高校管理權(quán)應(yīng)在社會公眾、教師、學(xué)生的監(jiān)督之下運行，防止管理權(quán)的越界與擴(kuò)大，拓寬學(xué)生權(quán)益救濟(jì)渠道，為學(xué)生權(quán)利維護(hù)提供法律咨詢與服務(wù)。

一、當(dāng)前高校學(xué)生管理工作問題分析

(一)管理理念與模式與高等教育發(fā)展不相適應(yīng)

當(dāng)代大學(xué)生思維活躍、個性鮮明，追求平等自由、渴望公平與尊重。同時，作為獨生子女的他們也需要個性化關(guān)懷與輔導(dǎo)。但長期以來，“穩(wěn)定壓倒一切”一直是高校學(xué)生管理工作的指導(dǎo)思想，管理理念延續(xù)著計劃經(jīng)濟(jì)時代“管控”思想，以行政命令為主導(dǎo)，主動服務(wù)意識不足，以學(xué)生為本、關(guān)心服務(wù)學(xué)生、挖掘和發(fā)展學(xué)生潛能的人性化管理理念遠(yuǎn)未建立。管理方式簡單粗暴、注重結(jié)果輕視過程導(dǎo)致程序失當(dāng)，學(xué)生的知情權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)等難以得到充分保護(hù)。管理體制僵化和管理模式“千校一面”，學(xué)生管理工作往往事倍功半且難以獲得學(xué)生認(rèn)可。不可否認(rèn)，經(jīng)驗式、家長式管理模式曾發(fā)揮了積極作用，但隨著學(xué)生數(shù)量和規(guī)模的擴(kuò)大、社會環(huán)境和學(xué)生特征的變化，出現(xiàn)了許多新情況、新問題，無法依靠行政手段來解決。

(二)管理者法律意識薄弱

一方面，在管理者主體上，與專任教師相比，高校從事管理工作人員學(xué)歷層次較低，教育背景參差不齊，大部分人缺乏法學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)學(xué)科的專業(yè)教育，因而管理水平及法律意識、法治素養(yǎng)較低；另一方面，在管理者意識、管理行為、管理程序、管理結(jié)果方面確實存在諸多問題。一是管理者受傳統(tǒng)“師道尊嚴(yán)”觀念影響，視學(xué)生為客體，忽視學(xué)生主體地位， 缺乏與學(xué)生平等對話意識。二是管理過程中無法正確界定高校與學(xué)生的法律關(guān)系，人治化現(xiàn)象嚴(yán)重，存在有法不依、有章不行，不按規(guī)定辦事，甚至于以權(quán)代法等現(xiàn)象，導(dǎo)致侵害學(xué)生權(quán)益事件時有發(fā)生。三是從程序看，重結(jié)果輕程序，即重視對結(jié)果的處理，輕視對過程的規(guī)范，程序存在瑕疵，致使學(xué)生知情、申辯、聽證、申訴等權(quán)利未得到保障，這也是導(dǎo)致高校與學(xué)生對薄公堂的主要原因之一。如早期北京某大學(xué)生田某訴母校案就是典型。四是從結(jié)果看，因管理者法律意識薄弱給高校帶來了一些不必要負(fù)擔(dān)，一定程度上影響了高校正常教學(xué)秩序。

(三)高校學(xué)生管理制度體系不健全

我國高校的管理制度經(jīng)歷了早期的單一、行政色彩濃厚到如今逐步多元、法治化的過程，取得了巨大進(jìn)步，但還存在不少問題。主要表現(xiàn)一是涉及高校學(xué)生管理的法律法規(guī)主要是教育部部門規(guī)章和各省的地方性法規(guī)及政策性文件，法律位階較低，權(quán)威性不足。而《中華人民共和國教育法》、《高等教育法》規(guī)范內(nèi)容過于宏觀，對高校的管理實踐難有明顯指導(dǎo)作用。二是部分高校現(xiàn)行學(xué)生管理方面規(guī)章制度與教育部有關(guān)規(guī)定向沖突，上位法未作規(guī)定和限制，下位法增設(shè)了新內(nèi)容，擴(kuò)大了高校的管理權(quán)，增加了學(xué)生的義務(wù)。三是高校已有的規(guī)章制度在內(nèi)容、程序上需完善?，F(xiàn)有規(guī)章制度內(nèi)容方面學(xué)校權(quán)利條款過重、學(xué)生權(quán)利條款不足，學(xué)生申訴制度和救濟(jì)制度設(shè)計不合理、保護(hù)力度不夠。程序上，從規(guī)章制度的制定、修改以及涉及學(xué)生權(quán)益的各環(huán)節(jié)，作為高校主體之一的學(xué)生參與度不夠，過程流于形式。

(四)學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度不完善

我國《普通高等學(xué)校學(xué)生管理》規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立學(xué)生申訴處理委員會，受理學(xué)生對入學(xué)資格、退學(xué)處理或違規(guī)、違紀(jì)處理的申訴”、“學(xué)生對學(xué)校有關(guān)處分決定有異議的，可向?qū)W校申訴委員會提出申訴，對申訴結(jié)果仍不服，可向教育行政主管部門提出申訴”。但現(xiàn)有學(xué)生權(quán)利救濟(jì)制度仍存在以下問題：一是申訴制度存在的法理依據(jù)不足，難以發(fā)揮作用，形同虛設(shè)。比如，學(xué)生處分一般是由學(xué)生處、教務(wù)處等職能部門作出，而接受申訴的也是學(xué)校內(nèi)部有關(guān)部門，兩者都隸屬于高校這同一主體，高校難以擺脫既是運動員又是裁判員的自我裁判嫌疑。同時，從申訴結(jié)果看，申訴委員會鮮有改變或撤銷原有決議，基本是維持原有處分決定，因而導(dǎo)致絕大部分學(xué)生放棄申訴。二是權(quán)利救濟(jì)的單一性。學(xué)生尋求救濟(jì)的途徑，相關(guān)文件只提到向?qū)W校及教育行政主管部門申訴，對于申訴結(jié)果或處分結(jié)果的訴訟或行政復(fù)議卻從未提及，導(dǎo)致在司法實踐中，學(xué)生權(quán)利救濟(jì)渠道不健全，難以通過訴訟或行政復(fù)議途徑維護(hù)自身權(quán)益。

二、高校學(xué)生管理工作法治化的必要性

(一)依法治國的時代背景決定了高校學(xué)生管理必須走向法治化

依法治國是推動我國各項事業(yè)建設(shè)發(fā)展的主導(dǎo)思想。黨的十八屆四中全會對依法治國進(jìn)行了全面闡述，上升到黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家基本方略的高度。誠然，依法治國方略實施需要堅實的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和完善的法律體系，但也離不開受過高等教育具備一定法律觀念、法治思想、知法、懂法、守法的公民。作為高素質(zhì)人才培養(yǎng)基地的高校，踐行依法治國理念，率先實現(xiàn)依法治校、規(guī)范管理具有積極示范作用與傳播價值。而高校學(xué)生管理工作法治化既是高校落實依法治校的具體舉措，也是高校的職責(zé)與使命所在。一方面，高校以自身民主管理、寓教于行的方式向?qū)W生傳遞公正公平、程序合法、民主權(quán)益等法治理念；另一方面，通過課堂教學(xué)，知識傳授等方式塑造學(xué)生靈魂、陶冶學(xué)生情操，為建設(shè)法治國家培養(yǎng)了一批批具有良好法律素養(yǎng)、遵章守法的法治人。

(二)高校學(xué)生管理工作法治化是高校法治化改革的內(nèi)在要求

現(xiàn)代大學(xué)制度一直是高校建設(shè)的目標(biāo)，而建立該制度必須規(guī)范和理順大學(xué)與政府、大學(xué)與社會的關(guān)系，完善和改革大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。宏觀層面，受管理體制及財政政策影響，高校孜孜不倦追求的獨立自主辦學(xué)愿望難以實現(xiàn)，政府與高校如何避免“一放就亂、一收就死”的局面，兩者需要在法律制度框架內(nèi)有更好的頂層設(shè)計。微觀方面，建立和完善大學(xué)章程；黨委領(lǐng)導(dǎo)校下的校長負(fù)責(zé)制，黨委與校長的職、權(quán)、責(zé)也需要進(jìn)一步明確；教授委員會、學(xué)術(shù)委員會、教代會等機(jī)構(gòu)獨立性需要得到保障、充分發(fā)揮其應(yīng)有功能。另外，高校行政化一直是社會關(guān)注焦點，但正如眾多專家所言，高校需要行政、需要管理，高校去行政化的實質(zhì)是去官僚化，官僚化氣氛過濃影響了高校前進(jìn)步伐。學(xué)生管理工作法治化是高校法治化改革的重要領(lǐng)域，涉及學(xué)生切身利益，社會公眾高度關(guān)注。高校通過建制度、重程序、分權(quán)限，使管理進(jìn)一步合理規(guī)范、公開透明，既能獲得政府和社會認(rèn)可，也有利于自身長期有序發(fā)展。

(三)高校學(xué)生管理工作法治化有利于理清高校與學(xué)生的法律關(guān)系

對于高校與學(xué)生的法律關(guān)系，理論界有以下幾種爭論：一是認(rèn)為高校與學(xué)生形成行政法律關(guān)系。高校依據(jù)教育部授權(quán)，代表公權(quán)力行使招生、學(xué)籍學(xué)位、違規(guī)違紀(jì)等行政權(quán)利，該權(quán)利對學(xué)生產(chǎn)生法律效果，高校與學(xué)生由此形成行政管理關(guān)系，理所當(dāng)然大學(xué)生享有行政相對人有關(guān)權(quán)益。二是民事法律關(guān)系。該觀點認(rèn)為認(rèn)為高等教育是消費品，高校提供服務(wù)如學(xué)分、住宿、餐飲等，學(xué)生以民事主體身份支付對價購買課程與服務(wù)，享有民法范疇內(nèi)平等主體權(quán)利。三是憲法法律關(guān)系說。該觀點認(rèn)為高等教育是憲法賦予公民的權(quán)利，高校必須無條件保障和落實大學(xué)生的受教育權(quán)。筆者認(rèn)為，以上學(xué)說各有偏頗，不足以全面概況高校與學(xué)生的法律關(guān)系。高校與學(xué)生間既存在因招生、學(xué)籍管理等原因產(chǎn)生的教育行政管理關(guān)系，也存在如后勤服務(wù)、個人財產(chǎn)權(quán)等民事法律關(guān)系。學(xué)生管理工作法治化有利于高校明確學(xué)生管理權(quán)，確保制定的規(guī)章制度不違法法律法規(guī)的規(guī)定；管理過程中能明晰學(xué)生權(quán)利，加大學(xué)生權(quán)益保護(hù)，不使教育管理行為侵害學(xué)生權(quán)利。

(四)大學(xué)生法治意識的增強(qiáng)是高校學(xué)生工作法治化的外部推力

強(qiáng)調(diào)國家和集體利益、忽視或犧牲個人利益一直以來我國教育領(lǐng)域秉承政治思想教育理念，但隨著國家法治化建設(shè)的推進(jìn)，國民法律水平普遍提高，自我權(quán)利意識覺醒，個人合法訴求尋求重視與保護(hù)。在市場經(jīng)濟(jì)日趨成熟的大環(huán)境下，當(dāng)前大學(xué)生個性、思想、價值觀發(fā)生了很大變化，他們接受了高等教育且具備較強(qiáng)法律知識和能力，追求公平公正，與學(xué)校的法律關(guān)系有更理性的認(rèn)識，當(dāng)個人權(quán)益受到侵害時勇于用法律武器來維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)利，傳統(tǒng)依靠“思想政治教育、穩(wěn)定和諧為大局”的糾紛處理思路將逐漸喪失作用。另外，網(wǎng)絡(luò)普及化，微博、微信等新型交流工具的興起，為大學(xué)生維權(quán)提供了更多渠道和平臺，這都是高校學(xué)生工作管理必須面對的挑戰(zhàn)，迫使高校進(jìn)行法治化改革，使學(xué)生工作管理更規(guī)范與合理。

三、高校學(xué)生管理工作法治化路徑

(一)轉(zhuǎn)變管理理念與模式

理念是行動的先導(dǎo)，正確的理念是開展高校學(xué)生管理工作必不可少的行動指南。首先，高校學(xué)生管理工作必須擺脫“管”、“堵”等傳統(tǒng)思維理念，轉(zhuǎn)變以“服務(wù)至上”的人性化管理理念，以學(xué)生全面發(fā)展為目標(biāo)。其次，尊重學(xué)生差異性，因材施教，提高管理的專業(yè)性和服務(wù)個性化，充分發(fā)揮挖掘?qū)W生潛能。最后，將學(xué)生教育納入學(xué)生事務(wù)管理中，正視學(xué)生挫折、懲罰性教育，不以思想教化代替法律或校紀(jì)校規(guī)的處罰。對于學(xué)生違規(guī)違法行為，必須嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定處理，既樹立規(guī)章制度權(quán)威，也使學(xué)生獲得成長機(jī)會。實踐中常出現(xiàn)部分高校以“挽救”學(xué)生為善意，對個別學(xué)生違法違紀(jì)行為進(jìn)行息事寧人處理，這既違背了教育的本旨，也與法治精神相悖。

管理模式上推行契約化。所謂契約化管理是將契約的本質(zhì)屬性融入到學(xué)生事務(wù)管理過程中，即高等學(xué)校與學(xué)生兩個平等主體之間為了達(dá)到某種共同目的，在追求各自利益的基礎(chǔ)上簽訂并履行協(xié)議。[2]從法律角度保證學(xué)生的主體地位，以及平等對話權(quán)、參與權(quán)，以協(xié)議形式明確學(xué)校與學(xué)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，界定雙方權(quán)責(zé)，按約定辦事。進(jìn)一步提升學(xué)生參與管理學(xué)校事務(wù)的能力，對于后勤服務(wù)、校園管理等涉及學(xué)生切身利益事務(wù)應(yīng)充分保障學(xué)生知情、參與、決策的權(quán)利。對于學(xué)生社團(tuán)、協(xié)會等能夠自律自治的組織，允許學(xué)生實行自治管理，減少行政干預(yù)。管理機(jī)構(gòu)可借鑒英美國家經(jīng)驗，推行扁平化管理，避免多頭無序管理的現(xiàn)象。

(二)提高管理人員法律水平

制度的關(guān)鍵在于落實，好的制度需要具備良好素養(yǎng)的執(zhí)行者，管理人員法律水平直接決定著高校各項學(xué)生管理制度的實施效果，影響著高校學(xué)生管理工作法治化的進(jìn)程。有學(xué)者指出，高校學(xué)生管理工作過程中最大的問題在于學(xué)生管理權(quán)行使過程中人治現(xiàn)象嚴(yán)重。[3]因此，建設(shè)一支具有民主、公平、程序規(guī)范等法律素養(yǎng)的管理人員隊伍尤為重要。提升管理人員的法律水平，可以從以下幾方面入手：首先，加強(qiáng)對管理人員法律法規(guī)、規(guī)章制度的學(xué)習(xí)，提高他們的法律意識、法治觀念；強(qiáng)化管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期選派管理人員到國內(nèi)外高校進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，借鑒學(xué)習(xí)其他高校先進(jìn)管理理念和模式。其次，改善管理人員學(xué)歷結(jié)構(gòu)，提高管理人員整體素質(zhì)，推進(jìn)管理人員專業(yè)化建設(shè)。最后，強(qiáng)化對管理人員的崗位監(jiān)督，開展管理人員業(yè)務(wù)評比與考核；重視學(xué)生對管理人員業(yè)務(wù)能力、服務(wù)態(tài)度的評價，及時調(diào)整或淘汰不合格的管理者。

(三)完善學(xué)生管理規(guī)章制度

2015年教育部新修訂的《高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》開始實施，此次修訂既是對當(dāng)前社會出現(xiàn)的新情況、新問題進(jìn)行調(diào)整，也是依法治國理念下高等教育領(lǐng)域主動適應(yīng)的舉措。高校應(yīng)根據(jù)新規(guī)定的要求，結(jié)合大學(xué)章程制定契機(jī)，修訂和完善有關(guān)學(xué)生管理方面規(guī)章制度。在規(guī)章制度的修訂、完善過程中，應(yīng)把握以下原則：一是指導(dǎo)思想。應(yīng)突出學(xué)校與學(xué)生兩個主體的平等地位，做到權(quán)利與義務(wù)對等，而不僅僅是管理與被管理的關(guān)系。二是制定的主體。涉及學(xué)生管理事務(wù)有關(guān)規(guī)定的出臺，應(yīng)廣泛征詢學(xué)生意見，發(fā)動學(xué)生參與，落實學(xué)生的知情權(quán)、參與權(quán)。三是內(nèi)容方面，盡量減少禁止性、義務(wù)性條款，增加引導(dǎo)性、授權(quán)性內(nèi)容，發(fā)揮規(guī)章制度的指引功能；加大學(xué)生人格權(quán)保護(hù)力度。我國現(xiàn)行法律對學(xué)校與監(jiān)護(hù)人的責(zé)任性質(zhì)和責(zé)任條件缺乏明確規(guī)定，特別是回避學(xué)校與學(xué)生這種特殊關(guān)系中侵權(quán)責(zé)任的劃分問題，沒有專門針對學(xué)生在學(xué)校發(fā)生的侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定，給學(xué)校和監(jiān)護(hù)人互相推諉埋下了隱患。[4]四是學(xué)生程序性權(quán)利應(yīng)有更細(xì)致、全面規(guī)定。

(四)強(qiáng)化學(xué)生權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

“無救濟(jì)即無權(quán)利”是一句古老的法律諺語，亞里士多德稱之為“矯正的正義”。這句話告訴我們：法律對公民權(quán)利、自由規(guī)定得再完備，列舉得再全面，如果在這些權(quán)利和自由受到侵犯之后，公民無法獲得有效的法律救濟(jì)的話，那么，這些法律上的權(quán)利和自由都將成為一紙空文?？梢姡晟频木葷?jì)制度是學(xué)生權(quán)益得以實現(xiàn)的重要保障，也是衡量高校管理法治化的重要標(biāo)志。針對目前學(xué)生權(quán)利救濟(jì)不完善狀況，高校應(yīng)進(jìn)一步完善申訴制度，明確申訴委員會的人員組成、議事規(guī)章，使申訴制度不走過程、流于形式，樹立申訴制度權(quán)威。引入聽證制度，在做出涉及學(xué)生重大事項的決議之前，給予當(dāng)事人說明理由和陳述權(quán)利，也能保障決定結(jié)果的合理性、公正性。設(shè)立法律咨詢機(jī)構(gòu)，為學(xué)生提供完善的法律咨詢服務(wù)，如美國在高校中設(shè)立法律咨詢機(jī)構(gòu)及在申訴流程為違紀(jì)學(xué)生提供的法律咨詢員等舉措值得我們借鑒[5]。最后，基于高校與學(xué)生存在教育行政管理關(guān)系，應(yīng)建立高校教育管理行為的司法審查制度，賦予學(xué)生行政法上行政相對人的有關(guān)權(quán)利，針對高校處分決定可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。

高校學(xué)生管理工作法治化是個漸進(jìn)過程，不可能一蹴而就，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，還需要不斷實踐與總結(jié)，任重道遠(yuǎn)。但管理規(guī)范化、民主化、法治化是時代發(fā)展主旋律，學(xué)生管理工作法治化既是高校依法治校、依法治教的內(nèi)在要求，也是高校管理育人、教育育人的職責(zé)所在。高校只有通過革新理念、創(chuàng)新模式、完善制度、規(guī)范流程才能提高教學(xué)管理水平，加快自身體制改革和建設(shè)步伐，為長遠(yuǎn)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

[1]楊海波.論高校學(xué)生管理夠管理者法治化建設(shè)[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報，2004(1)：107-109.

[2]羅立順，等.發(fā)達(dá)國家高校學(xué)生事務(wù)管理的經(jīng)驗及啟示[J].學(xué)生黨建與思想政治教育，2015(8)：92-94.

[3]張靜.學(xué)生權(quán)利及其司法保護(hù)[M].北京：中國檢察出版社，2004：16.

[4]張鋌.論高校學(xué)生管理法治化的基本價值及實現(xiàn)途徑[J].教育探索，2012(4)：12-14.

[5]陳靜嫻.中美學(xué)生事務(wù)工作法治化管理之比較[J].高校輔導(dǎo)員，2015(4)：69-72.

[責(zé)任編輯 文 俊]

2016-08-26

徐平華(1979—)，男，江西廣昌人，碩士，講師，主要從事高等教育研究。

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