摘要：隨著醫(yī)療糾紛案件數(shù)量的逐年遞增，單純依靠司法途徑解決醫(yī)療糾紛的弊端漸顯。調(diào)解作為新興的訴外糾紛解決方式，勢必將在醫(yī)療糾紛信訪處理中占據(jù)重要地位?，F(xiàn)有醫(yī)療糾紛行政調(diào)解制度在適用范圍、中立性、權(quán)威性、內(nèi)部監(jiān)督以及與其他糾紛處理方式的銜接等方面存在不足。針對上述情況，應(yīng)從行政調(diào)解的優(yōu)勢與價值出發(fā)，通過對現(xiàn)有制度的調(diào)查研究找出問題，并在此基礎(chǔ)上提出特設(shè)調(diào)解主體、擴大行政調(diào)解適用范圍、回避制度、完善監(jiān)督機制以及加強司法與行政調(diào)解的銜接等對策。

關(guān)鍵詞：行政調(diào)解；醫(yī)療糾紛；信訪處理；替代性糾紛解決

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2016.05.0027

一、醫(yī)療糾紛信訪行政調(diào)解制度的價值

醫(yī)療糾紛信訪是指患者或其家屬通過信函、電話、網(wǎng)絡(luò)、傳真、走訪等形式，向各級衛(wèi)生行政部門反映糾紛情況、發(fā)表意見、提出建議和投訴請求，再由衛(wèi)生行政部門處理的活動。醫(yī)療糾紛信訪工作涉及醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)療收費、醫(yī)患溝通、醫(yī)德醫(yī)風(fēng)等內(nèi)容，如何妥善處理醫(yī)療糾紛信訪案件成為一項化解糾紛、改善醫(yī)患關(guān)系、維護醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)形象的重要工作。醫(yī)療糾紛信訪數(shù)量的攀升不僅影響社會穩(wěn)定，同時也加重了各級衛(wèi)生行政機關(guān)的工作負擔。所以，如何迅速有效地處理醫(yī)療糾紛信訪案件已經(jīng)成為各級衛(wèi)生行政機關(guān)以及行政法學(xué)界研究的重點。

（一）訴外糾紛解決途徑

傳統(tǒng)的訴訟制度作為解決社會糾紛的最后一道防線，在受理范圍、公正性、時效性等方面都存在固有缺陷，訴訟程序繁瑣且成本高昂，再加上醫(yī)療行業(yè)本身具有專業(yè)性強的特征，使得處理醫(yī)療糾紛案件可謂耗時、耗財、耗力，就某些個案而言，訴訟審理所消耗的社會資源和司法資源甚至可能超過糾紛標的本身的價值。然而行政調(diào)解方式則相對簡便，尤其在受理標準、時效以及處理程序等方面的限制較少，相較于司法途徑明顯具有高效、低廉、便捷、靈活的優(yōu)勢。另外，處理醫(yī)療糾紛案件中涉及的爭議事項常常需要以大量專業(yè)醫(yī)學(xué)知識為依據(jù)，然而要求法官具備高度專業(yè)性的醫(yī)學(xué)素質(zhì)明顯不合理，由衛(wèi)生行政機關(guān)利用調(diào)解方式解決醫(yī)療糾紛信訪案件則可以有效避免專業(yè)性不足的問題。綜上所述，在醫(yī)療糾紛信訪處理中采用行政調(diào)解的方式解決糾紛實為一條更高效、合理的訴外途徑。

（二）保障當事人利益

訴訟與調(diào)解二者之外，醫(yī)療糾紛還可以通過醫(yī)患雙方自愿協(xié)商的方式解決，但由于專業(yè)知識的缺乏，患者在協(xié)商的過程中往往比較被動，很難保證協(xié)商結(jié)果完全公正。因此，一部分患者采取了更直接、更容易獲得賠償?shù)姆绞?，“醫(yī)鬧”現(xiàn)象由此產(chǎn)生，依照目前的形式看，若不加以制止，此態(tài)勢存在進一步惡化的可能，這也從一個側(cè)面體現(xiàn)出原有的權(quán)利保障渠道已經(jīng)不能滿足要求。然而，行政調(diào)解方式可以根據(jù)醫(yī)患雙方的協(xié)商結(jié)果，制定出最公正合理的解決方案，充分尊重雙方當事人的自主權(quán)。從某種程度上講，行政調(diào)解可謂自然規(guī)避了既有處理方式的劣勢，而且在行政主體的掌控下通過協(xié)商的方式解決糾紛既不會偏離糾紛解決的主題，又不容易受到其他因素的干擾，更有利于保障雙方當事人的權(quán)益。

（三）營造和諧的社會氛圍

行政調(diào)解與我國向來崇尚公正平等的傳統(tǒng)相契合，強調(diào)溝通，有利于當事人加強相互理解、消除敵意。利用行政調(diào)解處理醫(yī)療糾紛信訪有助于徹底解決糾紛，維護社會和諧。若以訴訟方式解決醫(yī)療糾紛，醫(yī)患雙方將保持一種長期對立的關(guān)系，過激的情緒還可能進一步激化矛盾，給今后的日常工作和生活造成負面影響。而采用行政調(diào)解的方式，在案件的處理過程中雙方本著平等、自愿的原則，在平和的心理狀態(tài)下彼此諒解，理性的解決糾紛，這樣得出的結(jié)果容易被雙方當事人所接受，不僅可以從表面上化解矛盾，更重要的是可以緩解醫(yī)院與患者之間的關(guān)系，可謂“不僅清算了過去的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，更為重要的是形成了新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”[1]。相較于傳統(tǒng)的訴訟方式，行政調(diào)解更加人性化，更重視對全局的掌控，這也與構(gòu)建和諧社會這一大的時代背景相一致。

二、醫(yī)療糾紛信訪中行政調(diào)解的問題與不足

通過行政調(diào)解的方式處理醫(yī)療糾紛信訪案件在學(xué)術(shù)界已獲認可，然而實踐中卻并非水到渠成，恰恰相反，新形式下的信訪制度以及行政調(diào)解制度本身就面臨諸多問題，二者在醫(yī)療糾紛案件中的實踐效果與預(yù)期存在差異。

（一）調(diào)解對象的局限性

目前我國關(guān)于設(shè)定行政調(diào)解的法律文件種類繁多，既有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，也有部門規(guī)章和一些一般規(guī)范性文件，卻沒有制定統(tǒng)一的《行政調(diào)解法》，缺乏整體性設(shè)計。對醫(yī)療糾紛信訪案件的處理一般以《醫(yī)療事故處理條例》作為依據(jù)，條例中規(guī)定：醫(yī)療糾紛雙方當事人任一方提出行政處理申請后，行政部門就可以啟動糾紛處理程序。衛(wèi)生行政機關(guān)首先會要求患方進行醫(yī)療事故鑒定，只有被認定為醫(yī)療事故的情況才會對醫(yī)院進行行政處罰，對于未被定性為醫(yī)療事故的糾紛案件行政機關(guān)一般不會參與?？梢钥闯錾鲜鰲l款只針對醫(yī)療事故這一類醫(yī)療糾紛的行政調(diào)解作了規(guī)定，其適用范圍有限。另外，醫(yī)療事故技術(shù)鑒定的不規(guī)范，鑒定專家無法出庭作證等原因也成為行政調(diào)解的瓶頸[2]。

（二）調(diào)解的中立性與權(quán)威性不夠

醫(yī)療機構(gòu)與衛(wèi)生行政機關(guān)之間的關(guān)系一直是影響醫(yī)療糾紛行政調(diào)解權(quán)威性的重要因素之一，部屬、省屬、市屬等公立醫(yī)院屬于政府開辦的，即便是私立醫(yī)院也是由衛(wèi)生行政機關(guān)發(fā)證后才能運營，所以從表面上看醫(yī)院和衛(wèi)生行政機關(guān)存在有利害關(guān)系的可能性。因此，一部分患者對衛(wèi)生行政機關(guān)的調(diào)解缺乏信任，寧可選擇更為繁瑣的訴訟程序也不愿接受行政調(diào)解這一糾紛解決方式。另一方面，正因為衛(wèi)生行政機關(guān)與醫(yī)院之間存在利害關(guān)系的可能性，加上輿論的推波助瀾，導(dǎo)致部分行政機關(guān)抱著“避嫌”的態(tài)度在調(diào)解過程中反而更偏向患者一方。綜合上述兩個方面，由于衛(wèi)生行政機關(guān)具有雙重身份，既是監(jiān)管機構(gòu)，又是主辦機構(gòu)，使得一部分患者對行政調(diào)解的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑，經(jīng)常出現(xiàn)調(diào)解后反悔的情況，繼而需要重新采用訴訟手段解決爭議[3]。

（三）缺乏監(jiān)督機制

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，行政調(diào)解不成功或者調(diào)解協(xié)議簽訂后反悔的，只能通過提起民事訴訟或采取仲裁的方式解決糾紛，而不能提起行政復(fù)議或者行政訴訟，而對于調(diào)解過程中行政調(diào)解人員的一些不當行為，例如受賄、偏袒一方、強制調(diào)解等等，只是簡單地規(guī)定了責任的追究，但并未規(guī)定具體應(yīng)該怎樣追究責任以及追求何種責任，導(dǎo)致多數(shù)情況下當事人權(quán)益受損并無實質(zhì)性的救濟途徑，嚴重影響了行政調(diào)解的實際功效；目前我國負責醫(yī)療糾紛行政調(diào)解人員多數(shù)不是專職的，除了調(diào)解醫(yī)療糾紛可能還需要承擔諸如審批、準入、監(jiān)管、血液管理等工作，繁重的工作壓力加上行政調(diào)解不作為的問責性法律規(guī)定缺失，致使調(diào)解人員對調(diào)解的態(tài)度多是唯恐避之不及；《醫(yī)療事故處理條例》第二十條規(guī)定“醫(yī)療機構(gòu)發(fā)生重大醫(yī)療過失應(yīng)該向衛(wèi)生行政機關(guān)提交事故報告”，但在實踐過程中，醫(yī)院往往會為了逃避行政處罰或者避免承擔刑事責任采用“私了”的方式解決問題，利用金錢和封鎖消息的方式瞞報醫(yī)療事故從某種程度上增加了患者利益再次受到侵害的可能性。因此，如何增強行政調(diào)解人員的主觀能動性，如何加強對行政調(diào)解人員權(quán)力濫用的監(jiān)督，如何增強保證醫(yī)院方的醫(yī)療事故信息來源，就成為當下亟待解決的幾個問題。

（四）行政調(diào)解協(xié)議法律約束力不強

最高人民法院于2009年公布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》中規(guī)定：“行政機關(guān)依法對民事糾紛進行調(diào)處后達成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出的其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經(jīng)雙方當事人簽字或者蓋章后，具有民事合同性質(zhì)，法律另有規(guī)定的除外。”此條款賦予經(jīng)司法確認之后的行政調(diào)解協(xié)議民事合同的性質(zhì)，然而在未進行司法確認之前的行政調(diào)解協(xié)議依然缺乏強制執(zhí)行力，仍然需要根據(jù)雙方當事人的意愿來履行，行政機關(guān)和法院都不能強制履行該協(xié)議。

（五）行政調(diào)解與司法調(diào)解、訴訟制度的銜接不暢

我國在處理醫(yī)療糾紛信訪案件過程中主要通過人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟四種方式進行，行政調(diào)解以其權(quán)威、高效和主動性的特點在解決醫(yī)療糾紛中發(fā)揮著難以替代的作用，但并非唯一途徑，所以如何正確定位并處理好與其他幾種糾紛解決方式之間的關(guān)系也是一個需要解決的問題，其中行政調(diào)解與司法調(diào)解、訴訟之間的關(guān)系的銜接問題比較大。以湖北省武漢市為例，《武漢市人民政府辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范和加強行政機關(guān)行政調(diào)解工作的意見》中分別規(guī)定了行政調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解與人民調(diào)解的銜接機制，但都只涉及到一些方向性規(guī)定和原則性要求，并沒有深入到具體規(guī)則層面，在實際操作過程中無法直接使用，例如，《意見》中提到“當社會矛盾糾紛無法通過行政調(diào)解解決時，應(yīng)當積極引導(dǎo)當事人通過正當途徑，依法向司法機關(guān)表達自身訴求?！边@只能被概括為行政調(diào)解不能有損當事人訴權(quán)的行使，并不是行政調(diào)解與司法調(diào)解的銜接機制。在行政調(diào)解與人民調(diào)解的銜接機制中提到“信息通報和聯(lián)動調(diào)解”的協(xié)作機制，然而并未明確規(guī)定具體的協(xié)作方式，從而致實踐中行政調(diào)解與人民調(diào)解的協(xié)作機制難以實施，影響了“大調(diào)解”格局的構(gòu)建，也使得行政調(diào)解的作用沒有得到充分的發(fā)揮。

三、完善醫(yī)療糾紛信訪行政調(diào)解制度的對策

利用調(diào)解方式處理醫(yī)療糾紛信訪案件的困境一方面是由于制度本身不夠完善，另一方面則是因為當事人的主觀判斷受到了各主體間關(guān)系這一客觀事實的影響，而且這種影響目前為止是無法避免的。雖然存在上述負面因素，但我們并不應(yīng)該否定整個制度，而是要在充分發(fā)揮行政調(diào)解優(yōu)勢的同時盡量設(shè)法彌補其缺陷，通過司法與行政調(diào)節(jié)并存互助的模式實現(xiàn)社會整體福利的提升。

（一）擴大行政調(diào)解在醫(yī)療糾紛信訪中的適用范圍

《醫(yī)療事故處理條例》第四十九條第二款中規(guī)定只有被定性為醫(yī)療事故的糾紛才能對其進行行政調(diào)解。筆者認為該規(guī)定雖然在設(shè)計之初并沒有考慮到其他類型的醫(yī)療糾紛形式，卻完全可以將其作為處理其他類型醫(yī)療糾紛的標準。筆者認為可以把醫(yī)療事故以外的醫(yī)療糾紛類型一并納入到行政調(diào)解的可適范圍之內(nèi)，例如與醫(yī)療過程中的意外事件、藥品不良反應(yīng)損害以及并發(fā)癥等等。首先，行政調(diào)解作為一種已經(jīng)被公眾所認可的去爭解紛方式可在很大程度緩解醫(yī)療糾紛所造成的司法負擔，提高糾紛處理效率；其二，由于上述糾紛類型造成的損害無法根據(jù)現(xiàn)有科學(xué)技術(shù)進行預(yù)知與防范，那么原本專業(yè)知識就存在不足的患方則更不可能對糾紛對象形成一個清晰的認識。如果由衛(wèi)生行政部門進行調(diào)節(jié)，一來可以幫助患方更好的認清爭議對象，從心理上進行安撫與疏導(dǎo)，二來可以使糾紛的處理更具專業(yè)性與公正性[3]。

（二）設(shè)置獨立的醫(yī)療糾紛行政調(diào)解主體

1.設(shè)立專項行政調(diào)解部門。目前我國的醫(yī)療糾紛行政調(diào)解工作劃歸醫(yī)政處負責，然而該部門的職責包括草擬監(jiān)督管理法律法規(guī)、醫(yī)務(wù)人員注冊登記、指導(dǎo)與部分審批等等，繁重的工作負擔必然會影響調(diào)解工作的及時進行，另外，與醫(yī)療機構(gòu)的密切聯(lián)系也有礙于調(diào)解結(jié)果的中立性與公正性（至少無法讓公眾放心）。目前我國還沒有統(tǒng)一的行政調(diào)解機構(gòu)，多數(shù)行政調(diào)解工作是由相關(guān)行業(yè)行政主體負責。筆者認為，從短期實踐效果出發(fā)可以在衛(wèi)生行政機關(guān)內(nèi)部設(shè)立一個只針對醫(yī)療糾紛處理的部門，以確保調(diào)解的及時、獨立和公正進行，但從長效設(shè)計角度而言，國家應(yīng)該設(shè)置統(tǒng)一的行政調(diào)解機構(gòu)，在各級政府部門設(shè)立行政調(diào)解辦公室，再在此基礎(chǔ)上作行業(yè)劃分，由專職調(diào)解員負責行政調(diào)解工作[4]。這樣也可以徹底消除醫(yī)療糾紛當事人對衛(wèi)生部門中立性和公正性的擔憂。

2.提高行政調(diào)解人員的專業(yè)程度和積極性。醫(yī)療糾紛行政調(diào)解人員的專業(yè)素質(zhì)對調(diào)解的成功率以及調(diào)解結(jié)果的權(quán)威性影響很大。所以一定要增強調(diào)解員隊伍的專業(yè)程度一是要重視對調(diào)解人員的培訓(xùn)，制定高效的人員培養(yǎng)計劃，提高培訓(xùn)實效；二是要充實行政調(diào)解隊伍，成員選擇的時候應(yīng)該要求其具有醫(yī)學(xué)或法學(xué)方面的知識背景；三是要充分發(fā)掘社會資源，擴充行政調(diào)解工作者的范圍?？梢钥紤]利用行業(yè)自治機制輔助行政調(diào)解工作，利用醫(yī)學(xué)會、醫(yī)學(xué)協(xié)會等行業(yè)組織的專業(yè)性優(yōu)勢幫助衛(wèi)生行政機關(guān)解決一些疑難問題，或者設(shè)立專家委員會，以匿名評審的身份參與到調(diào)解依據(jù)的判定、審核工作中去，一來可以人盡其才，提高調(diào)解的效率，二來可以彌補調(diào)解人員專業(yè)資質(zhì)上的缺陷，從而進一步確立行政調(diào)解的正確性和權(quán)威性。

為了調(diào)動醫(yī)療糾紛行政調(diào)解人員的工作積極性，有必要制定一套有效的考核方案：把每年的行政調(diào)解工作納入依法行政績效評估指標，從而保證行政調(diào)解工作的落實。例如，年終考核時，可以按照司法所要求的本年度內(nèi)行政調(diào)解結(jié)案數(shù)量與總接案數(shù)量的比例，實施一定的獎勵或處罰措施。另外，在把行政調(diào)解納入依法行政績效評估指標的同時，要保證一定的工作經(jīng)費，行政調(diào)解人員在實施調(diào)解過程中的個人補貼、交通費、餐費、電話費等等要實行專項撥款，?？顚Ｓ?。

（三）回避制度

“任何人不能做自己的法官”，這是程序正義對自然正義的回應(yīng)與統(tǒng)一。衛(wèi)生行政機關(guān)作為爭議處理中的第三方，中立性與公正性是其優(yōu)勢所在，這在全球范圍內(nèi)已成共識。例如，《荷蘭調(diào)解協(xié)會調(diào)解員行為準則》中規(guī)定如果調(diào)解人員與爭議對象存在直接或間接利益關(guān)系，那么應(yīng)當采取回避措施。所以，筆者認為在醫(yī)療糾紛調(diào)解程序的設(shè)計中必須包涵回避條款，具體設(shè)計如下：（1）本人與該醫(yī)療糾紛存在直接或間接利害關(guān)系的；（2）本人與該醫(yī)療糾紛當事人存在直接或間接利害關(guān)系的；（3）有其他情況可能影響該行政調(diào)解公正性的。上述三種情況下調(diào)解人員不能接受該調(diào)解工作，已進入調(diào)解程序的可以由雙方當事人申請回避，對方當事人不服回避決定的可以申請復(fù)議一次[5]。

（四）通過司法確認賦予行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力

筆者認為衛(wèi)生行政機關(guān)可以就行政調(diào)解協(xié)議書的法律效力進行說明，并告知當事人可以將該調(diào)解協(xié)議進行司法確認，在不硬性規(guī)定的情況下鼓勵當事人進行司法確認，這樣既尊重了當事人的意愿，又不需要通過變更法律條款來賦予行政調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力，可以有效防止行政調(diào)解工作失去意義，增強調(diào)解員的工作積極性。

（五）完善調(diào)解監(jiān)督機制

為了保障調(diào)解工作的順利進行，防止權(quán)力濫用以及不作為情況的發(fā)生，保證調(diào)解結(jié)果的中立性和公正性，完善的調(diào)解監(jiān)督機制必不可少。具體設(shè)計如下：（1）制定專項監(jiān)督管理辦法，規(guī)定衛(wèi)生行政機關(guān)不得無故不受理行政調(diào)解申請，受理申請后不得怠于行使調(diào)解職責，因不受理或怠于執(zhí)行所造成的不利后果，可以由監(jiān)察部門追究責任；（2）調(diào)解人員在調(diào)解過程中出現(xiàn)徇私舞弊、失職和其他違法行為的依法給予行政處分或追究刑事責任[5]。衛(wèi)生行政機關(guān)還可以利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)建立區(qū)域性信息監(jiān)管系統(tǒng)負責收集和記錄其管轄范圍內(nèi)各醫(yī)療機構(gòu)的電子病歷信息。由于現(xiàn)在各醫(yī)院本身就擁有獨立信息數(shù)據(jù)庫，所以建立這類信息化監(jiān)管系統(tǒng)并不會給醫(yī)院帶來過多的負擔，卻能夠大大提高醫(yī)療糾紛處理中行政調(diào)解的效率。

（六）加強行政調(diào)解與司法調(diào)解、訴訟的銜接

隨著醫(yī)療糾紛類型的日益多樣化，建立一個司法與行政相結(jié)合的二元化糾紛處理機制十分重要，衛(wèi)生行政機關(guān)和法院都充分認識到調(diào)解可以成為解決醫(yī)療糾紛信訪的主要方式之一。所以，應(yīng)當致力于研究如何處理行政調(diào)解與司法調(diào)解、訴訟之間的關(guān)系，盡可能實現(xiàn)優(yōu)勢互補?？梢試L試建立聯(lián)席會議制度，由司法機關(guān)、衛(wèi)生行政機關(guān)、醫(yī)療機構(gòu)以及各類醫(yī)學(xué)會定期召開會議，相互了解近期對醫(yī)療糾紛的處理情況，集中分析典型和疑難案例，并針對相互協(xié)作的可行性進行探討。聯(lián)席會議制度的開展有助于理清行政調(diào)解、司法調(diào)解以及訴訟之間的關(guān)系，并且可以通過組織間的溝通交流進一步加深聯(lián)系，有利于行政調(diào)解與司法調(diào)解、訴訟之間的銜接[6]。

四、結(jié)語

醫(yī)療糾紛信訪案件數(shù)量的不斷攀升，使得我國本不充裕的司法資源面臨更大的壓力，行政調(diào)解作為一種專業(yè)、高效的糾紛處理方式理應(yīng)被納入到醫(yī)療糾紛信訪的處理機制中去，在發(fā)揮其優(yōu)勢的同時也應(yīng)對其進行完善。然而，糾紛案件的解決并不是終結(jié)，而應(yīng)該成為我們反思與修正的起點，衛(wèi)生行政機關(guān)應(yīng)該秉承“處理為基本，防范為創(chuàng)新”的思想進一步提高監(jiān)管水平，優(yōu)化醫(yī)療監(jiān)管法律規(guī)則，以期取得更好的社會效果。

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（責任編輯 江海波）

Abstract：With cases of medical disputes being on rise over the past years， settlement of such disputes via judicial approaches has gradually shown some shortcomings. Mediation， as a newlyemerging nonjudicial options of settling such disputes， will certainly play an increasingly important role in the handling of medical disputes via letter petition system. The existing administrative mediation system for resolving medical disputes has some serious limitations in terms of applicable scope， neutrality， authority， internal oversight and connection with other disputesolving approaches. In view of this situation， effort should be made to fully use the advantages and values of current administrative system， and by investigation and analysis， to identify problems with the current mediation system. On the basis of such work， we proposed some countermeasures for solving the problems， including speciallydesignated mediating body， expansion of applicable scope of administrative mediation， introduction of avoidance system， improvement of oversight mechanism and enhancement of connection between judicial solution and administrative mediation.

Key words：administrative mediation； medical disputes； handling of petition letters； alternative dispute solutions