秦玉峰　郭洋波

(哈爾濱體育學(xué)院，黑龍江 哈爾濱　150008)

美麗中國(guó)理念下我國(guó)濕地立法研究

秦玉峰郭洋波

(哈爾濱體育學(xué)院，黑龍江 哈爾濱150008)

【摘要】濕地在構(gòu)建美麗中國(guó)中具有重要的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、美學(xué)、科研和教育價(jià)值，而我國(guó)濕地現(xiàn)狀不容樂觀，迫切需要立法保護(hù)。本文在對(duì)我國(guó)濕地立法狀況和國(guó)外部分國(guó)家濕地保護(hù)狀況進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，提出了對(duì)我國(guó)濕地立法的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】美麗中國(guó)；立法；濕地保護(hù)；生態(tài)文明

1美麗中國(guó)理念下我國(guó)濕地立法的意義

中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告中提出：“努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”十八屆三中全會(huì)也提出了建設(shè)美麗中國(guó)的要求。美麗中國(guó)是全體國(guó)人的共同理想。美麗中國(guó)美麗中國(guó)的國(guó)內(nèi)價(jià)值是實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展，包括四個(gè)方面：人與自然、人與人、人與社會(huì)、人與自身。世界價(jià)值是通過建設(shè)自己美好的生態(tài)文明家園，承擔(dān)自身的國(guó)際責(zé)任，為構(gòu)建美麗世界貢獻(xiàn)我們的力量。通過立法保護(hù)濕地是發(fā)展生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國(guó)的重要方面。

1.1濕地對(duì)構(gòu)建美麗中國(guó)具有重要的價(jià)值

濕地被稱為“生命的搖籃”，有“地球之腎”的美譽(yù)，20世紀(jì)80年代聯(lián)合國(guó)《世界自然保護(hù)大綱》將濕地與森林、海洋并稱為地球三大生態(tài)系統(tǒng)。濕地具有重要的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、美學(xué)、科研和教育的價(jià)值，對(duì)構(gòu)建美麗中國(guó)具有重要的意義。

(1)濕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值：濕地是地球上生產(chǎn)力最高的生態(tài)系統(tǒng)。據(jù)2002年聯(lián)合國(guó)環(huán)境署發(fā)布的調(diào)查資料表明，濕地生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造的價(jià)值每公頃每年達(dá)1.4萬美元，是熱帶雨林創(chuàng)造價(jià)值的7倍，是農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造價(jià)值的160倍。豐富多樣的濕地為人類提供了大量的硼、鋰等礦產(chǎn)品，食鹽、石膏、天然堿等工業(yè)原材料和生產(chǎn)生活必需品，如蘆葦就是重要的造紙?jiān)稀?jù)統(tǒng)計(jì)，每平米濕地每年生產(chǎn)魚、蝦、貝等蛋白質(zhì)9克，是人們獲得動(dòng)物蛋白的重要來源。我國(guó)如果沒有三江平原濕地和長(zhǎng)江中下游濕地，東北的糧倉和江南的魚米之鄉(xiāng)也將不復(fù)存在。我國(guó)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、牧業(yè)等都離不開濕地提供的自然資源。此外，濕地還可以提供電力等多種能源，具有重要的水運(yùn)作用，據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)約有10萬km內(nèi)河航道，承擔(dān)了大約30%的貨運(yùn)量。

(2)濕地的生態(tài)價(jià)值：水是生命之源，萬物生存之本，離開了水，一切生命都將結(jié)束。人類的生存與發(fā)展自古以來就與水結(jié)下不解之緣，神秘的胡煥庸線就反映了生命對(duì)水的依賴。濕地是天然的“貯水池”，我國(guó)可利用的淡水資源中96%都來源于濕地。 濕地上孕育著全球20%的物種，這些物種不僅具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更具有重要的生態(tài)價(jià)值。濕地通過一系列的物理過濾、化學(xué)合成與分解、生物吸收等復(fù)雜的過程，將大量的污染物質(zhì)和有毒物質(zhì)吸收、分解、轉(zhuǎn)化，使水體得以凈化。據(jù)調(diào)查，濕地上大量的蘆葦對(duì)鎘、硒、錳、鐵、鉛的凈化能力會(huì)達(dá)到100%、96%、94%、92%、80%[1]。每公頃濕地每天可凈化400噸污水，我國(guó)目前有濕地面積6954萬公頃，每天可凈化數(shù)億噸的污水。濕地能將水、大氣、土壤中的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)和二氧化碳貯存起來，在應(yīng)對(duì)氣候變化和碳循環(huán)中起著重大的作用。大面積的濕地有利于凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候，減少霧霾和泥石流等自然災(zāi)害。濕地被稱為生態(tài)之基，是人類生態(tài)文明建設(shè)極為重要的組成部分。

(3)濕地的美學(xué)價(jià)值：大自然是美的發(fā)祥地，濕地不僅滋養(yǎng)著人類的生命，也潤(rùn)澤著人類的心靈。濕地是地球上最美的自然景觀之一，這里風(fēng)景優(yōu)美，景色宜人，許多濕地都是著名的旅游勝地。如位于黑龍江省的鳳凰山，是我國(guó)著名的高山濕地，山上遍布千姿百態(tài)的植被，如紅景天、杜鵑、崖柳等，尤其是“鳳凰樺”，與“黃山松”齊名，如菊如梅似獸似禽，造型奇特，使游客流連忘返，令藝術(shù)家拍案稱奇，豐富了人們的表象，給人以美的享受。扎龍是丹頂鶴的故鄉(xiāng)，這里的丹頂鶴象美麗的天使，時(shí)而傲然于碧綠的蘆葦蕩中，時(shí)而飛翔于蔚藍(lán)的天空，美淪美渙，令人目不遐接，感嘆大自然的神奇。中央電視臺(tái)曾舉行大型公益活動(dòng)：美麗中國(guó)濕地行，主題是：“濕地，生命因你而美麗”，評(píng)選出黑龍江省扎龍自然保護(hù)區(qū)、山東省微山湖自然保護(hù)區(qū)等中國(guó)十大魅力濕地，向人們展示了美不勝收的自然景觀。

(4)濕地的科研、教育價(jià)值：濕地豐富的野生動(dòng)植物資源，長(zhǎng)久以來積蓄的生物地理方面的演化進(jìn)程信息，為科學(xué)研究和文化教育提供了難得的實(shí)驗(yàn)對(duì)象和基地。如位于黑龍江省烏裕爾河下游齊齊哈爾和大慶交界處的扎龍濕地自然保護(hù)區(qū)地理位置特殊，是丹頂鶴等多種珍稀動(dòng)物的故鄉(xiāng)，這里還擁有眾多的昆蟲，以彈尾目、雙翅目和鞘翅目居多；此外，還有大量的植被，如還陽參、羊胡子草、苔草等。扎龍濕地自然保護(hù)區(qū)可以作為生物研究的重要基地，也可以作為林業(yè)、生物等專業(yè)學(xué)生實(shí)習(xí)教育基地，還可以作為大眾科普教育基地。許多濕地還保留了具有寶貴歷史價(jià)值的文化遺址，是歷史文化研究和教育的重要場(chǎng)所。

1.2我國(guó)濕地現(xiàn)狀呼喚立法保護(hù)

千百年來，濕地為人們的生存和發(fā)展在默默地奉獻(xiàn)，但是也遭受著人類的嚴(yán)重傷害。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，人們對(duì)大自然的貪婪攫取也在成幾何數(shù)增加，而在這一過程中濕地遭受的“打擊”可以說是最為嚴(yán)重的。據(jù)聯(lián)合國(guó)千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估(MA)指出，全球濕地退化和喪失的速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其它類型生態(tài)系統(tǒng)退化和喪失的速度。有數(shù)據(jù)顯示，目前全世界濕地面積的損失率約為50%，我國(guó)近50年來濕地面積損失率約為21.6%[2]。從20世紀(jì)50年代以來，全國(guó)沿海灘涂面積減少了三分之二，約三分之一的天然濕地存在著消失或功能改變的危險(xiǎn)。據(jù)2013年完成的濕地資源調(diào)查顯示，近10年來全國(guó)濕地面積減少了339.63萬公頃，減少率為8.82%；其中天然濕地面積減少了337.62萬公頃，減少率為9.33%。不僅濕地面積在大幅度減少，濕地質(zhì)量也在嚴(yán)重下降：部分濕地呈碎片化；大量的濕地水體遭到污染，據(jù)國(guó)家林業(yè)局統(tǒng)計(jì)，全國(guó)70%的江河遭到污染；濕地生物的多樣性也明顯減少。我國(guó)雖然在20世紀(jì)50年代就開始進(jìn)行濕地研究，但是從科學(xué)的角度強(qiáng)調(diào)濕地保護(hù)與管理的歷史只有短短的三十余年，直至20世紀(jì)90年代才完成了對(duì)全國(guó)濕地的初步調(diào)查工作，而對(duì)不同地區(qū)的濕地進(jìn)行系統(tǒng)研究與管理更是薄弱的環(huán)節(jié)。1992年正式加入《濕地公約》以來，政府加強(qiáng)了對(duì)濕地保護(hù)的力度，盡管有關(guān)部門在濕地保護(hù)方面做了大量的工作，但是仍面臨著許多問題。在法治社會(huì)，我國(guó)濕地現(xiàn)狀迫切需要立法保護(hù)，只有建立嚴(yán)格規(guī)范的從中央到地方的法治體系，才能真正落實(shí)好濕地的保護(hù)工作，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)中華民族永續(xù)發(fā)展。

2我國(guó)濕地立法現(xiàn)狀

2.1國(guó)家層面濕地立法現(xiàn)狀

我國(guó)是濕地大國(guó)，據(jù)《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》顯示，我國(guó)濕地面積約為6954萬公頃，約占世界濕地面積的10%[3]，濕地面積居世界第四，亞洲第一，但是目前，我國(guó)還沒有一部國(guó)家層面的專門的濕地立法，這與我國(guó)作為濕地大國(guó)的地位很不相符。我國(guó)已頒布實(shí)施了海洋和森林的專門的法律，唯獨(dú)濕地保護(hù)只能從其他涉及到濕地的法律中去尋找依據(jù)。如《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《水法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等，而有些條款內(nèi)容互相矛盾，有些條款與濕地的保護(hù)背道而馳。如根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四條：“將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地”、“未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地?！钡谌藯l：對(duì)未用地“適宜開發(fā)為農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開發(fā)成農(nóng)用地?！卑慈绱送评?，濕地屬于未利用地，既然未利用，就可以開發(fā)利用，這樣濕地就被改變了功能或被破壞了。根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》第二十六條：“國(guó)家鼓勵(lì)開發(fā)、利用水能資源?！睂?duì)這些水能資源豐富的地區(qū)進(jìn)行開發(fā)、利用，很可能會(huì)破壞濕地資源，使?jié)竦氐貌坏綉?yīng)有的保護(hù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》第二條對(duì)自然保護(hù)區(qū)的界定范圍，該保護(hù)區(qū)只對(duì)那些“有代表性的”、“有特殊意義的”區(qū)域進(jìn)行保護(hù)，被它保護(hù)的濕地少之又少。2015年1月1日實(shí)施的新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》將“濕地”作為環(huán)境的一部分加以保護(hù)，但它除了保護(hù)“濕地”之外，還要保護(hù)大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等，可謂“范圍廣”、“任務(wù)重”，不可能針對(duì)濕地的特殊性進(jìn)行有針對(duì)性的保護(hù)。2013年3月28日國(guó)家林業(yè)局公布了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，對(duì)濕地的保護(hù)工作起到了一定的促進(jìn)作用，但這僅僅是部門制定的法規(guī)，權(quán)威性不足，如對(duì)濕地的破壞行為就沒有制定嚴(yán)格的處罰條款。法律制度的缺失會(huì)直接導(dǎo)致濕地生態(tài)環(huán)境由于缺乏有效的法律保護(hù)，而受到嚴(yán)重的破壞。

2.2地方層面濕地立法現(xiàn)狀

在國(guó)家的專門的濕地立法千呼萬喚出不來的情況下，各地方頒布的濕地保護(hù)條例就顯得尤為重要。截止到2015年1月1日，我國(guó)已有22個(gè)省出臺(tái)了地方濕地保護(hù)條例。2003年6月20日頒布的《黑龍江省濕地保護(hù)條例》是我國(guó)第一部省級(jí)的地方濕地保護(hù)法規(guī)，對(duì)黑龍江省的濕地保護(hù)工作，乃至全國(guó)的濕地保護(hù)工作都起著十分重要的作用。之后，全國(guó)許多地方都先后頒布了濕地保護(hù)條例，如《江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例》、《陜西省濕地保護(hù)條例》、《湖南省濕地保護(hù)條例》、《廣東省濕地保護(hù)條例》、《北京市濕地保護(hù)條例》等。這些地方濕地條例一般都是作為“應(yīng)急”而頒布的，由于沒有進(jìn)行科學(xué)規(guī)范論證，存在著諸多問題，如立法目的定位不準(zhǔn)確，濕地定義混亂，某些條款過于抽象等，難以真正達(dá)到對(duì)濕地的全方位保護(hù)。地方濕地立法主要存在以下方面的問題：

(1)濕地定義混亂。地方立法的一個(gè)嚴(yán)重問題就是定義混亂，難以起到對(duì)濕地的有效保護(hù)。如《黑龍江省濕地保護(hù)條例》第一章第三條規(guī)定：“本條例所稱濕地是指自然形成的具有調(diào)節(jié)周邊環(huán)境功能的所有常年或者季節(jié)性積水地段，包括沼澤地、泥炭地、河流、湖泊及泛洪平原等，并經(jīng)過認(rèn)定的地域”。筆者認(rèn)為，這個(gè)定義存在兩個(gè)方面的問題：其一，濕地僅包括自然形成的，那么人工形成的就不屬于濕地了？就不用保護(hù)了？由于各種原因，對(duì)濕地的開發(fā)或改變用途在所難免，這樣局部的濕地面積就會(huì)減少，如果濕地僅指自然形成的，而濕地的形成時(shí)間又很慢長(zhǎng)，那么濕地的面積必然會(huì)減少。如果用科學(xué)的人工的方式形成濕地，就會(huì)使?jié)竦氐目偭坎粫?huì)減少。其二，濕地是“經(jīng)過認(rèn)定的地域”說法欠妥?，F(xiàn)階段，對(duì)濕地進(jìn)行認(rèn)定工作進(jìn)展得比較緩慢，這樣就會(huì)使沒有被認(rèn)定的沼澤地、泥炭地、河流、湖泊、泛洪平原等得不到有效的保護(hù)。

(2)立法目的定位不準(zhǔn)確。地方立法目的多局限于“維護(hù)”，對(duì)濕地的保護(hù)力度不足。如《湖南省濕地保護(hù)條例》、《黑龍江省濕地保護(hù)條例》、《吉林省濕地保護(hù)條例》等都用了“維護(hù)”、“促進(jìn)濕地資源可持續(xù)利用”這樣的詞語。對(duì)待濕地，不應(yīng)僅僅是“維護(hù)”、“促進(jìn)濕地資源可持續(xù)利用”，更為重要的是促進(jìn)濕地的可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先。濕地是有生命的，是動(dòng)態(tài)的，對(duì)待濕地，應(yīng)有一種生命的關(guān)懷，采取多種措施，友好地對(duì)待濕地，喚發(fā)出濕地的生命活力，促進(jìn)濕地從數(shù)量到質(zhì)量上都提升，所以說立法目的應(yīng)為“采取各種積極措施，促進(jìn)濕地資源可持續(xù)發(fā)展”。

(3)某些條款過于抽象，執(zhí)行時(shí)缺乏可操作性。如《黑龍江省濕地保護(hù)條例》規(guī)定，省人民政府應(yīng)當(dāng)成立由有關(guān)部門和專家、學(xué)者組成的濕地認(rèn)定委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)全省濕地進(jìn)行確認(rèn)并劃定范圍。這里的“有關(guān)部門和專家、學(xué)者”缺乏有效界定，語焉不詳，如何執(zhí)行？《湖南省濕地管理?xiàng)l例》規(guī)定，對(duì)本省濕地資源進(jìn)行普查。為了對(duì)濕地資源的有效管理與保護(hù)，進(jìn)行濕地普查工作是必須的，但是幾年普查一次、普查工作包括哪些方面等都沒有詳細(xì)的說明，不利于使?jié)竦仄詹楣ぷ鞯囊?guī)范科學(xué)化開展，更不利于對(duì)濕地普查工作的監(jiān)督與檢查。條款過于抽象，勢(shì)必影響對(duì)濕地的保護(hù)與管理工作。

(4)管理機(jī)構(gòu)過于分散，不利于對(duì)濕地的全面保護(hù)。對(duì)于濕地的保護(hù)，在地方濕地保護(hù)條例中規(guī)定，由林業(yè)部門主管，其他部門協(xié)助，如《遼寧省濕地管理?xiàng)l例》規(guī)定，林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)濕地保護(hù)工作，其中沼澤濕地的保護(hù)工作，由林業(yè)行政主管部門具體負(fù)責(zé)；湖泊、河流、庫塘濕地的保護(hù)工作，由水行政主管部門負(fù)責(zé)；濱海濕地的保護(hù)工作，由海洋與漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)?！逗邶埥竦乇Ｗo(hù)條例》規(guī)定，省林業(yè)行政主管部門是全省濕地行政主管部門，各級(jí)水利、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、畜牧等行政主管部門依照職責(zé)分工，各司其職，密切配合，共同作好濕地保護(hù)工作。濕地是一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，各部門分散管理，部門之間存在著利益之爭(zhēng)，往往從本部門利益出發(fā)，而不是從濕地的可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，有利益了都去爭(zhēng)，有危機(jī)了回避或逃避，不利于從數(shù)量上和質(zhì)量上對(duì)濕地的有效保護(hù)，促進(jìn)濕地可持續(xù)發(fā)展。

(5)對(duì)破壞濕地的行為普遍處罰過輕。濕地的形成需要漫長(zhǎng)的時(shí)間，而對(duì)濕地的破壞可能瞬間就會(huì)產(chǎn)生，而且對(duì)某些珍貴濕地的破壞可能很難彌補(bǔ)，所以在加強(qiáng)濕地保護(hù)的宣傳與教育工作，提高公民保護(hù)濕地的意識(shí)和行為的同時(shí)，還應(yīng)通過立法嚴(yán)格處罰對(duì)濕地的破壞行為，而現(xiàn)有的地方濕地保護(hù)條例普遍存在著對(duì)破壞濕地的行為處罰過輕的問題。如《黑龍江省濕地保護(hù)條例》第五章第三十六條規(guī)定，排放濕地水資源的，責(zé)令停止違法行為，恢復(fù)濕地水資源，并處以每立方米三至五元的罰款?！逗鲜竦毓芾?xiàng)l例》規(guī)定，開墾、采挖、燒荒、采礦、爆破的，處以每平方米3元至30元的罰款。對(duì)破壞濕地的行為應(yīng)該嚴(yán)格處罰，而這些處罰規(guī)定都太輕，不能起到對(duì)破壞濕地的行為的警示作用，甚至縱容了對(duì)濕地的破壞行為。

當(dāng)然，也有的地方濕地保護(hù)條例在制定時(shí)經(jīng)多方論證，既借鑒了《濕地公約》和國(guó)外濕地立法保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，也具有本地區(qū)特色，如2012年頒布的《北京市濕地保護(hù)條例》就非?？茖W(xué)規(guī)范，對(duì)北京市的濕地保護(hù)工作，乃至全國(guó)地方濕地立法和保護(hù)工作都具有重要的意義。

3國(guó)外部分國(guó)家濕地保護(hù)狀況及對(duì)我國(guó)濕地立法保護(hù)的啟示

3.1國(guó)外部分國(guó)家濕地保護(hù)狀況

美國(guó)重視對(duì)濕地的立法保護(hù)，早在20世紀(jì)60年代，聯(lián)邦政府和一些州就開始立法保護(hù)濕地，并廣泛地開展有關(guān)濕地的環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究工作。1972年，美國(guó)頒布《清潔水法》，第404條規(guī)定，轉(zhuǎn)化濕地用途必須受到限制。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以來，許多總統(tǒng)都頒布了濕地保護(hù)的法令。1988年美國(guó)總統(tǒng)布什提出了在全球范圍內(nèi)具有重要影響的濕地政策——實(shí)現(xiàn)濕地“零凈損失率”的目標(biāo)，這一政策被認(rèn)為是與《濕地公約》齊名的影響濕地保護(hù)的重大事件。1993年克林頓總統(tǒng)發(fā)布了《保護(hù)美國(guó)的濕地：公正、靈活和有效的方式》，這是重要的國(guó)家濕地保護(hù)計(jì)劃。2004年布什總統(tǒng)提出了濕地保護(hù)的新政策，在2004年4月22日“世界地球日”講話中指出，美國(guó)不僅要保護(hù)好現(xiàn)有的濕地資源，而且要使總的濕地面積和質(zhì)量有一個(gè)大的增長(zhǎng)。并且提出了實(shí)施目標(biāo)：在未來的5年內(nèi)，美國(guó)將恢復(fù)或新建、改良濕地的面積達(dá)到300萬英畝[4]。

澳大利亞非常重視濕地資源的保護(hù)工作，制定和頒布了許多濕地保護(hù)的法規(guī)和政策。1997年澳大利亞政府頒布了《國(guó)家濕地政策》[4]，該政策成為了澳大利亞濕地保護(hù)的重要文件，各州根據(jù)該政策相繼制定了許多適合本地情況的行動(dòng)計(jì)劃。澳大利亞還通過培訓(xùn)班、印制宣傳材料和建立網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)員等形式提高民眾濕地保護(hù)的意識(shí)，促進(jìn)對(duì)濕地的有效保護(hù)。澳大利亞還建立了許多非政府的自然保護(hù)機(jī)構(gòu)，在不同地區(qū)和領(lǐng)域開展和從事濕地保護(hù)活動(dòng)，他們定期組織會(huì)議，商討環(huán)境保護(hù)問題，為政府的環(huán)境保護(hù)工作獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，為環(huán)境保護(hù)工作作出了重要的貢獻(xiàn)。

英國(guó)的濕地保護(hù)比較成功，它將濕地事務(wù)分層管理，分為國(guó)際濕地事務(wù)和國(guó)內(nèi)濕地事務(wù)，國(guó)際濕地事務(wù)由聯(lián)合工作委員會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)；國(guó)內(nèi)濕地事務(wù)由國(guó)家自然保護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。英國(guó)濕地保護(hù)法律體系由中歐盟指令和國(guó)際條約、中央政府立法和各州立法三級(jí)構(gòu)成。1996年英國(guó)環(huán)境署成立，將環(huán)境管理權(quán)集中起來，濕地就歸英國(guó)環(huán)境署統(tǒng)一管理。對(duì)濕地保護(hù)的法律體系包括：自然保護(hù)區(qū)制度、公共購買制度、濕地管理協(xié)議制度等，比較完善，有利于對(duì)濕地全面有效的保護(hù)。

3.2對(duì)我國(guó)濕地立法保護(hù)的啟示：在國(guó)家層面上重視濕地保護(hù)工作

國(guó)外濕地保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)給我們以啟示，要在國(guó)家層面上重視濕地的保護(hù)工作，要制定對(duì)濕地保護(hù)的法律，增強(qiáng)對(duì)濕地保護(hù)的力度，使?jié)竦氐谋Ｗo(hù)工作有法可依，有章可循，使?jié)竦氐谋Ｗo(hù)工作規(guī)范化、制度化。2013年3月國(guó)家林業(yè)總局頒布了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》，對(duì)全國(guó)的濕地保護(hù)盡管發(fā)揮了一定的作用，但由于該濕地保護(hù)規(guī)定立法級(jí)別低，且原則化的規(guī)定多，可操作性差，不能起到對(duì)全國(guó)濕地的系統(tǒng)的有效保護(hù)。每個(gè)國(guó)家的國(guó)情不同，所以各國(guó)的濕地保護(hù)立法也不同。我國(guó)在制定濕地保護(hù)立法時(shí)也必須根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，有我們自己的特色。濕地立法工作要在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，進(jìn)行反復(fù)論證，使?jié)竦氐谋Ｗo(hù)工作與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家的政策法規(guī)等相適應(yīng)，以利于對(duì)濕地的有效保護(hù)。

4對(duì)我國(guó)濕地立法的建議

4.1盡快制定頒布《中華人民共和國(guó)濕地法》

“當(dāng)今的世界，仍然是資源有限(甚至貧乏)的，而人們所追求的目標(biāo)是多種多樣的。這些目標(biāo)在實(shí)現(xiàn)的過程中，圍繞著爭(zhēng)奪資源而進(jìn)行無情的競(jìng)爭(zhēng)?！盵5]濕地作為重要的資源，如果不加以有效保護(hù)，必然會(huì)在無情的競(jìng)爭(zhēng)中受到傷害。濕地具有整體性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)，它涉及到動(dòng)物、植物、水、土壤等多方面因素，而對(duì)濕地的保護(hù)不僅涉及到環(huán)保法，還涉及到民法、行政法，甚至刑法等。缺乏國(guó)家層面的濕地立法，很難對(duì)濕地進(jìn)行全方位的保護(hù)。目前我國(guó)在《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《漁業(yè)法》等相關(guān)法律中涉及了一些對(duì)濕地保護(hù)的零星條款，但這些條款根本沒有從濕地的整體生態(tài)利益和價(jià)值方面提出對(duì)濕地的有效保護(hù)，對(duì)濕地的保護(hù)立法定位片面，不可能指望通過這些單行法對(duì)濕地進(jìn)行有效保護(hù)。有的專家提出應(yīng)盡快制定頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》，筆者認(rèn)為，這樣過于狹窄，應(yīng)科學(xué)地、人文地對(duì)待濕地，對(duì)待濕地不是把它封閉起來，孤立起來，沒有任何利用，也體現(xiàn)不出濕地的價(jià)值，也不利于對(duì)濕地的真正保護(hù)，而是應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，更好地發(fā)揮濕地的經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、美學(xué)、科研與教育等多方面價(jià)值，動(dòng)態(tài)地對(duì)待濕地，在短期內(nèi)使?jié)竦氐臄?shù)量和質(zhì)量不降低，長(zhǎng)期內(nèi)使?jié)竦氐臄?shù)量和質(zhì)量保持增長(zhǎng)，所以僅僅是制定頒布《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》，是不妥的，應(yīng)制定頒布《中華人民共和國(guó)濕地法》，只有這樣才能體現(xiàn)出對(duì)濕地的科學(xué)態(tài)度和科學(xué)精神，而《中華人民共和國(guó)濕地法》并不排斥對(duì)濕地的保護(hù)，是規(guī)范對(duì)濕地的科學(xué)研究、調(diào)查、開發(fā)、利用和保護(hù)等多方面工作，使?jié)竦乇Ｗo(hù)工作的法制化水平提升到一個(gè)新的層次。

(1)盡快制定頒布《中華人民共和國(guó)濕地法》是對(duì)濕地真正有效保護(hù)的需要

由于缺少國(guó)家層面的專門的濕地立法，各地方在對(duì)濕地的保護(hù)工作中會(huì)遇到許多尷尬的問題，如各地頒布的濕地管理?xiàng)l例對(duì)濕地的內(nèi)涵和外延的界定不同，會(huì)出現(xiàn)在某省被稱為濕地的地方，在另一個(gè)省不被稱為濕地；在某省受到嚴(yán)格保護(hù)的濕地，在另一個(gè)省可能沒有得到很好的保護(hù)。由于各地方頒布的濕地管理?xiàng)l例對(duì)破壞濕地的行為的處罰措施和力度不同，而作為自然資源的濕地，它的存在并不服從于各地方的行政管理，有的濕地會(huì)跨省存在，如何加強(qiáng)對(duì)跨省的濕地的管理？對(duì)同樣的破壞濕地的行為在不同的地方會(huì)面臨不同的處罰，甚至是在某處可能受到嚴(yán)厲的處罰，在另一處可能沒有受到處罰。濕地是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，它包括水、土壤、植物、動(dòng)物等多種要素，如果缺乏一個(gè)專門統(tǒng)一有法律權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu)，就不能做到對(duì)濕地的有效保護(hù)，通過制定《中華人民共和國(guó)濕地法》，從法律上明確濕地的管理機(jī)構(gòu)，它的職責(zé)、權(quán)限等，可以有效地加強(qiáng)對(duì)濕地的保護(hù)。盡快制定頒布《中華人民共和國(guó)濕地法》，是對(duì)濕地真正有效保護(hù)的需要，是改善生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗中國(guó)的需要。

(2)盡快制定頒布《中華人民共和國(guó)濕地法》是加強(qiáng)法制建設(shè)，依法治國(guó)的需要

我國(guó)已頒布了《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)海洋法》，作為地球的三大生態(tài)系統(tǒng)，唯獨(dú)缺少國(guó)家層面的專門的濕地立法。2014年10月23日十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，明確提出：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，盡快制定頒布《中華人民共和國(guó)濕地法》是全面貫徹十八屆四中全會(huì)報(bào)告，加強(qiáng)法制建設(shè)，依法治國(guó)的需要。比起森林、海洋，人們對(duì)濕地的認(rèn)知比較晚，而且濕地環(huán)境比起森林環(huán)境和海洋環(huán)境要復(fù)雜得多，制定濕地法的難度也要比制定森林法和海洋法的難度大得多，但是目前真是到了迫切需要制定《中華人民共和國(guó)濕地法》的時(shí)刻了?？茖W(xué)立法是加強(qiáng)法制建設(shè)、依法治國(guó)的前提，應(yīng)盡快制定《中華人民共和國(guó)濕地法》，并依此制定相關(guān)配套法律，完善濕地立法體系。

(3)盡快制定頒布《中華人民共和國(guó)濕地法》是履行國(guó)際《濕地公約》的需要

為了加強(qiáng)對(duì)全球濕地的保護(hù)工作，1971年國(guó)際社會(huì)制定了一部有關(guān)濕地保護(hù)的全球性公約——《濕地公約》，這也是世界上第一個(gè)環(huán)境公約，公約要求參加國(guó)采取有效措施保護(hù)本國(guó)濕地，尤其是列入國(guó)際重要濕地名冊(cè)的濕地。我國(guó)于1992年加入了《濕地公約》，之后采取了一系列措施對(duì)濕地進(jìn)行保護(hù)，如1995年制定了《中國(guó)21世紀(jì)議程——林業(yè)行動(dòng)計(jì)劃》，提出了濕地資源保護(hù)與合理利用的目標(biāo)和措施；2000年制定并頒布了《中國(guó)濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》，確立了300多個(gè)具有全球意義的濕地保護(hù)項(xiàng)目。這些舉措在一定程度上加強(qiáng)了對(duì)濕地的保護(hù)工作，但是與我國(guó)不容樂觀的濕地狀況對(duì)濕地的保護(hù)需要，與國(guó)際《濕地公約》對(duì)成員國(guó)的要求，還有一段距離。中國(guó)國(guó)際濕地公約履約辦公室主任馬廣仁指出，當(dāng)務(wù)之急是下大力氣推進(jìn)濕地立法，用法律的形式搶救性地保護(hù)濕地資源。尚缺少一部全國(guó)性濕地保護(hù)法律，以扭轉(zhuǎn)基層執(zhí)法長(zhǎng)期以來“疲軟”狀態(tài)[6]。盡快制定頒布《中華人民共和國(guó)濕地法》，有利于履行國(guó)際《濕地公約》，體現(xiàn)我國(guó)濕地保護(hù)工作的力度，發(fā)揮我國(guó)作為濕地大國(guó)對(duì)全球環(huán)境保護(hù)工作的作用和對(duì)全球生態(tài)文明建設(shè)的貢獻(xiàn)。

4.2對(duì)不適宜的地方濕地保護(hù)條例進(jìn)行修改

不可否認(rèn)，在國(guó)家沒有出臺(tái)專門的濕地保護(hù)和管理?xiàng)l例的情況下，各地方根據(jù)本地區(qū)具體情況，制定適合本地區(qū)的濕地保護(hù)條例，對(duì)本地區(qū)的濕地保護(hù)工作起到了重要的促進(jìn)作用。但是，許多地方濕地保護(hù)條例已頒布了若干年，如《黑龍江省濕地保護(hù)條例》是2003年頒布的，《湖南省濕地保護(hù)條例》是2005年頒布的，《陜西省濕地保護(hù)條例》是2006年頒布的，這些年情況發(fā)生了許多變化，而且有些地方濕地保護(hù)條例當(dāng)初制定時(shí)就比較倉促，建議研究國(guó)外濕地保護(hù)方面的經(jīng)驗(yàn)，汲取各地方濕地立法的長(zhǎng)處和濕地立法工作取得的成績(jī)的基礎(chǔ)上，修改各地方的濕地保護(hù)條例。如美國(guó)濕地立法保護(hù)工作中的“零凈損率”就值得借鑒，對(duì)待濕地不是將其封閉起來，而是將其是為是動(dòng)態(tài)的，遵循濕地發(fā)展規(guī)律，通過采取多項(xiàng)措施確保濕地總面積不減少，質(zhì)量不下降。《北京市濕地保護(hù)條例》第一章第四條規(guī)定，本市實(shí)行最嚴(yán)格的濕地保護(hù)管理制度。確保濕地面積總量不減少，并采取措施，提升濕地質(zhì)量，改善濕地功能。對(duì)濕地的保護(hù)力度非常大，很值得各地學(xué)習(xí)。《吉林省濕地保護(hù)條例》規(guī)定：濕地專家委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)包括林業(yè)、水利、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、畜牧、氣象以及漁業(yè)等方面的專家和工程技術(shù)人員。該條例具體明確，具有很強(qiáng)的可操作性?！侗本┦袧竦乇Ｗo(hù)條例》第三十六條規(guī)定：每五年開展一次全市濕地資源調(diào)查，建立濕地資源檔案。濕地資源調(diào)查主要包括濕地面積、類型、分布，以及野生動(dòng)植物種類、數(shù)量、生存狀況等內(nèi)容。條例制定得層次分明、具體清晰，便于濕地保護(hù)工作的具體執(zhí)行，也便于上級(jí)主管部門及群眾的監(jiān)督檢查工作，可以有效地保護(hù)濕地資源。各地方在對(duì)本地區(qū)濕地保護(hù)條例進(jìn)行梳理時(shí)，可以借鑒上述濕地保護(hù)條例的可取之處，進(jìn)行很好的修改。

參考文獻(xiàn)：

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Study on Wetland legislation under the Concept of Beautiful China

QIN YufengGUO Yangbo

(Herbin Sport University，Heilongjiang Herbin 150008)

Abstract：Wetland is important in building a beautiful China economy，ecology，aesthetics，scientific research and education value，and the present situation of wetland in China is not optimistic，urgent need legal protection.Based on wetland legislation in our country and foreign national wetland conservation conditions the paper puts forward the relevant policy recommendations to the wetland legislation in our country.

Keywords：beautiful China；wetland legislation；ecological civilization

作者簡(jiǎn)介：秦玉峰，教授/編審，主要研究方向?yàn)榉▽W(xué)、編輯學(xué)；郭洋波，教授，教研室主任，主要從事教育學(xué)、法學(xué)研究

中圖分類號(hào)：D922.68

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-288X(2016)03-0131-05

項(xiàng)目資助：2014年度黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目：美麗中國(guó)理念下我國(guó)濕地立法研究(項(xiàng)目編號(hào)：14D003)

引用文獻(xiàn)格式：秦玉峰等.美麗中國(guó)理念下我國(guó)濕地立法研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：131-135.