賈　蕾　劉文佳

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京　100029)

基于供給側結構性改革的環(huán)保“公私合營機制”(PPP)政策建議

賈蕾劉文佳

(環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京100029)

【摘要】環(huán)保PPP模式是供給側改革的有效途徑和模式。當前環(huán)保領域PPP模式有其自身不足。為此應加快供給側結構性改革步伐、建立項目指導和監(jiān)管機制、完善法律法規(guī)、建立健全信用體系、創(chuàng)新環(huán)保PPP的融資模式等。

【關鍵詞】環(huán)?！肮胶蠣I機制”(PPP)；供給側結構性改革；政策建議

“公私合營機制”(以下簡稱PPP)是指，政府按照一定的程序和方式，與社會(私人)組織合作提供某種公共物品和服務的伙伴式合作關系。PPP自80年代中期引入我國后，在包括環(huán)保在內的相關基礎設施建設領域得到較快發(fā)展。十八屆三中全會《決定》明確提出，明確發(fā)展環(huán)保市場，建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理。中央提出，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，著力提高供給體系質量和效率。PPP作為市場化機制的一種重要形式，為促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)領域供給側改革，推動環(huán)保市場的健康發(fā)展、籌集環(huán)保資金、加快環(huán)境污染防治發(fā)揮了巨大作用。

1環(huán)保PPP蓬勃發(fā)展

中央高度重視發(fā)展環(huán)保PPP，不斷建立健全利益分享和風險防范等機制，推動實施環(huán)保PPP示范項目?？偟目?，環(huán)保PPP蓬勃發(fā)展，取得了顯著的成效。

(1)扶持政策不斷完善。2014年以來，國務院以及財政部、發(fā)改委等部委密集出臺了多項PPP扶持政策。2015年4月，財政部、環(huán)保部《關于推進水污染防治領域政府和社會資本合作的實施意見》(財建〔2015〕90號)，鼓勵和引導水污染防治領域的PPP項目，建立合同約束、信息公開、過程監(jiān)管、績效考核的規(guī)范化PPP模式。此外，福建等省(區(qū)、市)也陸續(xù)出臺政策，鼓勵建設環(huán)保PPP等項目，進一步豐富了環(huán)保PPP扶持政策體系。

(2)實踐探索更加豐富。隨著中央重視程度的不斷提高，環(huán)保PPP示范項目數(shù)量和質量得到了進一步提升，為深化環(huán)保PPP的應用范圍奠定了堅持基礎。2015年5月，發(fā)改委公布的環(huán)保類PPP示范項目達到370個，占所有PPP項目總數(shù)的35.5%。在環(huán)保類PPP項目中，水務類、固廢處置、污染綜合治理和生態(tài)環(huán)境建設等領域均有突破，豐富了PPP示范項目的試點內容。

(3)規(guī)范水平持續(xù)提高。隨著試點探索的持續(xù)深入，政府和市場的磨合度不斷提高，環(huán)保PPP項目運行機制、利益分配機制、風險防范機制、退出機制等各項制度規(guī)范不斷健全。2014年以來，財政部等部門陸續(xù)出臺了多項文件，明確了環(huán)保PPP項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等實操要求，發(fā)布了環(huán)保PPP項目合同管理指南，規(guī)定了PPP項目采購程序、爭議處理和監(jiān)督檢查等規(guī)范性內容，提高了環(huán)保PPP的規(guī)范水平。

2環(huán)保PPP在供給側改革中的重要作用

中央明確了供給側改革的五大任務：去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。環(huán)保PPP模式在資金實力、政府對接能力和綜合治理能力方面的巨大優(yōu)勢，成為環(huán)保領域助力供給側改革的重要力量。

在去產(chǎn)能方面，環(huán)保PPP可以滿足煤炭、鋼鐵、造紙、制革、印染、染料、煉焦、煉硫、煉砷、煉油、電鍍、農(nóng)藥等行業(yè)的工業(yè)企業(yè)在提升裝備水平、升級換代產(chǎn)品、改造工藝技術、增設環(huán)保設施和綜合治理環(huán)境污染等方面巨額資金需求，促進低效產(chǎn)能的升級改造，推動去除落后和過剩產(chǎn)能。

在去庫存方面，環(huán)保PPP通過利益分享和風險共擔，實現(xiàn)了環(huán)保需求和環(huán)保供給的有效對接，緩解了環(huán)保供給端有供給、環(huán)保的需求端有需求而因信息不對稱、權責利分配不均導致的結構性過剩，釋放了環(huán)保產(chǎn)業(yè)潛力。

在去杠桿方面，環(huán)保PPP模式實現(xiàn)了具備融資優(yōu)勢的上市公司逐步取代原本舉債承建環(huán)保公用建設的城投公司，成為綜合環(huán)境治理的投資主力，降低了債務比例和風險，推動了去杠桿化進程。

在降成本方面，環(huán)保PPP以長期盈利模式吸引到了成本較低的資金，降低了環(huán)保投入的融資成本，提高了財政資金的使用效率。同時，環(huán)保PPP引入了現(xiàn)代管理技術，減少了運營管理過程的額外成本支出。

在補短板方面，環(huán)保PPP在短時間內吸引了大量社會資本，形成了較大規(guī)模的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場，為長期投入不充分的環(huán)保產(chǎn)業(yè)注入了大量資金，激勵了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的技術更新和產(chǎn)業(yè)升級，推動了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的長期良性發(fā)展。

3環(huán)保PPP發(fā)展中存在的問題及原因

當前，環(huán)保PPP快速發(fā)展的同時，也有一些問題值得引起高度重視。

(1)總體規(guī)模偏小。目前，環(huán)保PPP以小項目為主，項目投資明顯低。2015年，發(fā)改委公布的1043個PPP項目中，370個環(huán)保PPP項目投資總額1676.9億元，僅占PPP項目投資總額的8.5%。環(huán)保領域PPP項目平均投資額為4.6億元，不到PPP項目庫平均投資額的1/4。

(2)馬太效應明顯。環(huán)保PPP項目中水務項目是我國PPP實踐經(jīng)驗積累較多的領域，政府和社會資本操作得都比較成熟，其他類型的環(huán)保PPP項目則明顯較弱。在發(fā)改委公布的370項環(huán)保PPP項目中，水務類有262項，項目數(shù)和投資額均占環(huán)保PPP項目的一半以上。

(3)省際分布不均。從項目數(shù)量來看，18個省的環(huán)保PPP項目數(shù)低于平均值，西部地區(qū)省均項目數(shù)約為東部地區(qū)的兩倍。從項目投資額來看，東部地區(qū)優(yōu)勢明顯，單個項目投資額平均為7.3億元，約為西部地區(qū)的2.5倍；單個項目投資額最高的省份是北京市，達到19.7億元，最低的是青海省，僅有0.8億元。

環(huán)保PPP問題的核心是發(fā)展不夠充分。具體原因：

(1)法律法規(guī)和信用體系不健全。一方面，對環(huán)保PPP項目招標程序、稅收優(yōu)惠、配套融資政策、定價調價機制、法律救濟措施沒有明確的規(guī)定。另一方面，不同部委特別是發(fā)改委和財政部的相關政策不清晰、不完整和不一致。同時，政府財政還不夠透明，財力與支付能力難以評估和監(jiān)管，并沒有任何法律法規(guī)從制度上保證政府補貼和支付的長期履約。同時，信用體系建設不完善導致項目違約風險增加。

(2)缺乏指導監(jiān)管機構。一方面，環(huán)保PPP項目的缺乏技術層面的指導機構，現(xiàn)有的技術標準難以支撐項目的順利實施。另一方面，環(huán)保PPP項目的部門間責任不夠明確，監(jiān)管工作的很難落實，極大限制和制約了PPP模式的推廣和發(fā)展。

(3)缺乏優(yōu)質項目。目前大部分項目都需要政府大量的補貼和支付給予支持，因而地方企業(yè)更多受制于地方政府的財政承受力，較難獨立開展工作。

(4)融資模式比較單一。目前環(huán)保PPP項目融資方式通常是BOT(建設-運營-轉讓)模式，僅適用于盈利前景較好的領域，盈利能力弱的領域推廣難度很大。

4加快發(fā)展環(huán)保PPP的政策建議

第一，加快供給側結構改革步伐。支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)擴大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、提高技術水平和市場化程度，推動實施一批加強環(huán)境基礎設施建設、提高企業(yè)治污能力、實施環(huán)境綜合整治等環(huán)境治理工程項目，推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和項目供給改革，為環(huán)保PPP模式奠定基礎。

第二，建立項目指導和監(jiān)管機制。健全環(huán)保PPP項目指導和監(jiān)管隊伍，從項目評估、可行性研究、資格評審、招標和評標上提供技術支持，加強項目運行監(jiān)管，提高環(huán)保PPP項目的實施效率。

第三，完善法律體系。進一步完善環(huán)保PPP管理體系，規(guī)范環(huán)保PPP等融資行為，通過法律法規(guī)形式進行固化，有效協(xié)調政府部門、投資者和建設者等各方面的利益。

第四，建立健全信用體系。以建立左右上下貫通的信任文化為目標，完善行業(yè)信用記錄體系，建立和完善失信懲罰機制，防范和化解信用風險，形成良好環(huán)保PPP項目建設環(huán)境。

第五，創(chuàng)新環(huán)保PPP融資模式。創(chuàng)新利潤補貼的融資模式，拓展環(huán)保PPP應用領域，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，提高社會資本使用效率，解決盈利性較弱的環(huán)保融資問題。

Recommendations to Develop Environmental Protection PPP Based on the Supply-side Structural Reforms

JIA LeiLIU Wenjia

(Policy Research Center for Environment and Economy，MEP，Beijing 100029)

Abstract：The environmental PPP modes are the supply-side reforms effective ways. However，environmental protection PPP model has its own shortcomings. So it is necessary for environmental protection PPP to accelerate the pace of structural reform of the supply side，to establish the project steering and monitoring mechanism，to improve laws and regulations，to form a sound credit system，and to innovate PPP financing mode.

Keywords：environmental protection PPP; the supply-side structural reforms; recommendations

作者簡介：賈蕾，碩士，工程師，主要研究方向為環(huán)境經(jīng)濟與管理政策

通訊作者：劉文佳，助理工程師，主要研究方向為環(huán)境經(jīng)濟與管理政策

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)03-0058-02

引用文獻格式：賈蕾等.基于供給側結構性改革的環(huán)?！肮胶蠣I機制”(PPP)政策建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：58-59.