西華師范大學(xué) 徐嘉徽

新常態(tài)下構(gòu)建以目標(biāo)為導(dǎo)向的跨區(qū)域合作模式研究

西華師范大學(xué) 徐嘉徽

隨著我國(guó)區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)階段，區(qū)域性問(wèn)題增多，地方政府合作在公共管理中的作用也愈發(fā)重要。由于在治理理念上的陳舊、運(yùn)行機(jī)制等不完善因素的存在，導(dǎo)致跨區(qū)域地方政府的合作陷入困境。把企業(yè)管理中的目標(biāo)導(dǎo)向理論引入到公共管理中來(lái)，以目標(biāo)導(dǎo)向治理理念作為合作治理的基礎(chǔ)、以構(gòu)建信息共享機(jī)制作為支撐、以合理規(guī)范的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制作為保障來(lái)構(gòu)建以目標(biāo)為導(dǎo)向的地方政府合作新模式。

目標(biāo)導(dǎo)向 地方政府合作 新常態(tài)

隨著中國(guó)區(qū)域一體化進(jìn)程的步伐加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)階段，隨之而來(lái)的是各種跨行政區(qū)域的公共問(wèn)題大量出現(xiàn)，而地方政府在以地方利益為導(dǎo)向的同時(shí)，勢(shì)必會(huì)忽視大量的跨域公共事務(wù)。面對(duì)新常態(tài)，既要深化理解，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，又要堅(jiān)持發(fā)展，主動(dòng)作為，實(shí)質(zhì)上就是面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，如何運(yùn)用新認(rèn)識(shí)、新思路、新作為來(lái)解決新問(wèn)題、新困難、新挑戰(zhàn)，由此可見(jiàn)，地方政府合作已經(jīng)成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。

1　跨區(qū)域地方政府合作困境的成因

隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，跨區(qū)域公共危機(jī)等公共事務(wù)開始通過(guò)橫向的地方政府間合作進(jìn)行解決；諸如合作論壇、高層聯(lián)席會(huì)議等各種區(qū)域性的合作組織紛紛成立。但是，跨區(qū)域公共事務(wù)作為公共事務(wù)的特殊形式，也同樣具有公共事務(wù)的兩大基本特征，即消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。地方政府作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”要追求本地區(qū)的利益最大化，忽略了跨域公共事務(wù)的解決。而中央政府在解決跨域公共事務(wù)時(shí)在信息傳遞準(zhǔn)確性、及時(shí)性、對(duì)稱性上又有著先天的不足。先天理念的限制以及后天運(yùn)行機(jī)制的不完善，從而導(dǎo)致地方政府在解決跨區(qū)域問(wèn)題時(shí)陷入困境。

在治理理念上，陳瑞蓮在《論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新中》認(rèn)為，“治理的技術(shù)層面可以把這種傳統(tǒng)的治理理念概括為‘區(qū)行政’治理理念。”在政府關(guān)系上，按照行政區(qū)劃切割，嚴(yán)格遵循“下級(jí)服從上級(jí)，地方服從中央”的談判協(xié)調(diào)制度，從而很難自覺(jué)生成一種“地方政府—區(qū)域公共管理共同體—地方政府”的談判協(xié)調(diào)的制度安排。

在運(yùn)行機(jī)制上，由于在治理過(guò)程中難以保證各方利益都達(dá)到最大化狀態(tài)，導(dǎo)致治理的合作動(dòng)力不足；缺乏有效的信息交換共享平臺(tái)也是造成合作治理中的信息溝通不暢的主要原因；在合作的過(guò)程中缺乏有效的第三方監(jiān)管，不能保證利益的有效分配。

2　以目標(biāo)為導(dǎo)向的地方政府合作模式的必要性

目標(biāo)管理理論是在企業(yè)管理中使用的一種用以改進(jìn)經(jīng)營(yíng)方法，將提高績(jī)效作為組織目的的理論。趙國(guó)峰在《以目標(biāo)為導(dǎo)向的績(jī)效管理研究》中將目標(biāo)管理概括為：根據(jù)組織的創(chuàng)立使命，由組織中的上、下級(jí)成員一起協(xié)商確定組織一定時(shí)期內(nèi)的目標(biāo)，由此決定上、下級(jí)的責(zé)任和分目標(biāo)，并把這些目標(biāo)作為組織經(jīng)營(yíng)、評(píng)估和獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)。在工商管理的范疇下，組織實(shí)施目標(biāo)管理的原則主要有以人為本、權(quán)責(zé)相連、員工參與、信息共享等。包括目標(biāo)設(shè)定、目標(biāo)執(zhí)行、績(jī)效考評(píng)和獎(jiǎng)懲激勵(lì)等核心內(nèi)容。

在公共管理理論創(chuàng)新發(fā)展的環(huán)境下，學(xué)科之間的相互滲透與融合也成為了創(chuàng)新發(fā)展的新途徑。因此，面對(duì)地方政府間進(jìn)行跨區(qū)域合作的問(wèn)題，就可以使用在實(shí)現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)中起到重要作用的工具——目標(biāo)管理。

在具體的實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)該將待解決的區(qū)域內(nèi)的公共問(wèn)題，作為地方政府間的共同目標(biāo)，圍繞這個(gè)目標(biāo)，設(shè)定“怎樣實(shí)施”、“預(yù)計(jì)解決程度”、“完成目標(biāo)的時(shí)限”以及“階段考核標(biāo)準(zhǔn)”等重點(diǎn)因素；明確了目標(biāo)就會(huì)提高涉及問(wèn)題部門中工作人員的工作效率，調(diào)動(dòng)其工作積極性；促進(jìn)合作雙方甚至幾方的有效溝通，在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中形成反饋機(jī)制；提高區(qū)域內(nèi)應(yīng)對(duì)公共事物的隨時(shí)變化的能力，管理者也可以在過(guò)程中提出更加合理有效的行動(dòng)方法。

3　構(gòu)建以目標(biāo)為導(dǎo)向的地方政府合作模式的路徑

3.1重塑以目標(biāo)為導(dǎo)向的合作治理理念

對(duì)于相同的理念在處理事務(wù)的重要性，喬爾·布力克和戴維·厄恩斯特在《合作性競(jìng)爭(zhēng)》一書中提出“和諧的關(guān)系取決于溝通，而順利的溝通取決于相似的價(jià)值觀。”某種管理理念是否能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，除了需要政治制度、法律法規(guī)的保障之外，更需要依賴于這種理念所共享的價(jià)值觀念。在區(qū)域化不斷發(fā)展的背景下，“跨區(qū)域性”也成為公共問(wèn)題新的特征之一，樹立區(qū)域合作管理的新思維，將具體公共問(wèn)題與公共事務(wù)的解決作為合作目標(biāo)，并將其作為價(jià)值導(dǎo)向，避免了以行政區(qū)劃為劃分依據(jù)時(shí)出現(xiàn)的公共問(wèn)題三不管的僵化局面。管理主體間樹立相同的治理理念，通過(guò)合作、協(xié)調(diào)、談判來(lái)確定對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理方式及治理需要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

3.2構(gòu)建跨區(qū)域的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)

跨區(qū)域的地方政府合作必須要跨出原有行政區(qū)的劃分，打破行政區(qū)藩籬。建立區(qū)域范圍內(nèi)以解決公共問(wèn)題為目標(biāo)的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)設(shè)立要符合各個(gè)合作主體的意愿，在平等協(xié)商、談判的過(guò)程中可以得到合作主體的普遍認(rèn)同，并且該機(jī)構(gòu)在成立的同時(shí)被賦予一定的責(zé)任與權(quán)力，來(lái)進(jìn)行區(qū)域事務(wù)或公共問(wèn)題的管理，協(xié)調(diào)各方的利益爭(zhēng)端，在各方合作中起到信息溝通的作用。

3.3構(gòu)建對(duì)合作治理有效的激勵(lì)機(jī)制

由于地方政府作為理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的存在，這就要求在合作治理區(qū)域事務(wù)的過(guò)程中要構(gòu)建起一定的激勵(lì)機(jī)制，要有一套完整的、適合本區(qū)域特點(diǎn)的、合作主體的績(jī)效考核體系，通過(guò)這種方式引導(dǎo)和規(guī)范合作主體的工作與行為。

3.4構(gòu)建暢通的信息溝通、共享機(jī)制

區(qū)域間關(guān)于待解決的公共事務(wù)的有效信息是治理雙方或多方合作的基礎(chǔ)性資源。打造一個(gè)能夠使治理主體間能夠充分表達(dá)自身利益與訴求、了解他方需求的現(xiàn)狀，避免由于信息封閉、信息不對(duì)稱造成的難以達(dá)成合作共識(shí)的情況出現(xiàn)。建立信息公開制度，構(gòu)建專門的合作治理信息共享平臺(tái)，保證跨區(qū)域治理信息在地方政府間暢通、有效的交換。

3.5構(gòu)建合理規(guī)范的監(jiān)督約束機(jī)制

地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”在追求自身利益最大化的前提下，存在“搭便車”這種機(jī)會(huì)主義行為。要保障區(qū)域合作關(guān)系能夠健康有效的發(fā)展，需要區(qū)域設(shè)立合理規(guī)范的監(jiān)督約束機(jī)制。明確合作主體在合作過(guò)程中應(yīng)遵守的各項(xiàng)規(guī)則、條例，以及違反規(guī)則、條例后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和損失的賠償。

除此之外，在政治體制方面，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的現(xiàn)代政府職能體系；在經(jīng)濟(jì)體制方面，深化財(cái)稅體制改革，中央政府應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)地方政府間利益得失的作用。

以目標(biāo)導(dǎo)向治理理念作為合作治理的基礎(chǔ)、以構(gòu)建信息共享機(jī)制作為支撐、以合理規(guī)范的約束機(jī)制作為保障來(lái)構(gòu)建以目標(biāo)為導(dǎo)向的地方政府合作模式，勢(shì)必會(huì)成為解決跨區(qū)域公共問(wèn)題、促進(jìn)地方政府間合作治理的新思路。

［1］陳瑞蓮.論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新［J］.中山大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（5）.

［2］馬治梅.中國(guó)地方政府合作治理跨區(qū)域公共事務(wù)研究［D］.西北大學(xué)，2007.

［3］趙國(guó)峰.以目標(biāo)為導(dǎo)向的績(jī)效管理研究［D］.哈爾濱工程大學(xué)，2009.

［4］（美）喬爾·布力克，戴維·厄恩斯特編著.合作性競(jìng)爭(zhēng)［M］.林燕，臧慧娟，等譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，1998.

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A

2096-0298（2016）10（a）-125-02

徐嘉徽（1989-），女，漢族，西華師范大學(xué)管理學(xué)院研究生在讀，主要從事政府治理方面的研究。