西華師范大學(xué) 徐嘉徽

新常態(tài)下構(gòu)建以目標(biāo)為導(dǎo)向的跨區(qū)域合作模式研究

西華師范大學(xué) 徐嘉徽

隨著我國區(qū)域一體化發(fā)展進入新常態(tài)階段，區(qū)域性問題增多，地方政府合作在公共管理中的作用也愈發(fā)重要。由于在治理理念上的陳舊、運行機制等不完善因素的存在，導(dǎo)致跨區(qū)域地方政府的合作陷入困境。把企業(yè)管理中的目標(biāo)導(dǎo)向理論引入到公共管理中來，以目標(biāo)導(dǎo)向治理理念作為合作治理的基礎(chǔ)、以構(gòu)建信息共享機制作為支撐、以合理規(guī)范的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)、激勵機制、約束機制作為保障來構(gòu)建以目標(biāo)為導(dǎo)向的地方政府合作新模式。

目標(biāo)導(dǎo)向 地方政府合作 新常態(tài)

隨著中國區(qū)域一體化進程的步伐加快，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)階段，隨之而來的是各種跨行政區(qū)域的公共問題大量出現(xiàn)，而地方政府在以地方利益為導(dǎo)向的同時，勢必會忽視大量的跨域公共事務(wù)。面對新常態(tài)，既要深化理解，統(tǒng)一認(rèn)識，又要堅持發(fā)展，主動作為，實質(zhì)上就是面對新形勢、新任務(wù)、新要求，如何運用新認(rèn)識、新思路、新作為來解決新問題、新困難、新挑戰(zhàn)，由此可見，地方政府合作已經(jīng)成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。

1　跨區(qū)域地方政府合作困境的成因

隨著我國政治經(jīng)濟一體化進程的推進，跨區(qū)域公共危機等公共事務(wù)開始通過橫向的地方政府間合作進行解決；諸如合作論壇、高層聯(lián)席會議等各種區(qū)域性的合作組織紛紛成立。但是，跨區(qū)域公共事務(wù)作為公共事務(wù)的特殊形式，也同樣具有公共事務(wù)的兩大基本特征，即消費的非競爭性和非排他性。地方政府作為理性的“經(jīng)濟人”要追求本地區(qū)的利益最大化，忽略了跨域公共事務(wù)的解決。而中央政府在解決跨域公共事務(wù)時在信息傳遞準(zhǔn)確性、及時性、對稱性上又有著先天的不足。先天理念的限制以及后天運行機制的不完善，從而導(dǎo)致地方政府在解決跨區(qū)域問題時陷入困境。

在治理理念上，陳瑞蓮在《論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新中》認(rèn)為，“治理的技術(shù)層面可以把這種傳統(tǒng)的治理理念概括為‘區(qū)行政’治理理念?！痹谡P(guān)系上，按照行政區(qū)劃切割，嚴(yán)格遵循“下級服從上級，地方服從中央”的談判協(xié)調(diào)制度，從而很難自覺生成一種“地方政府—區(qū)域公共管理共同體—地方政府”的談判協(xié)調(diào)的制度安排。

在運行機制上，由于在治理過程中難以保證各方利益都達到最大化狀態(tài)，導(dǎo)致治理的合作動力不足；缺乏有效的信息交換共享平臺也是造成合作治理中的信息溝通不暢的主要原因；在合作的過程中缺乏有效的第三方監(jiān)管，不能保證利益的有效分配。

2　以目標(biāo)為導(dǎo)向的地方政府合作模式的必要性

目標(biāo)管理理論是在企業(yè)管理中使用的一種用以改進經(jīng)營方法，將提高績效作為組織目的的理論。趙國峰在《以目標(biāo)為導(dǎo)向的績效管理研究》中將目標(biāo)管理概括為：根據(jù)組織的創(chuàng)立使命，由組織中的上、下級成員一起協(xié)商確定組織一定時期內(nèi)的目標(biāo)，由此決定上、下級的責(zé)任和分目標(biāo)，并把這些目標(biāo)作為組織經(jīng)營、評估和獎勵的標(biāo)準(zhǔn)。在工商管理的范疇下，組織實施目標(biāo)管理的原則主要有以人為本、權(quán)責(zé)相連、員工參與、信息共享等。包括目標(biāo)設(shè)定、目標(biāo)執(zhí)行、績效考評和獎懲激勵等核心內(nèi)容。

在公共管理理論創(chuàng)新發(fā)展的環(huán)境下，學(xué)科之間的相互滲透與融合也成為了創(chuàng)新發(fā)展的新途徑。因此，面對地方政府間進行跨區(qū)域合作的問題，就可以使用在實現(xiàn)企業(yè)目標(biāo)中起到重要作用的工具——目標(biāo)管理。

在具體的實施過程中，應(yīng)該將待解決的區(qū)域內(nèi)的公共問題，作為地方政府間的共同目標(biāo)，圍繞這個目標(biāo)，設(shè)定“怎樣實施”、“預(yù)計解決程度”、“完成目標(biāo)的時限”以及“階段考核標(biāo)準(zhǔn)”等重點因素；明確了目標(biāo)就會提高涉及問題部門中工作人員的工作效率，調(diào)動其工作積極性；促進合作雙方甚至幾方的有效溝通，在運轉(zhuǎn)過程中形成反饋機制；提高區(qū)域內(nèi)應(yīng)對公共事物的隨時變化的能力，管理者也可以在過程中提出更加合理有效的行動方法。

3　構(gòu)建以目標(biāo)為導(dǎo)向的地方政府合作模式的路徑

3.1重塑以目標(biāo)為導(dǎo)向的合作治理理念

對于相同的理念在處理事務(wù)的重要性，喬爾·布力克和戴維·厄恩斯特在《合作性競爭》一書中提出“和諧的關(guān)系取決于溝通，而順利的溝通取決于相似的價值觀?！蹦撤N管理理念是否能有效運轉(zhuǎn)，除了需要政治制度、法律法規(guī)的保障之外，更需要依賴于這種理念所共享的價值觀念。在區(qū)域化不斷發(fā)展的背景下，“跨區(qū)域性”也成為公共問題新的特征之一，樹立區(qū)域合作管理的新思維，將具體公共問題與公共事務(wù)的解決作為合作目標(biāo)，并將其作為價值導(dǎo)向，避免了以行政區(qū)劃為劃分依據(jù)時出現(xiàn)的公共問題三不管的僵化局面。管理主體間樹立相同的治理理念，通過合作、協(xié)調(diào)、談判來確定對區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理方式及治理需要實現(xiàn)的目標(biāo)。

3.2構(gòu)建跨區(qū)域的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)

跨區(qū)域的地方政府合作必須要跨出原有行政區(qū)的劃分，打破行政區(qū)藩籬。建立區(qū)域范圍內(nèi)以解決公共問題為目標(biāo)的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，該機構(gòu)設(shè)立要符合各個合作主體的意愿，在平等協(xié)商、談判的過程中可以得到合作主體的普遍認(rèn)同，并且該機構(gòu)在成立的同時被賦予一定的責(zé)任與權(quán)力，來進行區(qū)域事務(wù)或公共問題的管理，協(xié)調(diào)各方的利益爭端，在各方合作中起到信息溝通的作用。

3.3構(gòu)建對合作治理有效的激勵機制

由于地方政府作為理性“經(jīng)濟人”假設(shè)的存在，這就要求在合作治理區(qū)域事務(wù)的過程中要構(gòu)建起一定的激勵機制，要有一套完整的、適合本區(qū)域特點的、合作主體的績效考核體系，通過這種方式引導(dǎo)和規(guī)范合作主體的工作與行為。

3.4構(gòu)建暢通的信息溝通、共享機制

區(qū)域間關(guān)于待解決的公共事務(wù)的有效信息是治理雙方或多方合作的基礎(chǔ)性資源。打造一個能夠使治理主體間能夠充分表達自身利益與訴求、了解他方需求的現(xiàn)狀，避免由于信息封閉、信息不對稱造成的難以達成合作共識的情況出現(xiàn)。建立信息公開制度，構(gòu)建專門的合作治理信息共享平臺，保證跨區(qū)域治理信息在地方政府間暢通、有效的交換。

3.5構(gòu)建合理規(guī)范的監(jiān)督約束機制

地方政府作為“經(jīng)濟人”在追求自身利益最大化的前提下，存在“搭便車”這種機會主義行為。要保障區(qū)域合作關(guān)系能夠健康有效的發(fā)展，需要區(qū)域設(shè)立合理規(guī)范的監(jiān)督約束機制。明確合作主體在合作過程中應(yīng)遵守的各項規(guī)則、條例，以及違反規(guī)則、條例后應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和損失的賠償。

除此之外，在政治體制方面，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的現(xiàn)代政府職能體系；在經(jīng)濟體制方面，深化財稅體制改革，中央政府應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)地方政府間利益得失的作用。

以目標(biāo)導(dǎo)向治理理念作為合作治理的基礎(chǔ)、以構(gòu)建信息共享機制作為支撐、以合理規(guī)范的約束機制作為保障來構(gòu)建以目標(biāo)為導(dǎo)向的地方政府合作模式，勢必會成為解決跨區(qū)域公共問題、促進地方政府間合作治理的新思路。

［1］陳瑞蓮.論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新［J］.中山大學(xué)學(xué)報，2005（5）.

［2］馬治梅.中國地方政府合作治理跨區(qū)域公共事務(wù)研究［D］.西北大學(xué)，2007.

［3］趙國峰.以目標(biāo)為導(dǎo)向的績效管理研究［D］.哈爾濱工程大學(xué)，2009.

［4］（美）喬爾·布力克，戴維·厄恩斯特編著.合作性競爭［M］.林燕，臧慧娟，等譯.北京：中國大百科全書出版社，1998.

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2096-0298（2016）10（a）-125-02

徐嘉徽（1989-），女，漢族，西華師范大學(xué)管理學(xué)院研究生在讀，主要從事政府治理方面的研究。