□肖明新

政府間水市場建設如何推進

□肖明新

通過水權交易制度的實施，水資源富集地區(qū)可以將多余的水資源轉讓出去，既解決缺水地區(qū)的燃眉之急，又給當?shù)貛硎找妗Ｒ虼?，水權交易市場的建立將有力地推動“水十條”目標的實現(xiàn)。

水權交易是以水權人為主體。水權人可以是水使用者協(xié)會、水區(qū)、自來水公司、地方自治團體、個人等，凡是水權人均有資格進行水權的買賣。水權交易所發(fā)揮的功能，是使水權成為一項具有市場價值的流動性資源。通過市場機制，吸引用水效率低的水權人考慮用水的機會成本來節(jié)約用水，并把部分水權轉讓給用水邊際效益大的用水人，使新增或潛在用水人有機會取得所需水資源，從而達到提升社會用水總效率的目的。

我國的水權交易主要包含江河水及地下水。水權交易是指水資源使用權的部分或全部轉讓，通常先由國家將水權分配給各省市，各省市再細分到基層，各地利用不完的指標則可以相互交易。

政府間水市場優(yōu)勢

從2005年水利部正式發(fā)布《關于水權轉讓的若干意見》算起，我國的水市場建設已經走過了10年。然而，截至目前，水市場建設仍然處于試點階段，這與我國所面臨的水資源壓力極不協(xié)調。這也在一定程度上反映出水市場建設的困難。

在實踐層面，水權交易及水市場并不發(fā)達，水權交易的成功案例不多，大家討論的依然是黃河中游、黑河流域等水權案例。實際上，水市場建設的障礙固然與以取水許可為代表的水資源配置制度及其派生的水行政管理體制有關，但水市場建設的成本問題更為關鍵。以取水人、取水權交易為主要內容的水市場得以建立并良好運行離不開一些基礎設施及制度的支撐。由于水資源的可消耗性，水權內容的表征不得不依賴于登記。而水資源的流域性更要求統(tǒng)一登記。同時，水權交易要想達成，需求方與提供方之間需要一定的信息溝通渠道，打破水市場的地區(qū)限制，水權交易平臺就顯得極其需要。此外，水市場的壯大也需要相應的權益保護機制。這些技術性因素對水市場的培育十分重要?！蛾P于深化水利改革的指導意見》提出要開展確權登記，逐步建立國家、流域、區(qū)域層面的水權交易平臺。面對數(shù)量眾多、空間分散的取水戶，這些工作的開展無疑需要大量的資金投入。目前看來，資金投入主體應該是各級政府，但投入責任在中央與地方之間的劃分尚不明確。

《關于深化水利改革的指導意見》提出鼓勵和引導地區(qū)間、用水戶間的水權交易。在此“地區(qū)間水權交易”沒有給出說明，且“地區(qū)”概念并不能體現(xiàn)出市場主體。

政府間水市場得以展開，其經濟學邏輯在于通過減少市場主體從而節(jié)約交易成本。而交易成本正是當前用水戶間水市場建設需要解決的問題之一，并不是說有了政府間水市場就無需用水戶之間水市場。隨著技術的發(fā)展尤其是信息技術的發(fā)展以及水資源需求的增長，用水戶間水市場可能更能實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。只是就當前而言，建設政府間水市場是一種更節(jié)約成本的方式。政府間水市場建設還可促使地方政府采取市場化等方式優(yōu)化本區(qū)域內的水資源配置，進而為政府間水市場提供水源。這意味著建設政府間水市場也可用來促進統(tǒng)一的用水戶間水市場建設。

政府間水市場建設法律基礎

將地方政府當成水權代表者，進而參與水市場，這是用直觀的語言來論證政策的合理性。若想推動政府間水市場的發(fā)展并提供制度性保障，從法治的角度來考量，政府的這種角色亦必須符合法律的要求。

1988年制定的水法尚只規(guī)定水資源分別屬于國家所有和集體所有，并沒有就所有權的行使人作出規(guī)定。2002年修訂后的水法規(guī)定，“水資源屬于國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使”。如果僅從字面上來理解法律規(guī)定，地方政府確實不是所謂的水權交易的適格主體。

法律雖然只規(guī)定由國務院代表行使水資源國家所有權，但地方政府實際上也在水資源配置中起著重要角色。認為地方政府在一定程度上也在行使水資源國家所有權并不存在操作上的問題。在此，運用法學中的推定概念是合適的，也就是說地方政府可以推定代表行使水資源國家所有權。這可以是政府間水市場建設的重要法律基礎。地方人民政府推定代表行使水流國家所有權固然可以通過市場機制實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，但是這種推定如果走得太遠的話，可能造成的不利后果也是難以承受的。從社會現(xiàn)實來看，對地方政府推定代表行使予以一定的限制是必要的，這也正是國務院代表行使國家所有權功能之所在。水法中的水量分配條款就是對地方政府的限制。水量分配起著限制地方政府推定代表行使所有權效力的功能。一旦地方政府配置的水資源超過了一定的量，危害到其他地區(qū)的權益，地方政府的相關行為是無效的。

政府間水市場建設措施

鑒于理論界以及水行政部門內對于地方政府主體資格的質疑，建設政府間水市場理應先解決思想上的認識問題。要明確地方政府間簽訂的水資源利用協(xié)議是符合法律規(guī)定的觀念。對于上游地區(qū)過多的取用水資源的情形，筆者認為，政府間水市場建設可從以下兩個方面推進。

一是借鑒新安江水環(huán)境補償?shù)哪Ｊ?，開展政府間水市場建設試點。由上級政府協(xié)調并提供一定的資助來促進不同地方簽訂水資源利用協(xié)議。以通過交接斷面的水資源總量為依據(jù)，明確各方的經濟責任。

二是將一定量的水資源認定為地方水資源權益。這一權益可轉讓，而權益被侵害則可主張賠償，由于水資源在各地區(qū)的使用價值以及節(jié)約水資源的成本存在較大的差異，地方政府可基于這種比較優(yōu)勢，達成水資源利用協(xié)議，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置?！?/p>

2016-02-02

注:源自《水利文萃》2015年第11期第45頁。