□王慧敏 陳容

最嚴格水資源管理中政府職能如何轉變

□王慧敏 陳容

落實最嚴格水資源管理制度是一個政府全程參與的過程。從制度的頂層設計到具體細則的部署，從制度的監(jiān)督管理到考核方案的實施，都需要政府的參與配合，并在不同環(huán)節(jié)擔負著制度設計者、利益協(xié)調者、監(jiān)督管理者、秩序規(guī)制者、違法制裁者等多種角色。而政府的不同角色、不同職能與功能的交織重疊導致了在最嚴格水資源管理過程中也普遍存在著經濟及公共服務領域常出現(xiàn)的“越位”、“缺位”和“錯位”等“三位”現(xiàn)象?，F(xiàn)階段最嚴格水資源管理中政府職能轉變所面臨的困境是什么，如何擺脫困境，成為全社會關注的焦點。

政府職能轉變面臨的困境

思想觀念的制約。隨著水生態(tài)文明建設和民生水利發(fā)展，人們已意識到我國水資源管理正由以剛性特征的機械行政組織管理向具有靈活特征的適應性管理轉變，引入市場機制調節(jié)水資源管理。然而，在落實最嚴格水資源管理時，由于傳統(tǒng)治水思想和行政管理觀念的根深蒂固，部分地區(qū)并未真正理解最嚴格水資源管理的內涵，簡單地認為只是水資源管理制度制定、安排與目標完成，仍是按照長期以來的水行政管理的慣性思維和慣性行為來組織、安排最嚴格水資源管理。特別是部分行政人員慣性思想觀念嚴重，又缺乏主動學習熱情和創(chuàng)新意識，擔心權利分解與下放，結果造成最嚴格水資源管理表面看似嚴格，本質上卻未發(fā)生根本變化，阻礙了最嚴格水資源管理變革及政府職能的轉變。

制度創(chuàng)新與供給的滯后

最嚴格水資源管理制度是我國水利改革中一項重要的制度創(chuàng)新，而這一管理過程更是一個制度創(chuàng)新與制度供給的過程。最嚴格水資源管理制度是在我國水資源危機突出下提出的，屬于需求誘致性制度供給，這一制度特點決定了它不可能解決所有最嚴格水資源管理制度需求問題。因此，現(xiàn)階段最嚴格水資源管理制度供給的滯后特征對政府落實水資源管理提出了較高的要求，既要適時提出臺急需解決水資源管理問題的制度，又要及時發(fā)現(xiàn)制度需求和制度安排，才能保證水資源管理制度解構與制度重建間的平衡，提高落實效率。

職能轉變囿于機構改革

最嚴格水資源管理制度落實關系到國家發(fā)展大計?，F(xiàn)有涉水管理機構部門則存在機構重疊、職能交叉、權責利邊界模糊、人財事物關系難以理順等改革困境，這些勢必會嚴重制約和影響到政府落實最嚴格水資源管理的能力和效率。事實上，根據(jù)我國政府職能的歷次轉變可知，每一次職能轉變都是以機構改革為切入點，通過精簡機構、裁減人員、壓縮編制等方式來尋求政府職能優(yōu)化，而這一點恰恰反映了水資源管理政府職能的轉變現(xiàn)狀。因為每一次職能轉變都是伴隨著組織機構被簡單機械地“分開—合并—再分開—再合并”的循環(huán)過程，并未真正對政府職能與權力格局進行深層次的調整與設計，從而導致職能轉變流于形式，不利于最嚴格水資源管理工作的開展。

政府公共服務職能被弱化。在作為準公共物品的水資源要發(fā)揮其基礎性公共服務作用的過程中，政府公共服務職能被弱化，主要表現(xiàn)在政府公共服務職能缺位，公共服務職能范圍模糊和公共服務主體單一性3個方面。最嚴格水資源管理是一項社會化運動，需要社會的廣泛參與，此時政府不應該也不能僅成為水資源管理公共服務的唯一提供者。因此，要想實現(xiàn)“三條紅線”目標任務，緩解水危機，就要強化政府公共服務職能，爭取廣泛的公眾參與，這也是“服務型政府”的基本要求。

政府自利性普遍存在。政府是水資源管理的一種社會組織，這類組織是由不同的利益主體組成，具有較高的地位和行政權力行使權，政府往往就變成某一群體利益的代表，具有自利性，尋求自我服務和自身利益最大化，深刻影響著公共利益的維護、增進和分配，而現(xiàn)階段水資源管理體制及運行機制的不完善特點更加劇了政府自利性膨脹與蔓延。正是因為自利性普遍存在，在水資源管理時，國家一再強調要協(xié)調好中央政府與地方政府、政府職能部門與地方政府、職能部門間及地方政府間的關系。平衡各種利益主體間的用水沖突和水污染沖突，促進流域管理與區(qū)域管理的統(tǒng)一。

實現(xiàn)政府職能轉變的主要途徑

通過制度創(chuàng)新創(chuàng)造政府職能轉變的良好宏觀政策環(huán)境。作為水利事業(yè)改革的一項重要舉措，最嚴格水資源管理應著力解決影響水資源有效管理的體制機制問題，優(yōu)化機構設置，促進政府職能向創(chuàng)造良好的政策環(huán)境轉變，這樣才能有效規(guī)避制度供給滯后和職能囿于機構改革的困境。一是打破現(xiàn)有水資源管理方式和管理模式。理順最嚴格水資源全過程管理的各部門、各層級的關系，優(yōu)化、調整或重組組織管理機構。二是積極轉變政府管理職能。推進政事分開、政資分開，確定好政府的職責和權利邊界，統(tǒng)籌安排“人、財、物、事”，理順各級政府、部門間的財權與事權分配關系。三是政府職能轉變應建立在法治和責任基礎上。應建立健全各項法律法規(guī)，確保最嚴格水資源管理規(guī)范化、法制化運行。四是處理好“三條紅線”制度與制度間的內在關系。做好體制機制及各項制度銜接和配合，提高管理的執(zhí)行力。五是將最嚴格水資源管理納入整個社會經濟發(fā)展規(guī)劃。強化管理機構對初始水權的科學配置、對水資源宏觀規(guī)劃與總量控制的監(jiān)督管理，進一步修繕最嚴格水資源管理工作落實方案和指標分配，做好頂層設計，促進更加科學化、制度化、精細化管理。

通過水市場培育創(chuàng)造規(guī)范有序的水資源管理市場經濟環(huán)境。歐美發(fā)達國家經驗表明，市場手段是水資源管理的重要且有效手段，水權、水價與水市場體系建立能夠提高水資源管理與配置效率。因此，在理順政府與市場的關系時，要明確政府在市場運行中的職能與角色，促進改革去“消除市場所遺留的一些干預、扭曲，讓資源由市場配置”，促進市場信息完善，建立一個“有效的市場”，最大限度地為最嚴格水資源管理創(chuàng)造良好有序的經濟環(huán)境，發(fā)揮市場機制在水資源管理中的決定作用。一是改革和完善水價形成機制及與之相適應的水價管理體制，真實反映水市場供求關系和水資源價值。二是促進與市場經濟體制改革相適應的水權流轉機制形成。三是推動流域生態(tài)共建共享機制的構建。四是建立健全與政府職能轉變相適應的水利投入穩(wěn)定增長機制。

通過多元化主體參與促進政府公共服務能力的提升。水資源管理的政府職能轉變應著眼于民生，通過建立多元主體參與的服務監(jiān)管體系，提高政府監(jiān)管能力與公共服務力。在公共服務職能范圍上也要有所區(qū)分，在多元化主體參與下，各級政府應側重于水資源公共管理服務政策制定與制度供給，滿足廣大用水主體的間接公共需求，如宏觀經濟穩(wěn)定、良好市場運行環(huán)境、社會秩序等；其他主體則在政府供給基礎上，進一步滿足用水主體的某種直接需求，提供直接公共服務。總之，應著力形成政府、社會協(xié)同治水、興水的整體合力，全力構建加強最嚴格水資源管理的公共服務考核與監(jiān)管體系，推進政府權力運行公開化、規(guī)范化，真正做到還權于民、還利于民、還水于民，履行服務政府的職責。

通過宣傳教育方式加快政府職能轉變的推進工作。一是要全面樹立有限政府和服務政府的觀念。破除“全能政府”觀，讓人們認識到政府是有限政府；政府是社會組織，是為了社會共同利益提供服務的組織。二是宣傳教育的對象應面向全社會。對涉水事務的政府公職人員樹立正確的政府職能觀，通過創(chuàng)新管理理念、改進工作方式和轉變工作作風，將公務人員行政行為嚴格限制在法治框架下，完善政府信用體系的建設，提高管理工作效率和服務水平。除了政府公職人員外，還應注重對廣大人民群眾進行宣傳教育，既讓人民了解政府職能范圍和服務根本，又能對政府進行社會監(jiān)管，提高政府公信力和執(zhí)行力。三是要采取多元化的宣傳教育手段。充分利用各種媒介，如新聞、網絡、微信、微博等，對水資源管理中的政府職能進行宣傳，既要有理論宣傳教育，還要有實際的交流、訪談、參觀等活動?！?/p>

2016-02-02

注:源自《水利文萃》2015年第12期第30頁。