作者簡介：向劍（1990-），男，漢，湖北荊門。碩士在讀，中南民族大學，西方經(jīng)濟學。

在當前的國際環(huán)境里，各個國家都面臨著大小不同的債務(wù)風險。同樣中國政府的債務(wù)風險也引起了國際社會的廣泛討論。尤其是伴隨著我國經(jīng)濟體制改革和稅費體制改革中不斷出現(xiàn)的問題，導(dǎo)致我國地方政府普遍出現(xiàn)財政收支缺口，中央財政收入的增長超過國民收入的增長，地方債務(wù)負擔越來越重的情況。在這樣的情況下，找到債務(wù)數(shù)量與債務(wù)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展的平衡點是解決當前嚴峻的地方債務(wù)問題，維護社會穩(wěn)定和社會可持續(xù)發(fā)展的緊迫任務(wù)。

一、地方政府的債務(wù)的現(xiàn)狀

從債務(wù)的分類上分為顯性債務(wù)和隱形債務(wù)。顯性債務(wù)是由政府發(fā)行的債券或是與國際組織簽署的合同，納入地方預(yù)算，具有很強的約束性。隱形債務(wù)則主要是地方政府的投融資平臺債務(wù)，這部分債務(wù)包括商業(yè)銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券、信托理財產(chǎn)品等。

政府投融資平臺是地方政府進行資金籌集的主要工具。地方政府投融資平臺產(chǎn)生的現(xiàn)實原因是資金的需求，另一個原因現(xiàn)行的法律規(guī)范對借貸主體和發(fā)債主體的明確限制。《貸款通則》規(guī)定：“借款人因當是工商行政管理機關(guān)（或主管機關(guān)）核準登記的企（事）業(yè)法人，其他經(jīng)濟組織、個體工商戶或具有中國人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人。”則地方政府不符合借款人的條件，直接向銀行貸款是行不通的。為了解決資金需求與供給的矛盾，地方政府繞開了現(xiàn)行的體制和障礙，成立了集融資、建設(shè)、經(jīng)營和債務(wù)償還為一體的城市投資公司作為融資平臺，來實現(xiàn)政府社會融資的目的。

從借款來源看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%。政府信貸規(guī)模的擴大會通過銀行的等金融機構(gòu)發(fā)展為金融市場的信用膨脹，直接結(jié)果是貨幣市場上的流通貨幣過多。一旦地方政府財政資金緊縮，政府部門的借款的逾期，可能會引發(fā)銀行等金融機構(gòu)的資金流動性，不利于國家的金融安全和金融行業(yè)的發(fā)展。

根據(jù)馬斯特里赫特條約的相關(guān)規(guī)定，一國政府的債務(wù)總額占GDP的比重的紅線是60%。根據(jù)《全國地方性債務(wù)審計報告》顯示，2010年全國地方性債務(wù)總額為107174.91億元，在加上2010年末的67548.11億的國債余額，約5萬億的政策性銀行債務(wù)余額，以及有可能由政府財政支出的1.9萬億的鐵道部債務(wù)余額和4千億的國有商業(yè)銀行的不良貸款余額等，總計25萬億左右，占GDP的62%，超過警戒線2個百分點。隨著經(jīng)濟增長的放慢，財政赤字的增加，債務(wù)余額會顯著增加，債務(wù)余額占GDP的比重會不斷增加。

二、地方政府的債務(wù)風險的成因

（一）現(xiàn)行財政體制的不完善

自1994年分稅財政體制改革以來，建立起分稅制財政體制，將財權(quán)想向中央集中，但是這次改革并沒有在轉(zhuǎn)移財權(quán)的同時調(diào)整事權(quán)。從財權(quán)上來說，自分稅體制改革以來，中央和地方共享的稅種逐漸增加共享比率不斷提高，地方稅務(wù)體系逐漸萎縮。同時，對于省級以下的地方政府來說，層級越低得到的稅收就越少。從事權(quán)上來說，在財政體制改革中規(guī)定“中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費，調(diào)整國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調(diào)控所必須的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出等；地方財政主要承擔本地區(qū)財政機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展支出?！边@樣在改革前后，事權(quán)并沒有實質(zhì)性的改變。在實際工作中一些本應(yīng)該由中央政府承擔的財政支出也通過各種方式轉(zhuǎn)嫁給地方。

（二）自身缺乏風險意識

由于近年來，金融危機等國際因素和國內(nèi)需求不足等內(nèi)在因素的存在，使得經(jīng)濟的增長速度放緩，嚴重制約了財政收入的增長。地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，于是通過債務(wù)融資平臺進行融資，向國際組織和商業(yè)銀行進行貸款融資。但是，地方政府很少根據(jù)經(jīng)濟的發(fā)展和自身的現(xiàn)實情況去權(quán)衡還款能力。由于歷史遺留的原因和為支持本地區(qū)有實力的企業(yè)，地方政府會為企業(yè)提供債務(wù)擔保。在擔保時，也沒有對企業(yè)和項目進行很細致的考察和評估。一旦企業(yè)經(jīng)營不善，項目盈利沒有達到預(yù)期，往往不能按時償還欠款，政府則必然負有連帶的償還責任。

（三）監(jiān)督管理不規(guī)范

在國債管理中，中央政府每年都有預(yù)算和結(jié)算來控制國債的數(shù)量和相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)對國債進行規(guī)范的管理。而在各級地方政府中缺乏對債務(wù)有效的管理和監(jiān)督體系，也沒有一套科學的管理方法。

在地方由于缺乏專門的監(jiān)管和審批機構(gòu)，導(dǎo)致借債的主體分散、審批程序不嚴，有些部門甚至自己有舉債權(quán)。這樣就造成了地方政府不會嚴格審查項目的可行性和盈利能力，也不會關(guān)注資金的來源。在監(jiān)督上缺乏一個統(tǒng)一的監(jiān)督管理機構(gòu)，形式上地方政府的財政部門是主要的管理者，但事實上管轄的范圍有限，僅僅局限于政府預(yù)算所應(yīng)該支付的債務(wù)。而擁有部分管理權(quán)的地方融資平臺等組織或企業(yè)都是最后的債務(wù)償還者，本質(zhì)上還是地方財政的一部分。

三、地方政府的債務(wù)風險的防范

（一）通過立法來完善我國財政體制

在中央和地方責任劃分上，要更加明確財權(quán)和事權(quán)的相匹配。大多數(shù)國家都在憲法和法律中規(guī)定了各級政府的財權(quán)和事權(quán)，明確了各級政府的責任義務(wù)，運用法律手段避免了各級政府之間責任的相互推諉和資金的相互爭取。合理的劃分中央與地方的事務(wù)權(quán)限，減少了各級政府間的相互推諉和侵權(quán)行為，增加了各級政府對債務(wù)的償還意識，可以有效的防止地方政府對于債務(wù)數(shù)量的過度借貸，為規(guī)范政府行為創(chuàng)造條件。

同時也應(yīng)看到地方政府的大量借債一方面是由于財政收入較少，另一方面是由于財政支出較大，收入無法滿足自身的支出需要。在財政收入方面，必須保證地方政府能通過對立法手段合理的征收新的稅種，增加財政收入。

（二）建立風險預(yù)警系統(tǒng)

政府的債務(wù)風險的發(fā)生主要是沒有對其發(fā)生沒有很好的進行預(yù)警。傳統(tǒng)的債務(wù)風險評價更多的關(guān)注于顯性債務(wù)和直接債務(wù)，從而忽略了隱性債務(wù)和或有債務(wù)，而目前隨著地方政府融資平臺債務(wù)、鐵路公司債務(wù)、政策性銀行債務(wù)的迅速增加，隱形債務(wù)和或有債務(wù)已經(jīng)很大不能忽視。因此，可以從絕對指標和相對指標兩方面對地方政府的債務(wù)風險進行預(yù)警。絕對指標是指在一個財政核算的周期內(nèi)財政能夠擔保的債務(wù)總額；相對指標是指在一個財政核算周期內(nèi)債務(wù)數(shù)量的總額占財政稅收的比重。地方政府可以根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展狀況和財政實力制定符合本地的債務(wù)絕對指標和相對指標。

（三）建立嚴格的監(jiān)督管理機制

在政府方面，必須建立嚴格的監(jiān)控體系，來完善債務(wù)管理制度約束地方政府的舉債行為，比如把地方政府的債務(wù)納入每年的財政預(yù)算內(nèi)，并單獨在中央成立專門的地方債務(wù)監(jiān)督管理部門，負責對地方政府的債務(wù)風險進行評估和信息披露。在銀行方面，貸款發(fā)放時要按照商業(yè)化的原則對項目進行評估，并考慮地方政府的債務(wù)數(shù)量、歷史信用度、行政管理的能力、財政實力等方面進行全面的考察，不得隨意進行放貸。在對融資平臺公司進行貸款時，要盡可能的將符合抵押條件的資產(chǎn)和項目收益作為貸款抵押。在項目融資后，一方面要密切注意項目資金的流向，確保項目資金不被挪用或是投向不符合國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要求的地方。在企業(yè)自身方面，要全面認識企業(yè)自身的狀況，弄清楚項目的盈利模式和資金的回收周期，盡量把企業(yè)自身擁有的城市資源發(fā)揮到最大，拓寬融資渠道和分散償債時間。在項目的運作過程中，既要監(jiān)控項目的財務(wù)風險，也要確保項目總資金的專款專用，并根據(jù)不同的風險狀況來調(diào)整項目運行。（作者單位：中南民族大學）

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