張雅量

關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)的思考

張雅量

耕地保護(hù)關(guān)系到國家興衰的政治問題，耕地保護(hù)在維護(hù)國家安全，保證社會(huì)穩(wěn)定方面具有極大的意義。本文從用途管制制度、占用耕地補(bǔ)償制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度及退耕地補(bǔ)貼制度等，對耕地保護(hù)制度現(xiàn)狀進(jìn)行了分析。同時(shí)，從保護(hù)耕地的決策、保護(hù)耕地的目標(biāo)體系等方面，全面分析了耕地保護(hù)存在的主要問題，進(jìn)而在完善保護(hù)耕地體系、切實(shí)保護(hù)耕地工作力度等幾個(gè)方面，提出了保護(hù)耕地的建議。

耕地保護(hù) 法律制度 問題 建議

一、耕地保護(hù)制度現(xiàn)狀

（一）用途管制制度

耕地?cái)?shù)量減少，主要源于各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)對耕地的占用以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整對耕地的占用，因此，保護(hù)耕地最重要的措施就是對耕地轉(zhuǎn)為非耕地實(shí)行嚴(yán)格的限制。首先，國家實(shí)行嚴(yán)格的用途管制制度，通過制定土地利用總體規(guī)劃，限定建設(shè)可以占用土地的區(qū)域。其次，通過年度建設(shè)用地計(jì)劃，控制各項(xiàng)建設(shè)占用耕地的數(shù)量。再次，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地要報(bào)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。通過這些具體的制度把各項(xiàng)建設(shè)占用耕地的數(shù)量降到最低程度。

（二）占用耕地補(bǔ)償制度

《土地管理法》規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，必須按照“占多少，補(bǔ)多少”的原則由占用耕地者負(fù)責(zé)開墾出與所占耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專項(xiàng)用于開墾新的耕地，以實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

（三）基本農(nóng)田保護(hù)制度

基本農(nóng)田是根據(jù)一定時(shí)期人口和國民經(jīng)濟(jì)對農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對建設(shè)用地的預(yù)測而確定的需要重點(diǎn)保護(hù)的耕地。《土地管理法》規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)，未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得占用基本農(nóng)田。

（四）退耕補(bǔ)貼制度。

對于因生態(tài)建設(shè)退耕和災(zāi)害毀損等原因減少的耕地，國家從中央收繳的土地有償使用收益中，對退耕和災(zāi)毀耕地較多的省、區(qū)予以開墾耕地經(jīng)費(fèi)上的補(bǔ)貼。

二、耕地保護(hù)存在的主要問題

（一）保護(hù)耕地的決策存在很大局限

目前，保護(hù)耕地決策基本上沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的決策模式，保護(hù)耕地的目的還是局限于解決土地資源短缺問題，所以，多年來保護(hù)耕地工作一直圍繞“一要吃飯、二要建設(shè)”的思路來開展。伴隨這一思路，土地規(guī)劃、計(jì)劃管理、占補(bǔ)平衡等舉措應(yīng)運(yùn)而生，這些措施對保護(hù)耕地確實(shí)發(fā)揮了很大作用，但并未能從根本上遏制住地方政府違法的沖動(dòng)，甚至還出現(xiàn)了諸如土地投資強(qiáng)度不高、土地投入產(chǎn)出比嚴(yán)重失調(diào)、水土流失嚴(yán)重、土地荒漠化加劇等問題。

（二）保護(hù)耕地的目標(biāo)體系沒有完全建立

目前，我國已經(jīng)頒發(fā)了《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》等規(guī)定，建立了一定的保護(hù)耕地的目標(biāo)體系。但是長期以來，地方黨委、政府的考核主要是以GDP為核心的政績考核，這一考核體系明顯缺乏保護(hù)耕地因素，導(dǎo)致耕地的粗放利用，各種建設(shè)項(xiàng)目大量占用耕地，退耕還林也占用耕地，耕地保護(hù)責(zé)任難以得到有效落實(shí)，耕地保護(hù)目標(biāo)任務(wù)十分艱巨。

（三）保護(hù)耕地的規(guī)劃不夠科學(xué)

我國目前尚未制定較為科學(xué)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，不管發(fā)達(dá)地區(qū)還是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，都不切實(shí)際地一味發(fā)展工業(yè)，而不考慮是否利于生產(chǎn)要素的科學(xué)、合理、高效配置，更不利于耕地保護(hù)。由于目前地方財(cái)政收入來源相對封閉，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善，不發(fā)達(dá)地區(qū)還不能分享發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)化發(fā)展成果，因而不得不走工業(yè)化發(fā)展道路，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、發(fā)展層次低、惡性競爭等問題接踵而至，浪費(fèi)土地也成為難以避免的事實(shí)。這樣就直接影響了土地規(guī)劃的編制與實(shí)施，導(dǎo)致出現(xiàn)土地規(guī)劃與其他規(guī)劃相互不能銜接的問題。

（四）對已發(fā)生的土地質(zhì)量退化和土壤污染缺乏有效的救濟(jì)手段和治理措施

據(jù)有關(guān)資料，近年來，我國普遍性的耕地質(zhì)量下降主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，水土流失嚴(yán)重；第二，耕地沙化、鹽堿化嚴(yán)重；第三，耕地污染嚴(yán)重；第四，掠奪式土地利用。

三、保護(hù)耕地的建議

（一）建立完整的保護(hù)耕地法律體系

首先，要制定更加嚴(yán)格的保護(hù)耕地的法律法規(guī)。修改和補(bǔ)充耕地保護(hù)的法律條款，在加強(qiáng)保護(hù)耕地?cái)?shù)量的同時(shí)，加強(qiáng)對耕地質(zhì)量保護(hù)的力度，增加有關(guān)土壤污染防治、治理的規(guī)范，將現(xiàn)在耕地保護(hù)以數(shù)量保護(hù)為主的做法變?yōu)閿?shù)量保護(hù)與質(zhì)量保護(hù)并重，為今后耕地的質(zhì)量保護(hù)提供直接的法律依據(jù)。

（二）嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，從嚴(yán)控制用地規(guī)模

確保耕地總量不減少，主要是嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模。城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。城市總體規(guī)劃以及村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，均應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模，不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

（三）切實(shí)加大耕地保護(hù)工作力度，堅(jiān)決守住18億畝這條紅線

嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度。一是不準(zhǔn)除法律規(guī)定的國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目之外的其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田；二是不準(zhǔn)以生態(tài)建設(shè)、退耕還林為名將平原地區(qū)等耕作條件良好的基本農(nóng)田納入退耕范圍、違反土地利用總體規(guī)劃隨意減少基本農(nóng)田面積；三是不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹造林，發(fā)展林果業(yè)和其他種植業(yè)；四是不準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名在基本農(nóng)田上挖塘養(yǎng)魚、養(yǎng)殖畜禽以及其他嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)；五是不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和綠化隔離帶建設(shè)。

強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)管制度加強(qiáng)土地變更調(diào)查和衛(wèi)星遙感檢測，加大土地整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地的力度提高耕地質(zhì)量。嚴(yán)格按照“誰破壞、誰復(fù)墾”，加大土地整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地的力度，穩(wěn)定耕地特別是基本農(nóng)田面積，提高耕地質(zhì)量。

（四）切實(shí)保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地

堅(jiān)守耕地紅線，必須大力推進(jìn)節(jié)約集約用地。按照“管住總量、嚴(yán)控增量、盤活存量、節(jié)約集約”的原則，充分利用閑置土地，提高土地利用效率，保障必要的建設(shè)用地。建立完善節(jié)約集約用地的標(biāo)準(zhǔn)體系，認(rèn)真落實(shí)土地管理經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策。全面落實(shí)調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)，提高城鎮(zhèn)土地使用稅以及將土地出讓收入納入地方財(cái)政預(yù)算等各項(xiàng)規(guī)定，充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用。

（五）提高技術(shù)手段，加強(qiáng)耕地質(zhì)量保護(hù)

耕地質(zhì)量保護(hù)和數(shù)量保護(hù)密切相關(guān)，在農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量既定的情況下，耕地質(zhì)量的好壞在一定程度上決定著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對耕地?cái)?shù)量的需求，直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。為了保護(hù)耕地，防止土地質(zhì)量下降，要采取以下幾項(xiàng)措施：一是防止水土流失；二是防止耕地鹽堿化；三是防止耕地污染；四是保護(hù)耕作層。

土地是民生之本、發(fā)展之基、財(cái)富之母。土地問題事關(guān)國家糧食安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和國家長治久安，保護(hù)耕地是我們需要長期堅(jiān)持的一項(xiàng)國策?！皣遗d亡，匹夫有責(zé)”，作為國民一份子，本文僅以一己之見對保護(hù)耕地談?wù)勏敕?，還需社會(huì)各界有識(shí)之士共同舉力，謀劃、保護(hù)好我們僅存的耕地資源，更好地開發(fā)利用我國的耕地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，盡早實(shí)現(xiàn)國家強(qiáng)盛、人民富裕。

（作者單位為朝陽市公共資源交易中心）

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［2］ 邵建英，陳美球.耕地保護(hù)的外部性分析［J］.廣東土地科學(xué)，2006（03）.

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