聶 瑩

(中央民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 北京 100081)

生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值分析與績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

聶 瑩

(中央民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 北京 100081)

以生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目為研究對(duì)象，反思其管理中因價(jià)值缺失導(dǎo)致效率低下、資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，認(rèn)為生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目管理績效評(píng)價(jià)更需關(guān)注其本身公共性價(jià)值的追求。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目有著與其他公共項(xiàng)目不同的特征——外部性與純公益性，因此基于公共價(jià)值管理范式分析生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值是一個(gè)價(jià)值體系，具體體現(xiàn)于公平、民主、效率、經(jīng)濟(jì)性、可持續(xù)性、生態(tài)效果利益等價(jià)值中。結(jié)合生態(tài)項(xiàng)目實(shí)踐，深層分析其公共價(jià)值確定、創(chuàng)造、傳遞的過程，構(gòu)建由“過程+結(jié)果”構(gòu)成的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)體系，更全面、更準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。

公共管理；公共價(jià)值；生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目；創(chuàng)造價(jià)值；績效評(píng)價(jià)

生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目制定實(shí)施的目的是改善生態(tài)環(huán)境，為公眾提供公共服務(wù)，但實(shí)踐中生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目“虎頭蛇尾”，“形象工程”等現(xiàn)象屢見不鮮，使生態(tài)項(xiàng)目的績效管理備受關(guān)注與質(zhì)疑。政府和學(xué)者開始重新考量運(yùn)用經(jīng)營性公共項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)方法對(duì)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的不足[1-9]。

政府在生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中處于投資者、管理者的重要地位，由新公共管理運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的政府績效管理效率至上，缺乏對(duì)公共性價(jià)值的追求[10-11]；而公共行政學(xué)發(fā)展的新范式——公共價(jià)值管理范式為生態(tài)建設(shè)政策項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)提供了新的價(jià)值理念與方法，可解決工具特征與價(jià)值追求的矛盾。因此，欲使生態(tài)建設(shè)政策項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目的，需明確績效內(nèi)容，對(duì)比生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目與一般公共項(xiàng)目的不同特征，將公共價(jià)值管理范式在生態(tài)建設(shè)管理領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)一步分解研究；依托其范式對(duì)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行公共價(jià)值分析，勾勒生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目公共價(jià)值構(gòu)成圖，完善生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目這類純公益性公共項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)方法，提高改善其績效。

一、現(xiàn)行生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的缺陷——引入公共價(jià)值績效評(píng)價(jià)方法

針對(duì)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的研究已引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注，許多學(xué)者對(duì)其從不同角度、選取不同方法進(jìn)行研究分析。綜合整理，大致有兩類：第一，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益三個(gè)角度對(duì)不同種類生態(tài)政策項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，其已成為生態(tài)政策工程項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的通用方法[12-16]。第二，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)理論從制度層面著手對(duì)生態(tài)政策項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本理論——交易成本高的政策肯定不是好的政策，將交易成本理論引入到生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，在一個(gè)政策項(xiàng)目內(nèi)部或者不同政策項(xiàng)目間進(jìn)行對(duì)比分析研究[3-4]。

項(xiàng)目績效應(yīng)為過程績效與結(jié)果績效的總和，著眼點(diǎn)應(yīng)從靜態(tài)的結(jié)果前移追蹤到項(xiàng)目管理的全部過程[2]。一般公共項(xiàng)目具有外部性，但外部性的特征并不明顯，故較多的公共項(xiàng)目是可借鑒非公共項(xiàng)目管理方法委托企業(yè)來實(shí)施，例如建設(shè)鐵路、高速公路等。然而，生態(tài)項(xiàng)目是一種純公益性、特殊的公共項(xiàng)目，外部性突出，后期收益很少甚至為“0”，“代理人”的剩余索取權(quán)遠(yuǎn)不如其機(jī)會(huì)主義行為，而且大多數(shù)的生態(tài)項(xiàng)目都是依托土地而展開，涉及的相關(guān)利益主體眾多，其間復(fù)雜，如果依舊采取PPP*PPP：Public-Private Partnership。委托企業(yè)實(shí)施，企業(yè)需要自行采取辦法與眾多的農(nóng)戶接觸以獲取他們的同意來進(jìn)行生態(tài)建設(shè)，這將會(huì)使企業(yè)成本提高，加之項(xiàng)目的后期收益甚微，企業(yè)本是以逐利為目的，如此這樣，企業(yè)勢必會(huì)因無利可圖而不投資實(shí)施此類項(xiàng)目。故，生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目相比其他公共項(xiàng)目具有特殊性，其中政府是生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的投資者、管理者，項(xiàng)目管理績效不能照搬非公共項(xiàng)目管理績效評(píng)價(jià)的方法僅僅來反映其工具性特征；在追求效率性、經(jīng)濟(jì)性的同時(shí)更需尋找、確定、反映生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目特殊的價(jià)值性追求，依此對(duì)生態(tài)建設(shè)政策項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。

由此評(píng)價(jià)上述兩種績效評(píng)價(jià)方法，通用的經(jīng)營性項(xiàng)目的評(píng)價(jià)方法可簡明地對(duì)政策項(xiàng)目的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，但是政策項(xiàng)目的過程部分績效如何并沒有明確的體現(xiàn)，缺失對(duì)公共性價(jià)值的追求，無法從分析利益相關(guān)者博弈過程中尋找深層原因，而且生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目是純公益的項(xiàng)目，沒有市場，統(tǒng)計(jì)得到的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性較差，此籠而統(tǒng)之的評(píng)價(jià)方法弊端明顯。交易成本的績效方法，將政策項(xiàng)目的過程分解，反映出這個(gè)過程中利益相關(guān)者的博弈過程，但忽視了價(jià)值反映?；诠矁r(jià)值理論的績效評(píng)價(jià)兼顧了績效涵義的過程與結(jié)果部分，又反映了價(jià)值追求，故，文章認(rèn)為將公共價(jià)值管理引入生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)，可克服單純運(yùn)用工具性方法的缺陷，為生態(tài)建設(shè)政策的績效管理提供新的價(jià)值理念與方法。針對(duì)生態(tài)建設(shè)政策項(xiàng)目的特殊性尋找確定其公共價(jià)值的具體涵義構(gòu)成，理解價(jià)值產(chǎn)生傳遞的過程，構(gòu)建符合生態(tài)建設(shè)政策項(xiàng)目特征的績效評(píng)價(jià)體系，是基于公共價(jià)值對(duì)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。

二、生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值分析——構(gòu)成、創(chuàng)造、傳遞

公共行政學(xué)產(chǎn)生一百多年，發(fā)生了四次范式變遷*公共管理理論經(jīng)歷PA、NPM、NAP、NPG四個(gè)理論范式發(fā)展到公共價(jià)值管理范式。，公共價(jià)值管理范式是其最新發(fā)展[10-11],[17-19]。在范式演變過程中，并不是只關(guān)注新的價(jià)值，完全拋棄前一階段的價(jià)值，而是一種前后揚(yáng)棄、后者吸收包含前者的過程。公共價(jià)值管理范式更是如此，此范式對(duì)價(jià)值的關(guān)注與追求涵蓋了之前范式階段的價(jià)值追求。但是對(duì)于什么是公共價(jià)值，其涵義是什么，學(xué)術(shù)界一直沒有達(dá)成一致意見[20-27]。筆者認(rèn)為公共價(jià)值并不是一個(gè)絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，而是相對(duì)于任務(wù)環(huán)境而言的政策或相對(duì)于目標(biāo)而言的價(jià)值性。公共價(jià)值在不同的情景、不同的政策、項(xiàng)目中有著不同的表現(xiàn)，對(duì)其績效評(píng)價(jià)應(yīng)具體問題具體分析，本文在生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目層面分析其公共價(jià)值是什么，如何產(chǎn)生、創(chuàng)造與傳遞。

(一)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值構(gòu)成

公共項(xiàng)目的目標(biāo)是各相關(guān)利益者利益趨同，利益最大化，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的價(jià)值，項(xiàng)目績效應(yīng)是過程績效與結(jié)果績效的總和[28]?？冃б笾苯臃从稠?xiàng)目所有的價(jià)值追求，故生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值應(yīng)該不僅僅體現(xiàn)在對(duì)結(jié)果的關(guān)注，更應(yīng)該涵蓋生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程與結(jié)果不同階段的價(jià)值追求，本文基于不同角度與階段對(duì)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)涵蓋的公共價(jià)值進(jìn)行分析。

生態(tài)建設(shè)過程中，農(nóng)牧民的土地需退耕種樹、禁止放牧，甚至需離開生活多年的故土移民至其他地區(qū)生活，生活受到了較大的影響，農(nóng)牧民要求得到政府或者其他機(jī)構(gòu)的一些補(bǔ)償，才能感到公平、滿意。管理出效益，公眾在整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中，都希望可以較早地獲得生態(tài)利益、較快地拿到生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的成果可盡快被利用，要求項(xiàng)目管理及時(shí)、高效。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目需投入大量人力與財(cái)力，其中政府投入的資金來源于財(cái)政稅收，在管理過程中，因其具有公益性就不計(jì)成本，無節(jié)制地投入而不顧項(xiàng)目的產(chǎn)出效益是對(duì)公眾的不負(fù)責(zé)任，應(yīng)注重生態(tài)收益與經(jīng)濟(jì)收益并舉，注重經(jīng)濟(jì)性價(jià)值的創(chuàng)造。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施和公眾有著密切的利益關(guān)系，農(nóng)牧民對(duì)政策實(shí)施區(qū)域的了解有時(shí)比專家更加詳盡，在其土地上實(shí)施工程應(yīng)發(fā)揮民主，注重他們的意愿與意見，對(duì)活化生態(tài)建設(shè)的管理運(yùn)行機(jī)制，提高生態(tài)建設(shè)決策的科學(xué)性和有效性能夠發(fā)揮重要作用，亦符合管理的要求[29]。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目具有長期性、投資大、見效慢、受自然因素影響大等特點(diǎn)，它的實(shí)施、執(zhí)行關(guān)系到國家的生態(tài)安全，在這個(gè)過程中國家、公民投入了大量的人力、物力、財(cái)力，要想真正達(dá)到恢復(fù)、改善環(huán)境的目的，在建設(shè)過程中，更要注重保持政策效果的持久性。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目有著與其他政府公共管理不同的特點(diǎn)，其以生態(tài)工程為依托展開實(shí)施，生態(tài)工程中的森林覆蓋率、水土保持情況、風(fēng)沙治理情況等生態(tài)指標(biāo)都是生態(tài)利益的一部分，該項(xiàng)目治理追求最大化的生態(tài)效果利益，是項(xiàng)目管理追求的目標(biāo)結(jié)果。

由此可知，基于公共價(jià)值管理的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值不是單獨(dú)的某一項(xiàng)公共價(jià)值，而是一個(gè)公共價(jià)值體系，這個(gè)體系包含公平、效率、經(jīng)濟(jì)性、可持續(xù)性、民主、生態(tài)效果利益等價(jià)值，這些價(jià)值之間沒有先后等級(jí)之分，涵蓋項(xiàng)目的過程階段與結(jié)果階段。

(二)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目公共價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移

基于公共價(jià)值管理的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的績效管理是一個(gè)完整系統(tǒng)的整體[27]，按照時(shí)間階段可以分為確定公共價(jià)值構(gòu)成、創(chuàng)造傳遞實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值、公共價(jià)值績效評(píng)價(jià)。傳遞、創(chuàng)造、轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的是利益相關(guān)者的具體的行為，它承載著生態(tài)建設(shè)政策的公共價(jià)值追求，處于確定價(jià)值理念與評(píng)價(jià)生態(tài)建設(shè)政策紐帶的地位。

公平價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目要求在特定的地區(qū)實(shí)施建設(shè)，國家政府的資金投入雖是整個(gè)工程投入的主要來源，但還不能完全保證工程的順利實(shí)施，還需當(dāng)?shù)氐墓?農(nóng)牧民)的勞動(dòng)付出，投勞折資。這并不針對(duì)于某個(gè)人、某一戶，該工程項(xiàng)目區(qū)所涉及的每一戶都要平等的參與其中。不僅僅是參與建設(shè)，在政策的制定、規(guī)劃、設(shè)計(jì)以及后期維護(hù)管理中，相關(guān)的農(nóng)牧民參與權(quán)利亦是平等的，同時(shí)對(duì)于工程責(zé)任的承擔(dān)也是平等的。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中禁止生態(tài)脆弱區(qū)的農(nóng)牧民在自己土地上砍樹、耕地、放牧等生產(chǎn)作業(yè)，導(dǎo)致其生活、收入受到影響和損失。政府或其他利益獲得者對(duì)其補(bǔ)貼糧食、金錢并扶持其發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，這個(gè)過程創(chuàng)造、體現(xiàn)了公平價(jià)值。

效率價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目從制定到實(shí)施，涉及中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府部門；在同級(jí)部門中也牽涉到發(fā)展委、林、農(nóng)、畜、水、公安、財(cái)政等部門；工程項(xiàng)目有設(shè)計(jì)、規(guī)劃、下達(dá)任務(wù)、組織實(shí)施、檢查驗(yàn)收等環(huán)節(jié)；在一個(gè)地區(qū)會(huì)有不同項(xiàng)目工程同時(shí)建設(shè)實(shí)施的情況。因此，在具體管理中要求合理布局，規(guī)范管理機(jī)構(gòu)職能，不同部門間建立合作機(jī)制，完善協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，以此進(jìn)行綜合治理，促使補(bǔ)償資金及時(shí)到位，提高農(nóng)牧民積極性，促使工程效率提高，按期甚至提前完成，從而創(chuàng)造并實(shí)現(xiàn)效率的價(jià)值。

民主價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移。在生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，公眾(農(nóng)牧民)積極參與，將自己是否愿意參與以及在多大范圍內(nèi)參與的意愿反映給政府等公共管理者，管理者積極聽取并考慮、采納；在建設(shè)過程中公眾(農(nóng)牧民)對(duì)自己土地上種植什么樹苗等植物，是否愿意以及如何出工參與有一定的自主權(quán)；在工程結(jié)束后聽取公眾(農(nóng)牧民)管理維護(hù)意愿表達(dá)；政府等管理者制定規(guī)范有效的流轉(zhuǎn)機(jī)制后，公眾(農(nóng)牧民)有自由、有權(quán)利對(duì)自己的成果進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。這些行為與過程都創(chuàng)造、轉(zhuǎn)移并實(shí)現(xiàn)著民主的價(jià)值。

經(jīng)濟(jì)性價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移。人在經(jīng)濟(jì)交往中會(huì)產(chǎn)生費(fèi)用，生態(tài)建設(shè)工程建設(shè)規(guī)劃、勘察、設(shè)計(jì)、施工以及管理必然會(huì)產(chǎn)生費(fèi)用，都應(yīng)計(jì)入項(xiàng)目成本中；其主要來源于財(cái)政稅收，不能因其公益性就無節(jié)制的投入而不顧工程項(xiàng)目的產(chǎn)出效益。在公共價(jià)值管理范式下，對(duì)具體地區(qū)的生態(tài)問題進(jìn)行分析；設(shè)計(jì)、規(guī)劃、制定科學(xué)合理的工程項(xiàng)目目標(biāo)與措施；在整個(gè)過程中節(jié)約開支、降低交易費(fèi)用、縮減不合理的費(fèi)用，提高公民對(duì)其的滿意度，在工程項(xiàng)目效益最大化、改善效果最明顯的過程中創(chuàng)造并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性價(jià)值。

可持續(xù)性價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的目的是修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，包含因素眾多，人類的行為在短期之內(nèi)對(duì)系統(tǒng)惡化的現(xiàn)狀不會(huì)有明顯的改善，同時(shí)所進(jìn)行的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的成果亦不能一勞永逸。例如生態(tài)林業(yè)工程項(xiàng)目的短期成果是樹木栽植成活，但樹木成長較慢，經(jīng)過多年的變遷，樹木的保存率有多少不敢保證；草原工程項(xiàng)目中的禁牧、退牧還草在一定時(shí)間內(nèi)保障了植物的生長，但農(nóng)牧民基于其長期放牧的生活習(xí)慣會(huì)違反政策，圖方便進(jìn)行放牧破壞；水利工程建成后，由于缺少管護(hù)資金會(huì)棄水窖等設(shè)施于不顧，對(duì)水土保護(hù)作用甚微。在建設(shè)過程中，為真正達(dá)到恢復(fù)、改善環(huán)境的目的，管理者要保持政策項(xiàng)目持久性，忌朝令夕改，根據(jù)實(shí)際情況制定多期政策項(xiàng)目，注重其后期維護(hù)管理，積極發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，增加政策項(xiàng)目成果的可持續(xù)性，在此過程中創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的價(jià)值。

生態(tài)效果利益價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移。生態(tài)建設(shè)政策實(shí)施的生態(tài)效果利益在森林覆蓋率、水土保持度、風(fēng)沙侵蝕情況、林草生長狀況等諸多方面可顯現(xiàn)，可實(shí)際觀察、感受到。通過林草生長狀況、退耕還林面積、水土保持改善、自然災(zāi)害的減少創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)著生態(tài)效果利益的價(jià)值，體現(xiàn)在生態(tài)建設(shè)政策的結(jié)果階段。

生態(tài)建設(shè)政策的初衷就是讓生態(tài)環(huán)境得到恢復(fù)，改善人們的生活環(huán)境，提高公眾的生活質(zhì)量，故生態(tài)建設(shè)政策公共價(jià)值體系中每一個(gè)價(jià)值產(chǎn)生、創(chuàng)造、轉(zhuǎn)移都發(fā)生在生態(tài)建設(shè)政策規(guī)劃制定、實(shí)施、驗(yàn)收、維護(hù)等過程中，在這個(gè)過程中實(shí)現(xiàn)政策所追求的價(jià)值目標(biāo)。

(三)生態(tài)建設(shè)政策公共價(jià)值創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移的載體

在公共價(jià)值管理框架中，公共價(jià)值管理范式將其實(shí)踐建立在相關(guān)利益主體的對(duì)話和交流體系上，表現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)治理的特征[12]。公共價(jià)值的創(chuàng)造與轉(zhuǎn)移遞送依靠于網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)供給機(jī)制，生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，要建立并利用該機(jī)制。中央、地方政府延伸出自身邊界，與更多的個(gè)人、機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)者接觸，他們成為項(xiàng)目的相關(guān)利益主體，其間的行為模式成為生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)公共價(jià)值創(chuàng)造并傳遞的載體。根據(jù)公眾偏好的傳遞機(jī)制，在政府、企業(yè)、團(tuán)體組織中選擇合適部門為生態(tài)建設(shè)提供服務(wù)。這其中，中央政府是生態(tài)政策項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人，他們通過問卷、調(diào)研、座談等形式向地方政府以及農(nóng)牧民等公眾征求意見與協(xié)商，地方政府還會(huì)對(duì)農(nóng)牧民進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)；企業(yè)等機(jī)構(gòu)屬于參與主體之一，他們通過投標(biāo)、協(xié)商與政府合作，通過組織實(shí)施建設(shè)與農(nóng)牧民等其他公民合作；農(nóng)牧民等其他公眾通過問卷、調(diào)研、座談等形式向政府反饋信息，在地方政府、企業(yè)等機(jī)構(gòu)的組織下進(jìn)行項(xiàng)目工程建設(shè)?？傮w來講，生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中，各方利益相關(guān)者是公共價(jià)值創(chuàng)造、轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)的承載主體；他們之間的對(duì)話、協(xié)商、合作服務(wù)等行為成為公共價(jià)值的載體鏈條，創(chuàng)造、傳遞、實(shí)現(xiàn)著公共價(jià)值。

三、基于公共價(jià)值的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

掌握生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中的公共價(jià)值構(gòu)成以及產(chǎn)生、創(chuàng)造、形成與轉(zhuǎn)移的脈絡(luò)，是進(jìn)一步對(duì)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目績效進(jìn)行測量評(píng)價(jià)，明確其好壞以及如何改善的基礎(chǔ)。鑒于生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中利益相關(guān)者較多，其間的博弈亦較為復(fù)雜，有些價(jià)值不是直接顯現(xiàn)，不能直接測量評(píng)定。因此，作者所在的研究小組連續(xù)三年到河北赤城、內(nèi)蒙古奈曼旗、翁牛特旗進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。對(duì)政府公務(wù)員、農(nóng)戶、企業(yè)通過座談、調(diào)查問卷等形式進(jìn)行走訪調(diào)查，根據(jù)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)踐，文章主要運(yùn)用層次分析法，依托公共價(jià)值范式對(duì)項(xiàng)目的過程分析以及生態(tài)利益的結(jié)果性顯現(xiàn)，首先構(gòu)建目標(biāo)層——公共價(jià)值績效，以此來直觀反映某一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)工程的具體績效結(jié)果，可用于縱向、橫向比較，以更好地調(diào)整、完善生態(tài)建設(shè)政策；基于公共價(jià)值的生態(tài)建設(shè)政策的績效評(píng)價(jià)是一個(gè)“政策過程”+“政策結(jié)果”的績效評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建由生態(tài)項(xiàng)目過程與生態(tài)項(xiàng)目結(jié)果組成的第二層次指標(biāo)；第三層次指標(biāo)由上文分析的公平、民主、可持續(xù)性、效率、經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)效果利益等價(jià)值來構(gòu)成；第四層次中生態(tài)項(xiàng)目效果從期限驗(yàn)收合格率、保存率、植被生長狀態(tài)、水土保持變化以及反映不同區(qū)域植被的生長狀態(tài)是否基本一致的空間均一性這五個(gè)指標(biāo)來對(duì)某一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后的生態(tài)效果情況進(jìn)行直觀、客觀、全面地反映某一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后的生態(tài)效果情況，生態(tài)項(xiàng)目過程下第四層次的指標(biāo)分別根據(jù)實(shí)踐情況從公平性、效率性、經(jīng)濟(jì)性、可持續(xù)性、民主性五項(xiàng)指標(biāo)中進(jìn)行分解，由于指標(biāo)較多，多數(shù)較好理解，本文不再一一解釋，這里僅對(duì)部分指標(biāo)進(jìn)行解釋。公平性和效率性指標(biāo)都與生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目中對(duì)農(nóng)戶發(fā)放的補(bǔ)助相關(guān)。這是因?yàn)樯鷳B(tài)建設(shè)項(xiàng)目中涉及的耕地、草場、林地，大多數(shù)都是多年來農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地，產(chǎn)權(quán)已界定，并長期保持不變，所以給農(nóng)戶提供一定的生態(tài)補(bǔ)償是否可以彌補(bǔ)因生態(tài)項(xiàng)目的實(shí)施而給農(nóng)戶帶來的損失，生態(tài)補(bǔ)償與損失之比、生態(tài)補(bǔ)償足額發(fā)放率體現(xiàn)了生態(tài)項(xiàng)目的公平性；生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌磿r(shí)發(fā)放率體現(xiàn)了項(xiàng)目的效率性；同時(shí)農(nóng)戶對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臐M意程度又可體現(xiàn)項(xiàng)目的可持續(xù)性。其中的經(jīng)濟(jì)性價(jià)值的指標(biāo)都是緊緊圍繞工程項(xiàng)目節(jié)儉，追求效益最大化的目標(biāo)設(shè)定的，政策執(zhí)行過程中是否縮減不合理的費(fèi)用，經(jīng)濟(jì)性效益產(chǎn)出是否在提高，經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)出值占總成本的比例都可較好地反映經(jīng)濟(jì)性的價(jià)值是否實(shí)現(xiàn)。

綜合上述分析，構(gòu)建公共價(jià)值框架下的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(表1)，以期選取案例具體評(píng)價(jià)分析生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的好壞，進(jìn)一步完善生態(tài)建設(shè)政策。

傳統(tǒng)公共項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)具有較強(qiáng)的工具性特征，公共項(xiàng)目本身應(yīng)體現(xiàn)的公共性價(jià)值追求被忽視，導(dǎo)致效率低下、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目是一類特殊的純公益性公共項(xiàng)目，傳統(tǒng)的項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)方法并不適用，基于公共價(jià)值理論的績效評(píng)價(jià)既兼顧了績效涵義的過程與結(jié)果，又反映了價(jià)值追求，故文章認(rèn)為，將公共價(jià)值管理引入生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)，可克服單純運(yùn)用工具性方法的缺陷，為生態(tài)建設(shè)政策的績效管理提供新的價(jià)值理念與方法。公共價(jià)值范式中追求的不是單一的具體價(jià)值，而是涵蓋多項(xiàng)具體價(jià)值的價(jià)值體系，它通過諸多價(jià)值的實(shí)現(xiàn)來實(shí)現(xiàn)。上文對(duì)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的公共價(jià)值的確定、創(chuàng)造、傳遞進(jìn)行了分析，認(rèn)為生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目公共價(jià)值體系包含公平、可持續(xù)、民主、效率、經(jīng)濟(jì)性、生態(tài)效果價(jià)值等價(jià)值；政府與公眾、企業(yè)等利益相關(guān)者所構(gòu)建的治理網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)機(jī)制是公共價(jià)值的載體，他們之間的行為充當(dāng)價(jià)值載體鏈條，創(chuàng)造、傳遞并實(shí)現(xiàn)著公共價(jià)值?；诠矁r(jià)值體系分析以及生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目施行實(shí)踐而構(gòu)建的績效評(píng)價(jià)體系，其中的每一項(xiàng)指標(biāo)都是公共價(jià)值體系的體現(xiàn)。對(duì)于該評(píng)價(jià)體系需要運(yùn)用技術(shù)手段，選擇典型地區(qū)，進(jìn)一步的案例檢驗(yàn)，以更好地評(píng)價(jià)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的好壞，改進(jìn)完善生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目。

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【責(zé)任編輯 王雅坤】

Public Value Analysis and the Building of Performance Evaluation System of Ecological Construction Projects

NIE Ying

(School of Economics, Minzu University of China, Beijing 100081, China)

This paper takes ecological construction project as the study, reflects on the phenomenon of the lack of value in the management of ecological construction projects, which leads to the low efficiency of the project and the waste of resources. The paper thinks the performance evaluation of ecological construction project management should be even more concerned about the publicity value pursuit of its own. Ecological construction projects have different characteristics from other public projects, which are externality and public welfare. Therefore, based on the public value management paradigm, the paper analyzes the public value of the ecological construction project is a value system, which embodies in the values of fairness, democracy, efficiency, economy, sustainability, and ecological effect of interest. Combined with the practice of ecological projects, the paper deeply analyzes the setting, creating and transmitting process of its public value, and constructs the “process and results” ecological evaluation system in order to evaluate the ecological construction projects more comprehensively and accurately.

public management; public value; ecological construction project; creating values; performance evaluation

2016-01-15

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的沙漠化治理政策績效評(píng)價(jià)與校驗(yàn)”(41371529)；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金(10301-01500202)

聶瑩(1986—)，女，河南濮陽人，中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院在讀博士研究生，主要研究方向：民族地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

F205

A

1005-6378(2016)02-0135-06

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.02.024