馬 紅 安

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法治創(chuàng)制權(quán):縣級(jí)國家機(jī)關(guān)解決法條缺位的路徑

馬 紅 安

縣級(jí)國家機(jī)關(guān)在基層社會(huì)治理體系中發(fā)揮著基層基礎(chǔ)性作用，但面對(duì)法條缺位問題往往處于被動(dòng)地位。有必要在法治建設(shè)進(jìn)程中，根據(jù)憲法法律規(guī)定，理清、規(guī)范縣級(jí)國家機(jī)關(guān)依照法定程序解決法條缺位、實(shí)現(xiàn)法意融合的基層社會(huì)治理權(quán)能，從法律定位上統(tǒng)籌規(guī)范縣級(jí)國家機(jī)關(guān)解決法條缺位問題的創(chuàng)制權(quán)權(quán)能，明確該權(quán)能的基本內(nèi)容、基本屬性、基本保障和基本控制，確?；鶎由鐣?huì)治理和公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的確定性、有效性。

法條缺位 縣級(jí)國家機(jī)關(guān) 創(chuàng)制權(quán)

中國現(xiàn)行已有兩萬多部行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章，但其條文缺位甚至打架的現(xiàn)象仍不勝枚舉?！胺墒侵螄仄鳎挤ㄊ巧浦沃疤帷！比绾卧诳h域落實(shí)基層社會(huì)治理，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，如何理清、規(guī)范縣級(jí)國家機(jī)關(guān)依照自身程序解決法條缺位、實(shí)現(xiàn)法意融合，確?；鶎由鐣?huì)治理和公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的確定性、有效性，我們必須在法治建設(shè)進(jìn)程中及時(shí)回應(yīng)。

一、縣級(jí)國家機(jī)關(guān)在法條缺位問題解決中的困境

總體而言，中國的社會(huì)主義法制體系建設(shè)已相當(dāng)完備。根據(jù)中國現(xiàn)行規(guī)范性法律文件數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)播報(bào)，截至2016年11月21日，中國已經(jīng)制定有效法律255件、行政法規(guī)721件、地方性法規(guī)10 022件、司法解釋496件、規(guī)章11 777件。*參見中國現(xiàn)行規(guī)范性法律文件數(shù)據(jù)庫，http://www.chinalawindex.cn/。這些法規(guī)把社會(huì)主體和社會(huì)客觀事實(shí)有效地連接起來，形成了豐富的社會(huì)法律關(guān)系。但對(duì)同一法律調(diào)整對(duì)象，立法一直因?yàn)橹笇?dǎo)思想、價(jià)值取向等原因而存在形形色色的缺位，包括規(guī)范簡(jiǎn)單或者不足甚至矛盾。就縣域而言，工商行政、質(zhì)量監(jiān)督管理部門負(fù)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的管治服務(wù)職責(zé)，但面對(duì)日常生活中的無證照經(jīng)營、超范圍經(jīng)營，往往頭痛于法條支撐的不足；社會(huì)治理機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理媒體、群眾熱議的“五類車”管理難題時(shí)，也因立法的艱難以及公共利益與群眾謀生的市場(chǎng)利益的平衡難度高，導(dǎo)致管理效率慢、效益低;等等。面對(duì)各種法條缺位引發(fā)的社會(huì)難題，縣級(jí)國家機(jī)關(guān)的治理行為能力受到多重限制。

(一)無權(quán)解決行政立法不規(guī)范問題

計(jì)劃生育和戶口申報(bào)的掛鉤管理，表面上折射出的是超越部門立法權(quán)限問題，實(shí)際上也是“劣法條”對(duì)“良法條”的驅(qū)逐，縣級(jí)機(jī)關(guān)并不能直接解決。縣級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)較大的市及更高層的立法沖突，包括法律、法規(guī)、規(guī)章名稱和效力的不清晰，只有執(zhí)行權(quán)沒有選擇權(quán)；并且，司法途徑也需要在二審法院行使事實(shí)法律爭(zhēng)議裁判權(quán)能，屬于地級(jí)市級(jí)國家機(jī)關(guān)權(quán)能，縣級(jí)法院的權(quán)能僅在于認(rèn)定事實(shí)和選擇法律適用。

(二)難以強(qiáng)化縣級(jí)立法民主的參與機(jī)制

現(xiàn)行立法民主建設(shè)主要由具備立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)推進(jìn)，如近期為做好《廣州市歷史文化名城保護(hù)條例》的制定工作，廣州市人大常委會(huì)組織赴有關(guān)區(qū)進(jìn)行立法調(diào)研，聽取區(qū)政府的情況匯報(bào)和居民群眾的意見和建議。再如為做好《廣州市志愿服務(wù)條例》的制定工作，廣州市人大召開多個(gè)立法后評(píng)估座談會(huì)，收集問題和建議。*參見廣州市人大立法官微，http://www.weibo.com/gzrdlf。各區(qū)主動(dòng)召開立法調(diào)研、提出立法建議，但成功率極低。本屆各區(qū)人大已運(yùn)行滿屆，4個(gè)中心城區(qū)開展了41次較大規(guī)模的關(guān)于優(yōu)化基層社會(huì)治理的調(diào)研活動(dòng)，但只有海珠區(qū)關(guān)于萬畝果園濕地保護(hù)的立法建議被納入2016年地方性法規(guī)立法項(xiàng)目。*參見越秀、海珠、荔灣、天河區(qū)人大常委會(huì)網(wǎng)站。2015年新修《立法法》時(shí)補(bǔ)充規(guī)定：“法律案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會(huì)，聽取基層和群體代表、部門、專家、全國人民代表大會(huì)代表和社會(huì)有關(guān)方面的意見。”*《立法法》第36條。此規(guī)定能否有效落實(shí)，已成為考驗(yàn)地方如何介入立法權(quán)行使的關(guān)鍵，縣級(jí)國家機(jī)關(guān)不容旁觀。

(三)難以對(duì)抗“部門立法”行為中的部門思維

較大的市及其以上機(jī)關(guān)具有相當(dāng)?shù)牧⒎?quán)，這使得部分行政管理部門易于在部分立法內(nèi)容上把部門利益和部門權(quán)力法制化。如馬懷德教授曾經(jīng)就黑龍江省母嬰保健立法工作指出：“《黑龍江省母嬰保健條例》作為地方性法規(guī)，將提交婚前醫(yī)學(xué)檢查證明作為辦理結(jié)婚登記的必要條件是不合適的，屬于越權(quán)立法?！?《專家稱黑龍江省母嬰保健條例屬于越權(quán)立法》，見《中國青年報(bào)》，2005-07-26。作為地方性法規(guī)的《黑龍江省母嬰保健條例》做出和上位法《母嬰保健法》一致的規(guī)定，符合法制統(tǒng)一的原則；但其第11條“婚姻登記機(jī)關(guān)在辦理結(jié)婚登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)并留存男女雙方婚前醫(yī)學(xué)檢查證明。有下列情況之一的，不予辦理結(jié)婚登記：(一)沒有婚前醫(yī)學(xué)檢查證明的”不但超出了該地方法規(guī)的調(diào)整范圍，而且與《婚姻登記條例》中取消“強(qiáng)制婚檢”的規(guī)定相悖。《婚姻登記條例》屬于國務(wù)院制定的行政法規(guī)，而《黑龍江省母嬰保健條例》是省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)，法律效力低于《婚姻登記條例》。按照《立法法》規(guī)定，《黑龍江省母嬰保健條例》中關(guān)于強(qiáng)制婚檢的規(guī)定與國務(wù)院制定的行政法規(guī)相悖時(shí)，該省人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或廢止。然事實(shí)上，該省人大常委會(huì)并沒有履行該職責(zé)，雖經(jīng)部分公民上書全國人大提出審查建議，但直到2013年、2015年該條例兩次修訂，第11條仍繼續(xù)保留。對(duì)這類法條缺位，省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)都難以處理，遑論縣級(jí)國家機(jī)關(guān)。

(四)跨部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法彌補(bǔ)法條缺位的“人治”痕跡深厚

社會(huì)治理歷來強(qiáng)調(diào)綜合治理，中共十八屆四中全會(huì)更是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。但現(xiàn)實(shí)中，每一個(gè)具體問題的治理，往往需要相關(guān)部門組成聯(lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)小組等多種模式，成立臨時(shí)的跨界協(xié)調(diào)機(jī)制，作為“隱形權(quán)力”研究部署專項(xiàng)工作的推進(jìn)。廣州市紀(jì)委(監(jiān)察局)在2014年以前牽頭或參與的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)達(dá)150多個(gè)。2012年2月前，廣州市以市政府或市政府辦公廳名義發(fā)文設(shè)立的政府系統(tǒng)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有203個(gè)，2014年整合減少為80個(gè)，其中由市長擔(dān)任組長和總召集人的達(dá)25個(gè)，占現(xiàn)有議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的三成。這些專責(zé)小組既研究深化改革等宏觀工作，也討論廣州南站商務(wù)區(qū)開發(fā)建設(shè)等具體工作。*郭凱、楊婕、盧翛楠：《揭秘廣州80個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)小組”：市長掛帥多達(dá)25個(gè)》， 見《南方都市報(bào)》，2015-07-08。網(wǎng)友立即熱議此報(bào)道，將之歸結(jié)為現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和權(quán)力架構(gòu)造成的平級(jí)別管理單位的協(xié)調(diào)困境，或者各自為政，或者各有利益，溝通不暢。強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的管理原則當(dāng)然無可厚非，但層出不窮的“一把手工程”，雖然可以解決許多社會(huì)治理的實(shí)際問題，但也讓法條缺位問題的解決導(dǎo)向了人治軌道而非立法領(lǐng)域，更削弱了準(zhǔn)立法行為的話語空間，削弱了治本氣氛的營造、立法民主的培養(yǎng)，限制了創(chuàng)新性法條的生長空間。

(五)行政謙抑等法律理念價(jià)值判斷的引導(dǎo)難度不小

當(dāng)前社會(huì)治理矛盾高發(fā)，“新的時(shí)代新的特點(diǎn)，決定了我們?nèi)绻贿\(yùn)用軟法手段，不加限制地到處運(yùn)用強(qiáng)制的方式，會(huì)帶來很多問題。大量的問題解決還是要靠協(xié)商、靠自律”*袁祥、王逸吟：《行政法學(xué)者眼中的軟法》，載《政府法制》2010年第2期。。雖然行政權(quán)力謙抑的思路已經(jīng)隨著創(chuàng)新社會(huì)治理探索不斷強(qiáng)化，但在實(shí)踐中如何使社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)從一元單向治理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變卻是一個(gè)復(fù)雜的課題。如何探索行政權(quán)力約束向民事法律規(guī)范及道德規(guī)范約束轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府從全方位管理到多方位服務(wù)轉(zhuǎn)變，激發(fā)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的活力，支持各社會(huì)主體協(xié)議共治、自我約束管理，仍存在許多障礙。一方面，法律工具主義理念在現(xiàn)行立法、執(zhí)法中仍十分活躍，將法律視為治理的工具并和人治緊緊捆綁的做法大量存在。在執(zhí)法或面臨法條缺位時(shí)，常以工具價(jià)值作為選擇解決治理矛盾的首要判斷，把部門利益、部門工作量作為首要的選擇依據(jù)。另一方面，對(duì)“法無禁止不可為”仍存在諸多錯(cuò)誤理解，強(qiáng)調(diào)沒有執(zhí)法依據(jù)、缺少法律授權(quán)，或者強(qiáng)調(diào)只能適用實(shí)施細(xì)則不能直接適用上位法，回避了“法律適用的任務(wù)就是踐行立法者的真實(shí)意圖，也就是思想上的服從，而不是字面上的服從法律”*楊春福：《法官應(yīng)該是司法能動(dòng)者——從李慧娟事件說起》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2009年第6期。，事實(shí)上回避了法條缺位，回避了法條的“碎片化”現(xiàn)象，回避了社會(huì)治理矛盾的解決。

二、縣級(jí)法治創(chuàng)制權(quán)應(yīng)對(duì)法條缺位的可行性

不論如何劃分，種類繁多的法條缺位問題直接影響了公民權(quán)利的公正或者及時(shí)實(shí)現(xiàn)，直接沖擊了原則上為公民所保留的權(quán)利或推定權(quán)利的落實(shí)*“所謂權(quán)利推定是指有關(guān)國家機(jī)關(guān)從法律的基本精神出發(fā)，運(yùn)用法律解釋技術(shù)，推定公民應(yīng)有的權(quán)力?！眳⒁娭苋~中：《憲政中國研究》，下冊(cè)，第77頁，武漢大學(xué)出版社2006年版。，直接限制了對(duì)惡法的判斷評(píng)價(jià)并提出解決建議。對(duì)法條缺位問題的正視和解決，既是縣級(jí)國家機(jī)關(guān)必須面對(duì)的地方治理問題，也是縣級(jí)國家機(jī)關(guān)可以依法履行職責(zé)而解決的問題。為順應(yīng)憲法法律的發(fā)展性原則，在法治建設(shè)的進(jìn)程中，針對(duì)基層治理中的法條缺位問題，要從權(quán)能整合角度嘗試整合、規(guī)范“縣級(jí)國家機(jī)關(guān)的法治創(chuàng)制權(quán)”。

(一)憲法法律從不同的角度賦予了縣級(jí)國家機(jī)關(guān)在解決法條缺位問題上的法治創(chuàng)制權(quán)

不論是依職權(quán)或授權(quán)，縣級(jí)國家機(jī)關(guān)不具有行政立法、地方行政規(guī)章制定的權(quán)限，不屬于行政法規(guī)創(chuàng)制的主體。但作為基層一線的法治建設(shè)、社會(huì)治理主體，縣級(jí)國家機(jī)關(guān)也具備一定的制定具有普遍約束力、表現(xiàn)為規(guī)范格式的行政規(guī)則的權(quán)力。*江國華：《中國行政法(總論)》，第229頁，武漢大學(xué)出版社2012年版。具體包括行政決定、規(guī)定、命令或其他規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件等，雖然不屬于“法律淵源”，但對(duì)不特定的社會(huì)治理相對(duì)人具有約束力、規(guī)范力和指引力。*朱芒：《論行政規(guī)定的性質(zhì)——從行政規(guī)范體系角度的定位》，載《中國法學(xué)》2003年第1期。一是憲法直接規(guī)定。《中華人民共和國憲法》第107條直接賦予了縣鄉(xiāng)兩級(jí)國家機(jī)關(guān)創(chuàng)制行政規(guī)范來開展社會(huì)治理的權(quán)能。如縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府，為依照法律規(guī)定的權(quán)限管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，可以發(fā)布決定和命令推進(jìn)管理，可以通過任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員來督促落實(shí)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府，為了落實(shí)本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)治理工作，應(yīng)該認(rèn)真執(zhí)行本級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)人民政府的決定和命令。二是組織法授權(quán)?！吨腥A人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法》第44條規(guī)范了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)職權(quán)，從狹義的角度看，14項(xiàng)職權(quán)中與創(chuàng)制行政規(guī)范相關(guān)的包括第4款“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”、第7款“撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議”和第8款“撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。第59條又規(guī)定了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)：為執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的決議，以及上級(jí)政府的決定和命令，而具有規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令的權(quán)能；具有改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的權(quán)能。三是行政法法規(guī)許可。國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》即對(duì)行政規(guī)則創(chuàng)制權(quán)做出規(guī)定，如第36條明示依法不具有規(guī)章制定權(quán)的縣級(jí)以上地方人民政府制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規(guī)定的程序執(zhí)行。簡(jiǎn)言之，為落實(shí)本轄區(qū)的社會(huì)治理，縣級(jí)國家機(jī)關(guān)可根據(jù)相應(yīng)的程序，按分工主動(dòng)行使有限的創(chuàng)制權(quán)，以行政命令、決定等規(guī)范性文件落實(shí)上級(jí)法規(guī)，或者直接更改下級(jí)機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)拿?、指示、決定。

(二)全面推進(jìn)依法治國方略要求創(chuàng)新完善縣級(jí)國家機(jī)關(guān)的法治創(chuàng)制權(quán)

隨著《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的頒布，國家事實(shí)上對(duì)縣級(jí)國家機(jī)關(guān)如何面對(duì)法條缺位問題，提出了一系列新要求新論斷。一是在立法方面，提出了五項(xiàng)要求和四個(gè)論斷。要求健全向下級(jí)人大征詢立法意見機(jī)制，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度；要求更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律的作用；要求健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式；要求探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制；要求拓寬公民有序參與立法途徑等。并就立法和改革的關(guān)系提出了四個(gè)論斷，即強(qiáng)調(diào)要做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要；實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律；實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)；對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。二是在依法行政方面，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮四種作用。要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，發(fā)揮好程序性作用；要建立以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用，發(fā)揮好第三方作用；要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，發(fā)揮好長效機(jī)制的監(jiān)督作用；要完善執(zhí)法程序、明確具體操作流程，健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，提高執(zhí)法效率和規(guī)范化水平，發(fā)揮好自由裁量權(quán)的科學(xué)作用。三是在推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)基層社會(huì)治理要從四個(gè)維度進(jìn)一步彰顯既有法治實(shí)踐的探索意義。要求深入開展多層次多形式的法治創(chuàng)建活動(dòng)，深化基層組織和部門、行業(yè)依法治理；要求發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用；要求從法治化軌道加強(qiáng)信訪工作，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果；要求完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等多元化糾紛解決機(jī)制；要求發(fā)揮好行政機(jī)關(guān)在調(diào)整社會(huì)主體的行政管理關(guān)系上的作用等。四是在加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)方面，要求各級(jí)黨組織積極發(fā)揮三項(xiàng)統(tǒng)籌作用，進(jìn)一步提高社會(huì)治理的有效性。要求健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機(jī)制；要求完善黨委依法決策機(jī)制，發(fā)揮政策和法律各自的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動(dòng)；要求各級(jí)黨委政法委具體協(xié)調(diào)各方職能、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境等。以上四個(gè)方面，不僅闡述了縣級(jí)國家機(jī)關(guān)在依法治國、提高社會(huì)治理水平上具備的創(chuàng)制性治理行為的資格、職責(zé)、方式、形式甚至程序，還明確了在社會(huì)治理中黨委的作用、政策的作用及信訪等重點(diǎn)領(lǐng)域的法制建設(shè)等，也明確了縣級(jí)國家機(jī)關(guān)在解決法條缺位問題中的政治地位及角色。

(三)縣級(jí)國家機(jī)關(guān)法治創(chuàng)制權(quán)的運(yùn)行過程就是解決法條缺位問題的過程

針對(duì)法條缺位現(xiàn)象，整合后的縣級(jí)國家機(jī)關(guān)的有關(guān)治理權(quán)能將包括縣級(jí)黨委具有的統(tǒng)籌決策權(quán)，推進(jìn)依法決策機(jī)制、促進(jìn)黨的政策和國家法律互聯(lián)互動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)；人大、政府、司法機(jī)關(guān)在地方治理中監(jiān)督憲法、法律實(shí)施以及制定、更改決定、命令的權(quán)能，人大議案提起、立法意見征詢等權(quán)能，政府的監(jiān)察權(quán)能，司法機(jī)關(guān)的司法建議權(quán)能等，以及相應(yīng)的縣級(jí)人大機(jī)關(guān)對(duì)法制工作、司法工作就法條缺位問題的反饋意見整理義務(wù)、立法或決定建議權(quán)、執(zhí)法檢查權(quán)，政府、司法機(jī)關(guān)就社會(huì)治理、法律實(shí)施中暴露出的法條缺位問題的收集義務(wù)、建議義務(wù)。這些機(jī)關(guān)在縣級(jí)社會(huì)治理中的創(chuàng)制權(quán)的運(yùn)行程序，可參照國務(wù)院《規(guī)章制定程序條例》，展開具體的規(guī)則、決議、決定、命令、決策、規(guī)劃、意見的創(chuàng)制過程。一是檢查和研究。通過人大執(zhí)法檢查、政府監(jiān)察和部門自行檢查、司法機(jī)關(guān)司法建議，提出具體的缺位法條，并由人大就社會(huì)治理方面的缺位事項(xiàng)、政府就行政管理方面的缺位事項(xiàng)組織研究，包括執(zhí)法目的的認(rèn)識(shí)、執(zhí)法裁量權(quán)運(yùn)用的幅度等。二是建議和立項(xiàng)。經(jīng)研究后，就完善法條提出建議，包括必要性、可行性、法律依據(jù)、擬提出的法條等，報(bào)請(qǐng)上級(jí)具有完整立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)列入修法工作計(jì)劃；同時(shí)，更及時(shí)有效的是，本級(jí)人大就本區(qū)域內(nèi)社會(huì)治理、政府就行政管理分別對(duì)解決法條缺位問題提出創(chuàng)制建議報(bào)請(qǐng)地方黨委常委會(huì)審核，提出上級(jí)修法完成前的替代性的規(guī)則、決議、決定、命令、決策、規(guī)劃、意見的創(chuàng)制工作，經(jīng)審核后列入兩機(jī)關(guān)的年度工作計(jì)劃。三是起草和提案。包括提出擬完善法條的創(chuàng)制建議草案，征求群眾、專家和有關(guān)執(zhí)法單位意見，開展具體協(xié)商，形成正式的提案。四是審查和論證。創(chuàng)制主體從法律效果、政治效果、社會(huì)效果、經(jīng)濟(jì)效果等角度，對(duì)創(chuàng)制建議提案組織綜合分析、全面評(píng)估。評(píng)估完成后，組織第三方開展論證，評(píng)價(jià)提案的必要性、可行性和科學(xué)性，整理論證意見，并將采納情況在相應(yīng)范圍公開。五是聽證、決定和公布。創(chuàng)制權(quán)的行使將影響不特定人的具體權(quán)利義務(wù)，必須組織社會(huì)聽證，以充分獲得信息、聽取利益主體意見，提高創(chuàng)制權(quán)行使效果。聽證環(huán)節(jié)結(jié)束后，由人大常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)議就各自牽頭形成的創(chuàng)制建議集體審議通過。重大的創(chuàng)制事項(xiàng)依法需要報(bào)請(qǐng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)或同級(jí)人大審批或?qū)徸h的，則按程序上報(bào)。通過后，將形成的規(guī)范性文件等創(chuàng)制意見通過政府公報(bào)、網(wǎng)站或當(dāng)?shù)貓?bào)刊向社會(huì)公布。

三、縣級(jí)法治創(chuàng)制權(quán)實(shí)施過程的要點(diǎn)

縣級(jí)國家機(jī)關(guān)法治創(chuàng)制權(quán)的運(yùn)行是法律、法規(guī)或規(guī)章具體化的過程，其運(yùn)行不僅會(huì)影響地方社會(huì)治理的效果，而且會(huì)影響法律、法規(guī)的實(shí)施以及公民的權(quán)利義務(wù)，其權(quán)利性質(zhì)、運(yùn)行控制必須予以更為深入地分析。

(一)縣級(jí)法治創(chuàng)制權(quán)的基本屬性

縣級(jí)法治創(chuàng)制權(quán)應(yīng)具備基本的職權(quán)性、公益性和主動(dòng)性；同時(shí)，其行使應(yīng)滿足合法性要求而具備相應(yīng)的條件和要素，包括主體合法、職權(quán)權(quán)限合法、內(nèi)容合法、適用上位法正確、符合法定程序等，從而具有明顯的綜合性、復(fù)合型、有限性、特定性和從屬性等特有秉性。綜合性，指其行使主體涉及黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)；復(fù)合性，指涉及抽象治理行為和具體治理行為；有限性，指包括一定的普遍性、規(guī)范性和強(qiáng)制性；特定性，指適用范圍對(duì)象的特定性；從屬性，指依授權(quán)、上位法才能行使該權(quán)能。行使結(jié)果當(dāng)然具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力。根據(jù)人權(quán)保障基本原則和司法權(quán)的終局作用，當(dāng)公民因法條缺位而難以救濟(jì)權(quán)利，社會(huì)治理部門因法條缺位而難以維護(hù)公民基本權(quán)利或難以解決法條缺位帶來的治理沖突、權(quán)利沖突時(shí)，可以通過該創(chuàng)制權(quán)，予以實(shí)體權(quán)利救濟(jì)。

(二)縣級(jí)法治創(chuàng)制權(quán)的基本保障

縣級(jí)法治創(chuàng)制權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)具備明確的運(yùn)行流程，確保法條缺位問題在各機(jī)關(guān)有機(jī)銜接，各機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)有機(jī)統(tǒng)一。一要建立法條缺位問題確認(rèn)機(jī)制。雖然各級(jí)機(jī)關(guān)、組織和公民個(gè)人都可以履行“維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施”的職責(zé)，但面對(duì)縣級(jí)法院的基層性、審級(jí)有限性，建議仍由地方人大就憲法法律的實(shí)施進(jìn)行確認(rèn)，再由黨委核準(zhǔn)。二要建立基本權(quán)利定期規(guī)范和宣教機(jī)制?！皺?quán)利的確切內(nèi)容決定于輿論的狀況和社會(huì)的結(jié)合形式。”*朱芒：《論行政規(guī)定的性質(zhì)——從行政規(guī)范體系角度的定位》，載《中國法學(xué)》2003年第1期。要因應(yīng)憲法法律修改，定期把有關(guān)公民基本權(quán)利的內(nèi)容與公民當(dāng)下日常生活動(dòng)態(tài)性地緊密融合；定期宣講公民基本義務(wù)，指引公民如何結(jié)合社會(huì)發(fā)展、觀念演變履行義務(wù)。這些憲法法律教育的過程，是培養(yǎng)良好法治文化的過程，也是保障縣級(jí)國家機(jī)關(guān)更好地行使創(chuàng)制權(quán)的重要渠道。三要建立健全公民行為的社會(huì)規(guī)制機(jī)制。法治建設(shè)尤其是憲法法律問題研究的社會(huì)學(xué)特征越來越突出。在社會(huì)學(xué)家看來，在每一個(gè)社會(huì)和社會(huì)的每一個(gè)階段，都存在為社會(huì)所一致同意的行為準(zhǔn)則?！皯T例規(guī)則往往比法律規(guī)則更為嚴(yán)格，而且，若有制裁，有效的制裁亦常常是社會(huì)制裁?！?英詹寧斯：《法與憲法》，第237頁，龔祥瑞、候建譯，三聯(lián)書店1997年版。這些準(zhǔn)則是對(duì)社會(huì)行為、地方慣例的提煉，具有較強(qiáng)的約束性。在法律實(shí)施過程中，適用了制裁的案件中，最終發(fā)揮作用的多是社會(huì)制裁，而不是表面的司法制裁。彌補(bǔ)法條缺位，必須借助社會(huì)整體性意見或價(jià)值觀，利用具體的社會(huì)行為準(zhǔn)則、傳統(tǒng)道德原則，這也是當(dāng)今強(qiáng)調(diào)法院裁判“案后答疑”工作的一個(gè)重要原因。

(三)縣級(jí)法治創(chuàng)制權(quán)的基本控制

“在社會(huì)的實(shí)質(zhì)性不平等狀況不能改變，而理想的對(duì)話條件又不具備的場(chǎng)合，言論自由的保障一般只能在有約束力的程序中尋找?！?季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，第48頁，中國政法大學(xué)出版社1999年版。正當(dāng)程序作為自然正義原則，不僅被視為憲法學(xué)原則，也被作為現(xiàn)代社會(huì)治理的核心制度。它要求社會(huì)治理程序設(shè)計(jì)以及依據(jù)該程序運(yùn)作的社會(huì)治理過程應(yīng)當(dāng)滿足以下原則：正當(dāng)性原則，即“自己不做自己的法官”；“說明理由”原則，即必須對(duì)相對(duì)人說明理由；“聽取陳述和申辯”原則，即每個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)力。根據(jù)這些原則，縣級(jí)國家機(jī)關(guān)行使法條缺位創(chuàng)制權(quán)時(shí)，必須遵循正當(dāng)?shù)姆沙绦?，包括事先告知?jiǎng)?chuàng)制相對(duì)人、向創(chuàng)制相對(duì)人說明行為的理由根據(jù)、聽取創(chuàng)制相對(duì)人的陳述和意見、為創(chuàng)制相對(duì)人及第三人提供救濟(jì)等，防止創(chuàng)制權(quán)的濫用，或者激化權(quán)利沖突、激化社會(huì)治理矛盾。為此，法條缺位創(chuàng)制權(quán)的行使主體，在和創(chuàng)制相對(duì)人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)予主動(dòng)回避或依申請(qǐng)回避；在處分創(chuàng)制相對(duì)人權(quán)利時(shí)，創(chuàng)制權(quán)表現(xiàn)形式、標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)公開，并盡量量化，使其具有可操作性和確定力；在可能損害相對(duì)人權(quán)利或不利于相對(duì)人時(shí)，應(yīng)及時(shí)通知有關(guān)相對(duì)人，使其明確權(quán)利可能會(huì)受到的約束，權(quán)利救濟(jì)的具體程序等；與創(chuàng)制相對(duì)人權(quán)利保護(hù)相沖突時(shí)，必須聽取相對(duì)人的陳述和申辯，甚至質(zhì)證、辯論，確保創(chuàng)制權(quán)行使的真實(shí)性、相關(guān)性和合法性。

【責(zé)任編輯：肖時(shí)花】

2016-06-13

D927

A

1000-5455(2016)06-0145-05

馬紅安，陜西安康人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士研究生。)