王曉娟,李　晶,陳金木，鄭國楠

(1.水利部發(fā)展研究中心,北京　100038； 2.中國水利經(jīng)濟研究會,北京　100053)

健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的思考

王曉娟1,李晶2,陳金木1，鄭國楠1

(1.水利部發(fā)展研究中心,北京100038； 2.中國水利經(jīng)濟研究會,北京100053)

摘要：水資源是自然資源的重要組成。界定了水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)涵及其與水權(quán)制度的關(guān)系,通過分析水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀與存在問題，以及借鑒其他自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)經(jīng)驗,提出了健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的思路和措施,并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：水資源；資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度; 水權(quán)制度; 資產(chǎn)管理體制

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。中共中央國務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》(以下簡稱《總體方案》)對健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度作出系統(tǒng)部署。十八屆五中全會提出加快形成有利于創(chuàng)新發(fā)展的產(chǎn)權(quán)制度,明確建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度。水資源是自然資源的重要組成部分,落實中央改革決策部署,需要按照自然價值和自然資本的理念,加強水資源資產(chǎn)管理,推動建立健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[1-5]。

1水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)涵及其與水權(quán)制度的關(guān)系

明確水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)涵,對于水資源資產(chǎn)管理的研究和實踐十分重要。但目前此方面研究成果較少。姜文來從水資源有價的角度提出了水資源資產(chǎn)價值相關(guān)理論和模型[6], 嚴立冬等從水資源生態(tài)資本的角度探討了水資源生態(tài)資本化運營的可行性[7]。這些研究雖然涉及了水資源資產(chǎn)的概念,但都沒有涉及水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的研究。為此,本文首先研究了水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)涵及其與水權(quán)制度的關(guān)系。

1.1內(nèi)涵

產(chǎn)權(quán),即財產(chǎn)權(quán),是經(jīng)濟所有制關(guān)系的法律表現(xiàn),包括所有權(quán)以及從所有權(quán)分離出來的使用權(quán)。所有權(quán)是所有人依法對自己財產(chǎn)所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。據(jù)此,水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是指對水資源占有、使用、收益、處分的權(quán)利,包括水資源所有權(quán)以及從所有權(quán)分離出來的水資源使用權(quán)。水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要組成,是確認、行使、保護、監(jiān)管水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的一系列規(guī)則。

水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度反映了水資源資產(chǎn)管理的要求。水資源資產(chǎn)管理是相對傳統(tǒng)的水資源管理而言的,是遵循水資源的特性和自然規(guī)律,按照水資源生產(chǎn)的實際,從水資源開發(fā)利用到生產(chǎn)和再生產(chǎn),按照經(jīng)濟規(guī)律進行的一種投入產(chǎn)出管理模式。二者存在以下區(qū)別:①資源管理以實物管理為核心,資產(chǎn)管理以價值管理為核心;②資源管理揭示水資源的使用價值,資產(chǎn)管理揭示水資源的經(jīng)濟價值;③資源管理強調(diào)資源的安全、可持續(xù)利用和公共利益的保障,資產(chǎn)管理的目標除了安全和可持續(xù)利用外,還關(guān)注資產(chǎn)的保值增值和所有權(quán)人權(quán)益的實現(xiàn);④資源管理側(cè)重于直接管理,主要運用行政手段,而資產(chǎn)管理側(cè)重于間接管理,須同時運用行政和市場兩種手段。

1.2與水權(quán)制度的關(guān)系

我國的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是從水權(quán)制度建設(shè)開始的。這就涉及水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度與水權(quán)制度的關(guān)系問題,這也是困擾理論界和實際管理部門的一個重要問題。筆者認為二者的關(guān)系可從以下三方面理解:

a. 二者的目標和主要內(nèi)容是一致的。水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度與水權(quán)制度都把水資源所有權(quán)和使用權(quán)作為制度建設(shè)的內(nèi)容,都把歸屬清晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格、監(jiān)管有效作為制度建設(shè)的重要目標。

b. 二者提出的背景和關(guān)注的重點不同。水權(quán)制度是在20世紀初,為解決一些地區(qū)的水資源供需矛盾,運用市場機制優(yōu)化配置水資源的背景下提出的,最初關(guān)注的重點是水資源使用權(quán)的配置、流轉(zhuǎn)和監(jiān)管,強調(diào)對水資源使用權(quán)權(quán)利的行使和保護。而水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是在中央高度重視生態(tài)文明制度建設(shè),要求健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的背景下提出的,除了強調(diào)更多發(fā)揮市場在資源配置中的作用和更好發(fā)揮政府作用外,還重點關(guān)注水資源所有權(quán)實現(xiàn)問題,強調(diào)要按照自然價值和自然資本的理念,將水資源作為資產(chǎn)進行管理,著力解決水資源資產(chǎn)所有者職責不到位、所有權(quán)邊界模糊、所有權(quán)人權(quán)益不落實等問題。

c. 水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度比水權(quán)制度內(nèi)容更豐富。水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度與水權(quán)制度相比,不但在理念上得到了提升,在內(nèi)容上也得到了擴充和豐富:既包括水資源使用權(quán)的配置、流轉(zhuǎn)和監(jiān)管等內(nèi)容,也要按照將水資源作為資產(chǎn)進行管理的要求,創(chuàng)新水資源所有權(quán)人的實現(xiàn)方式,保障所有權(quán)人權(quán)益。

由此可見,當前推進水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,需要在已有水權(quán)制度成果的基礎(chǔ)上進行繼承和創(chuàng)新;新形勢下推進水權(quán)制度建設(shè),也要按照健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的要求加以擴充和完善。

2水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀與存在的問題

2.1現(xiàn)狀

a. 與水資源所有權(quán)有關(guān)的制度。我國法律對水資源的所有權(quán)有原則規(guī)定,《憲法》《物權(quán)法》均規(guī)定水流屬于國家所有,即全民所有,《水法》進一步規(guī)定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”。同時,按照強化資源管理的思路,對國家所有水資源的配置和有償使用又作了具體規(guī)定。在配置方面,規(guī)定了水資源宏觀調(diào)配、水資源規(guī)劃、用水總量控制等制度;在有償使用方面,規(guī)定了水資源費征收和使用管理制度。

b. 與水資源使用權(quán)有關(guān)的制度。目前的法律法規(guī)設(shè)立了兩種水資源使用權(quán)及其取得方式:①取水權(quán)。《水法》規(guī)定“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人,應(yīng)當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定,向水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證,并繳納水資源費,取得取水權(quán)”,《取水許可和水資源費征收管理條例》(以下簡稱《取水條例》)基于取水許可管理的需要,對取水權(quán)的配置、行使、管理等作出了具體規(guī)定。②農(nóng)村集體經(jīng)濟組織用水權(quán)?！端ā芬?guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水,歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用”。

現(xiàn)行法規(guī)對水權(quán)交易和用途管制有一些規(guī)定。水權(quán)交易方面,《取水條例》第27條對取水權(quán)轉(zhuǎn)讓作出原則規(guī)定,并將交易對象限制于節(jié)約的水資源;《南水北調(diào)工程供用水管理條例》對南水北調(diào)省際水量轉(zhuǎn)讓作了原則規(guī)定。用途管制方面,現(xiàn)行法律法規(guī)雖未直接使用用途管制的表述,但對水資源規(guī)劃、用水總量控制、水資源論證、取水許可、水功能區(qū)管理等作了規(guī)定,這些內(nèi)容與用途管制直接相關(guān)。

2.2存在的問題

a. 水資源所有者和管理者沒有區(qū)分,中央和地方的所有權(quán)人職責不清,所有權(quán)人權(quán)益不夠落實。①尚未按照十八屆三中全會《決定》和生態(tài)文明制度建設(shè)的要求,區(qū)分水資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力。②沒有分清中央政府和地方政府行使水資源所有權(quán)的權(quán)利清單和空間范圍。③按照《取水條例》,工業(yè)企業(yè)等經(jīng)營性用水只需在使用環(huán)節(jié)繳納較低的水資源費,但在取水權(quán)取得環(huán)節(jié)是不需要付費的，屬于“無償取得、低價使用“，不符合《總體方案》“全面建立覆蓋各類全民所有自然資源資產(chǎn)的有償出讓制度，嚴禁無償或低價出讓”精神。

b. 水資源使用權(quán)歸屬不清，資產(chǎn)功能受限，市場機制未能發(fā)揮應(yīng)有作用。①現(xiàn)行法律沒有清晰界定各種終端用水戶的權(quán)利，確權(quán)登記制度不健全，水資源使用權(quán)歸屬不清晰。②使用權(quán)的權(quán)能不完整，按照《取水條例》向政府申請取水許可獲得的取水權(quán)，轉(zhuǎn)讓權(quán)利受限制，也不具備抵押、擔保、入股等其他資產(chǎn)功能。這與《總體方案》“除生態(tài)功能重要的以外，可推動所有權(quán)和使用權(quán)相分離，明確占有、使用、收益、處分等權(quán)力歸屬關(guān)系和權(quán)責，適度擴大使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔保、入股等權(quán)能”的精神不相符。③市場機制未能發(fā)揮對水資源配置的應(yīng)有作用，取水權(quán)配置完全通過行政手段，不符合十八屆三中全會《決定》“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”精神。上述問題之所以產(chǎn)生,從根本上看,是因為對水資源是按照資源管理而不是按照資產(chǎn)管理的理念進行制度設(shè)計,由此導(dǎo)致在水資源管理中,偏重實物管理,忽視價值管理;偏重使用權(quán)的監(jiān)管,忽視所有權(quán)的實現(xiàn);偏重行政權(quán)力的行使,忽視權(quán)利人權(quán)利的保護;偏重行政手段,忽視市場手段。

3其他自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的經(jīng)驗借鑒

改革開放以來,土地、礦產(chǎn)、森林等自然資源領(lǐng)域都在積極探索推進產(chǎn)權(quán)制度改革,目前土地使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、林權(quán)已經(jīng)在不同程度上實現(xiàn)了資產(chǎn)化管理。近年來,黨中央國務(wù)院還進一步推進排污權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、國有林權(quán)等領(lǐng)域的改革?？傮w上看,其他自然資源領(lǐng)域雖然在資產(chǎn)管理體制等方面也不健全,但已經(jīng)在落實所有權(quán)人權(quán)益、實現(xiàn)使用權(quán)資產(chǎn)功能、發(fā)揮市場機制作用等方面積累了不少經(jīng)驗,可供推進水資源資產(chǎn)管理、健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度借鑒。

a. 按照“有償取得、有償使用”的精神,推進水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。我國土地、礦產(chǎn)等自然資源的取得和使用大體上經(jīng)歷了3個階段:第一階段是在經(jīng)濟社會發(fā)展與自然資源開發(fā)利用矛盾很小的時期,自然資源開發(fā)利用處于放任狀態(tài),實行“無償取得、無償使用”;第二階段是在經(jīng)濟社會發(fā)展與自然資源開發(fā)利用矛盾較大時期,為了強化資源管理,實行“無償取得、有償使用”;第三階段是在經(jīng)濟社會發(fā)展與自然資源開發(fā)利用矛盾進一步加劇時期,開始重視資產(chǎn)管理,實行“有償取得、有償使用”。水資源當前正處于“無償取得、有償使用”的第二階段。伴隨著水資源供需矛盾的不斷加劇,水資源資產(chǎn)的價值將不斷提升,應(yīng)按照生態(tài)文明體制改革的精神,借鑒其他自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗,盡快進入“有償取得、有償使用”的第三階段。

b. 區(qū)別無償配置和有償出讓,對水資源使用權(quán)實行不同的權(quán)屬管理。土地、礦產(chǎn)等自然資源產(chǎn)權(quán)改革過程中,區(qū)分公益性和經(jīng)營性,按照權(quán)利取得的不同條件,確立了不同的權(quán)利內(nèi)容。例如城市建設(shè)用地實行有償出讓和無償劃撥兩種方式,對經(jīng)營性的建設(shè)用地,通過招拍掛等方式有償出讓的土地使用權(quán),資產(chǎn)功能得到發(fā)揮,在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟活動;而對公益性的建設(shè)用地,通過無償劃撥方式取得土地使用權(quán),資產(chǎn)功能受到限制,土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押,如果要轉(zhuǎn)讓、出租、抵押必須補交土地使用權(quán)出讓金。水資源資產(chǎn)也具有公益性和經(jīng)營性雙重屬性,在構(gòu)建水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度時,也有必要區(qū)分公益性用水和經(jīng)營性用水,采取無償配置和有償出讓兩種方式,實行不同的權(quán)屬管理。

c. 區(qū)分增量和存量,實行有差別的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革制度安排。土地、排污權(quán)等自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革過程中,注意區(qū)分增量和存量,實行“新人新辦法,老人老辦法”。以排污權(quán)為例,按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》,在實行排污權(quán)有償取得時,對于“增量”部分,即新建項目排污權(quán)和改建、擴建項目新增排污權(quán),原則上要以有償方式取得;對于“存量”部分,即現(xiàn)有排污單位已經(jīng)無償取得的排污權(quán),要考慮其承受能力、當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量改善要求,逐步實行有償取得。在推行水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度,實行政府有償出讓水資源使用權(quán)時,也要考慮當?shù)厮Y源條件、企業(yè)承受能力等,區(qū)分新增水資源使用權(quán)和現(xiàn)有水資源使用權(quán)逐步推進。

4健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的思路和措施

4.1基本思路

健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的基本思路是:按照建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的總體要求,遵循自然價值和自然資本的理念,結(jié)合水資源的資產(chǎn)特性,將水資源作為資產(chǎn)進行管理,圍繞水資源所有權(quán)制度和使用權(quán)制度,落實所有權(quán)人權(quán)益,保障使用權(quán)人權(quán)利,加強國家對水資源資產(chǎn)的監(jiān)管,充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用,構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責明確、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格、監(jiān)管有效的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重點是健全“兩個體系”。一是水資源所有權(quán)制度體系。堅持水資源資產(chǎn)的公有性質(zhì),通過明確水資源資產(chǎn)管理機構(gòu)及其權(quán)責,健全水資源資產(chǎn)管理體制,區(qū)分水資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力;通過合理劃分中央地方事權(quán)和監(jiān)管職責,探索建立分級行使所有權(quán)的體制;通過實行政府有償出讓水資源使用權(quán),進一步落實水資源所有權(quán)人權(quán)益。二是水資源使用權(quán)制度體系。通過水資源使用權(quán)確權(quán)登記,分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及使用量,建立健全用水權(quán)初始分配制度;通過開展多種形式的水權(quán)交易,發(fā)揮市場機制優(yōu)化配置水資源作用;通過加強水資源用途管制和水市場監(jiān)管,保障公益性用水,實現(xiàn)水資源使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)。具體的水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基本框架如圖1所示。

圖1　水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基本框架

4.2主要措施

4.2.1明確水資源資產(chǎn)管理機構(gòu)及其職責

健全水資源資產(chǎn)管理體制是健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)在要求?！犊傮w方案》提出“整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責,組建對全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機構(gòu)”。水資源是自然資源的重要組成部分,從遠期上看,將水資源資產(chǎn)納入自然資源資產(chǎn)進行統(tǒng)一管理是基本趨勢。但是,水資源具有明顯不同于其他自然資源的特性,包括可再生性、流動性、多功能性、重復(fù)利用性、利害雙重性等,而且我國水資源資產(chǎn)管理具有高度的復(fù)雜性和專業(yè)性,目前尚處于起步階段,從改革實際操作出發(fā),近期尚有必要按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》“有序推進國家自然資源資產(chǎn)管理體制改革”的精神,充分發(fā)揮水行政主管部門的管理優(yōu)勢,合理設(shè)計水資源資產(chǎn)管理體制改革方案。

4.2.2探索建立分級行使水資源所有權(quán)的體制

落實《總體方案》精神,需要實行由中央政府和地方政府分級代理行使水資源所有權(quán)職責的體制,實現(xiàn)效率和公平相統(tǒng)一。分清中央政府和地方政府行使所有權(quán)的權(quán)利清單和空間范圍。中央政府的所有權(quán)人職責是:主要對大江大河大湖和跨境河流直接行使所有權(quán)并收取水資源使用權(quán)出讓金,收取中央分成水資源費;分配區(qū)域用水總量控制指標、批準跨省江河水量分配方案等;制定水資源資產(chǎn)評估、用途管制、離任審計、責任追究等制度并組織實施。地方政府的所有權(quán)人職責是:對其他河流直接行使所有權(quán)并收取水資源使用權(quán)出讓金,收取地方分成水資源費;具體實施水資源資產(chǎn)評估、用途管制、離任審計、責任追究等制度。

4.2.3探索實行政府有償出讓水資源使用權(quán)

探索實行政府有償出讓水資源使用權(quán)是落實水資源所有權(quán)人權(quán)益的必然要求,其核心是按照自然價值和自然資本的理念,形成反映水資源稀缺程度的價格體系。

探索實行政府有償出讓水資源使用權(quán)應(yīng)當區(qū)分公益性和非公益性分類處理。由于水資源具有典型的公益性,居民生活、農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水事關(guān)百姓生存、糧食安全、生態(tài)安全,應(yīng)給予基本保障,現(xiàn)階段主要限于工業(yè)企業(yè)等非公益性用水,生活、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等公益性用水仍然應(yīng)當按照《取水條例》的規(guī)定取得。探索實行政府有償出讓新增取水權(quán)涉及水資源管理體制的重要變革,不能一蹴而就,需要選擇具備條件的試點地區(qū)積極探索,分類實施，逐步推進[11]。

4.2.4開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記

按照十八屆五中全會提出“建立用水權(quán)初始分配制度”的要求,對工業(yè)企業(yè)等自備水源取用水戶、灌區(qū)內(nèi)用水戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員等終端用水戶的水資源使用權(quán)進行確權(quán)登記,明確權(quán)利歸屬與內(nèi)容[8]。

4.2.5推行水資源使用權(quán)(水權(quán))交易

探索開展地區(qū)間、流域間、流域上下游、行業(yè)間、用水戶間等水權(quán)交易方式。研究制定水權(quán)交易管理辦法,明確可交易水權(quán)的范圍和類型、交易主體和期限、交易價格形成機制、交易平臺運作規(guī)則等。開展水權(quán)交易平臺建設(shè)[9]。

4.2.6加強水資源用途管制和水市場監(jiān)管

一是加強水資源用途管制。在水資源使用權(quán)確權(quán)和交易過程中,要區(qū)分生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、生態(tài)等用水類型,明確水資源使用用途。審批機關(guān)在辦理水資源使用權(quán)變更等手續(xù)時,應(yīng)當對用途變更進行嚴格審核,防止農(nóng)業(yè)、生態(tài)或居民生活用水被擠占。二是強化水市場監(jiān)管。逐步建立水市場準入規(guī)則,加強對可交易水權(quán)、交易方式、交易價格、交易用途等監(jiān)管,建立水權(quán)交易第三方和生態(tài)環(huán)境影響評估及補償機制。

5有關(guān)建議

a. 開展水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)相關(guān)法規(guī)建設(shè)。按照十八屆四中全會“立法和改革決策相銜接”的要求,開展法規(guī)建設(shè)。一是適時啟動修改《水法》,堅持資源公有、物權(quán)法定,在法律層面上構(gòu)建水資源所有權(quán)和使用權(quán)制度體系,健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。二是啟動修訂《取水條例》,實行政府有償出讓水資源使用權(quán),完善水資源使用權(quán)的資產(chǎn)功能,落實所有權(quán)人權(quán)益。三是研究制定《水權(quán)交易管理辦法》,明確可交易水權(quán)的范圍和類型、交易主體、程序和期限、交易價格形成機制、交易平臺運作規(guī)則等[10]。

b. 推動國務(wù)院出臺水權(quán)試點指導(dǎo)意見。當前開展的水權(quán)試點工作是探索建立健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要抓手。考慮到探索實行政府有償出讓水資源使用權(quán)等需要突破現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定,按照“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的精神,需要推動國務(wù)院出臺《關(guān)于推進水資源確權(quán)和水權(quán)交易試點工作的指導(dǎo)意見》,為試點地區(qū)提供授權(quán)。

c. 在水利系統(tǒng)和全社會形成水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的共識。目前對水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度與水權(quán)制度的關(guān)系、水資源所有權(quán)的實現(xiàn)方式和路徑等問題認識還不一致,有必要進一步統(tǒng)一思想,凝聚共識。還要加強宣傳,增進各界對健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度重要性的認識,提高社會參與度。

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Case studies of water right trading in some typical regions/LIU Feng, et al (Comprehensive Development and Management Center of the Ministry of Water Resources of P. R. China, Beijing 100053, China)

Abstract:To implement the issues of constructing and utilizing water market and raising allocation efficiency and effectiveness of water resources by the Central Committee of CPC and the State Council of China and to promote the construction of water right system in China, the practices of constructing water right markets in Ningxia Hui Autonomous Region,Inner Mongolia Autonomous Region and Guangdong Province are investigated. The paths, modes and experience of constructing water right trading systems in various regions of China are summarized. Through quantitative methods of field survey, talks and information collection, 3 case studies are analyzed to determine the active function of water right trading system in raising utilization efficiency of water resources and widening financing ways for water conservancy facilities. The exiting problems in some provinces are put forward: overemphasis of governmentfunction, imperfect pricing mechanism, deficient social participation and short supervision capability of water resources. Some policy suggestions are proposed: improvement of water right trading system, establishment of price formation mechanism, construction of multi-level trading platform and formulation of effective supervision system. China is a country with more people and less water, free and cheap to use water resources, low utilization efficiency and effectiveness of water, severe water waste andpollution.Accordingly, the contradiction between supply and demand of water resources has become a major bottleneck in China's economic and social development.In order to solve the contradiction between water supply and demand, the water price reform must be sped up, and the decisive role of the market in the allocation of water resources should be given full play.Through the implementation of water metering and progressive rate system, the incentive and restraint mechanisms in the management, water supply, water use and drainage are established to strengthen people's water-saving motivationand to improve the utilizationefficiency and effectiveness of water resources. Water is an important part of natural resources. The connotation of property right system of water and its relationship with water right system are defined. Several means and measures for improving the property right system of water resources are put forward by analyzing the current situations and problems of property right system of water resources and combining the construction experience of property right system of other natural resources, and the relevant suggestions are also proposed.

Key words:water right trading; institutional construction; Ningxia Hui Autonomous Region; Inner Mongolia Autonomous Region; Guangdong Province water price reform; economic analysis; water resource management water resource; property right system; water right system;management system

Economic analysis of solvingproblem of water price reform/WANG Zhi (Department of Policy, Law and Regulation of the Ministry of Water Resources of P. R. China, Beijing 100053, China)

Considerations about improving property right system of water resources/WANG Xiaojuan, et al (Development Research Center of the Ministry of Water Resources of P. R. China, Beijing 100038, China)

(收稿日期：2015-12-16編輯：陳玉國)

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)01-0019-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.006

作者簡介：王曉娟(1964—),女,遼寧朝陽人,研究員,主要從事水利法制政策研究。E-mail: wxj@waterinfo.com.cn