賈方舟

(中國人民公安大學法學院，北京　100038)

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論公安執(zhí)法行為之界定與規(guī)范化建設

賈方舟

(中國人民公安大學法學院，北京100038)

[摘要]完善執(zhí)法權力運行機制作為公安改革的七大任務之一，在基層公安工作中占據執(zhí)牛耳之地位。但是實踐中對公安執(zhí)法行為的界定并不清晰，尤其是個人行為和公務行為、行政管理行為和刑事偵查行為的區(qū)分爭議較大。通過系統(tǒng)的規(guī)范化建設，公安執(zhí)法行為必將立足于真正的人權保障與社會正義。

[關鍵詞]公安執(zhí)法行為；界定；人權保障；規(guī)范化建設

一、公安執(zhí)法行為之概述

2015年是深化公安改革的攻關之年，亦是全面享受改革成果的收獲之年。完善執(zhí)法權力運行機制作為公安改革的七大任務之一，自然占據著舉足輕重的地位。公安執(zhí)法行為之規(guī)范與否，不僅代表著公安機關的執(zhí)法水平，同時亦彰顯著中國特色社會主義法治建設之推進程度。公安執(zhí)法行為一般認為是指公安機關以憲法與法律為準繩，代表國家從事的行政執(zhí)法行為和刑事司法行為。公安執(zhí)法行為區(qū)別于其他國家機關的公權作為具有自身的特點。

首先，公安執(zhí)法行為具有專屬性。顧名思義，公安執(zhí)法行為是由我國各級公安機關實施的行為，其行為主體上至國家公安部，下至各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，共計五層主體。其行為之責任制為首長負責制，在任行政長官對具體執(zhí)法行為事前監(jiān)督并事后負責。其次，公安執(zhí)法行為存在普遍性。由于行政與司法作為公安機關的兩大職能，公安執(zhí)法行為必然是貫穿行政執(zhí)法和刑事司法兩大范疇的。所以，公安執(zhí)法行為必然具有普遍性，一方面依法維護國家秩序，履行其行政職能，另一方面，依法偵辦刑事案件，踐諾其司法職能。另外，公安執(zhí)法行為還要求法律性。公安執(zhí)法行為應在憲法和法律的框架內實施，嚴格遵循憲法和法律的規(guī)則與原則。憲法和法律已經確定的職責，公安必須依法執(zhí)行。憲法和法律沒有賦予之權力，公安機關亦不能僭越法界線行使。明確公安執(zhí)法行為的基本原則，通過法律規(guī)范調整公安執(zhí)法機關的行為，有利于統(tǒng)帥各級公安干警執(zhí)法思想，亦有助于規(guī)范各類執(zhí)法行為。

二、公安執(zhí)法行為之區(qū)分

公安執(zhí)法行為從本質上來看是一種公權力的行使，既然是代表國家行使權力那就區(qū)別于一般權利的享有，進而區(qū)別于公務人員的個人行為。各級行政機關的具體行政行為歸根結底都是由個體的公務員來施行的，而公務員本身是具有雙重角色的。一方面，其作為國家公權力機關的工作人員，從事著各類公安執(zhí)法行為。另一方面，其作為人這一個體，又必然實施普通公民不可避免的個人行為。因此，公安執(zhí)法行為必然區(qū)別普通公民之個人行為。

針對公安執(zhí)法行為與個人行為之間的劃分準則，學界一直存有爭議。行為的主體、場所、名義、依據職權、涉事性質等等都被認定為判斷依據。其中，公務人員行為所依據的職權和其行為所針對的事項普遍認為是最重要的兩項標準。公安執(zhí)法行為的依據應當是我國相關行政和刑事法律法規(guī)以及《人民警察法》的相關規(guī)定，其所針對的事項應當是法律法規(guī)所明確規(guī)定的職責范圍內的具體案件。同時，《人民警察法》第19條所規(guī)定的公安在非工作時間針對突發(fā)狀況的應急處置權亦要求一定程度上對公安執(zhí)法行為做廣義理解。例如一交警王某在下班時間買菜的過程中接到好友李某電話，告知其10天前司機張某駕駛機動車撞傷李某，該肇事車輛就停在菜市場周邊。王某立即前往查看問詢，出示警官證后依法扣押肇事車輛。此案中，雖然交警王某是在非工作時間并且是借好友李某之托，但是其行為程序和實體均合法并且交通事故本就是其職責范圍內的具體案件而王某的行為理應認定為公安執(zhí)法行為。相反，如果王某在上班時間正常接處警處理一件交通肇事案件，抵達現場后發(fā)現被害人是好友李某，遂與其發(fā)生口角，進而大打出手，至肇事司機張某輕傷。此時，王某的行為雖然發(fā)生在工作時間并且身著警服，但是王某的故意傷害行為明顯不是以警察身份而是以被害人親友的身份施行的，故理應為個人行為。

前文已經提及，行政與司法是公安機關的兩大職能，不難發(fā)現公安執(zhí)法行為亦可劃分為行政管理行為與刑事偵查行為。從法理上進行分析，該劃分是沒有任何問題的，但是在公安實務中卻經常會出現混淆二者的情況。一方面，大多違法犯罪行為具有突發(fā)性。該突發(fā)性的存在決定了一旦發(fā)生違法犯罪行為，為了防止危害擴大化以及及時控制嫌疑人，公安機關必須在第一時間作出反應，如此一來行政行為與司法行為就會出現串并的現象。另一方面，法律法規(guī)規(guī)定的公安機關所行使的某些國家職權具有重疊性。例如，《人民警察法》規(guī)定警察使用武器、警械既可以存在于行政管理活動中(如：大型群體活動的安保工作)，也可以存在于刑事偵查活動中(如：刑事偵查中針對犯罪嫌疑人的逮捕行為)。如此一來，行政管理行為與刑事偵查行為的界域經常難以限定，以致出現職權不清的結果。

筆者認為，對二者的區(qū)分還是可以嘗試從以下三個角度入手。首先，公安執(zhí)法行為應立足于程序中認定。單一的行為只是完整的程序鏈條中的一部分，出現重合自然是再正常不過的。但是，如果將其置于整個程序中去認定，尤其是結合相同主體后續(xù)實施的相關行為來確定究竟是行政還是司法程序，進而確定公安執(zhí)法行為的性質。其次，根據行為所依據的法律法規(guī)認定。同樣的拘留行為，其行為依據是《治安管理處罰法》還是《刑事訴訟法》決定了該行為應當被認定為行政管理行為還是刑事偵查行為。另外，公安機關所使用的相關強制措施亦決定了公安執(zhí)法行為的定性。行政管理行為的強制措施規(guī)定在《行政處罰法》類法律法規(guī)中，強制戒毒、行政拘留具有代表性而5種刑事強制措施更無須贅述。當然，在違法犯罪案件的偵查階段，伴隨偵查程度的逐步深入，亦存在案件性質于行政案件與刑事案件轉變的可能，故而行政管理行為與刑事偵查行為的定位亦并非絕對。

三、公安執(zhí)法行為與人權保障理念

近年來，我國的公安執(zhí)法實踐中出現了一些一直為群眾所詬病的問題。此類矛盾的出現，給公安執(zhí)法的信度和法治建設的權威帶來極大之負面影響。尤其是聶樹斌案、杜培武案等嚴重損害人權的司法案件的曝光，在國內和國際社會上產生極其惡劣影響。歷史上，公安案件曾經排在行政訴訟各類別案件中的第一位。1996年，公安案件的年案件數抵達頂峰，約為1.5萬件。之后，年案件數成逐年遞減之勢，目前穩(wěn)定在1萬件左右。公安案件占各類行政訴訟案件的比例亦從87年的45%逐年降低，目前穩(wěn)定在8%左右。(見下圖)

雖然公安機關的執(zhí)法水平整體上有所提高，但是不能忽視的是大量的公安執(zhí)法行政訴訟案件暴露了目前仍然存在不少侵犯人權的公安執(zhí)法行為。立足于公安執(zhí)法行為，樹立人權保障之法律思維迫在眉睫。人權保障的法律思維既不是假大空的口號，更不是形而上學的高深理論。人權作為人之為人一項最根本性的權利，應當為各項公權力所保護，公安機關作為國家暴力機器更是不可逾越。一方面，人權保障中的人權必須是具體的，必須是我國憲法和法律明文規(guī)定的。這里的人權不是學者的一家之言，也不是其他國家曾經或現行的實踐，而是我國法律條文中劃定的范圍。對于超出范圍的所謂的“人權”與“大家言論”，公安機關應當有這份勇氣和魄力依法矯正。另一方面，針對確定的人權，公安機關應當采用法律的手段去保障。既要彰顯實體之合法，更要彰顯程序之合法。尤其要避免公安機關過于激進，一味追求實體公正，在證據收集等方面出現程序瑕疵，最終造成不可逆的人權侵害。人權保障的法律思維一言以概之就是用法律來周延人權并將法律作為人權保障的工具。

如何貫徹人權保障中的法律思維，筆者認為公安機關應當著重從以下兩個角度入手。一方面，作為母法的憲法已經從面的層級上概括了何為人權，但是具體落到公安領域這一點上就略顯粗糙。故而，應當在警察法等相關法律中強化人權保障的觀念，并制定公安執(zhí)法工作中具有公安特色的實施細則，做到干警有法可依。另一方面，擢升公安執(zhí)法行為之法學水平。任何一項國家權力的操作主體都是單一的個體。因此，公安民警的法律意識與法律知識二者缺一不可，對法律心懷信仰與敬畏的執(zhí)法者，才能夠耐心的運用過硬的法律知識與技能維護國家秩序、匡扶社會正義。

四、公安執(zhí)法行為之規(guī)范化構建

立足于公安實踐，人權保障的基本原則迫切要求公安執(zhí)法行為的規(guī)范化，公安改革亟待推進公安執(zhí)法行為的規(guī)范化。完善執(zhí)法權力運行機制作為今年公安改革的七大任務之一，公安執(zhí)法行為的規(guī)范化建設面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。各地公安機關執(zhí)法規(guī)章不健全、執(zhí)法理念落后、執(zhí)法程序混亂等問題突出。雖然有諸多難題亟待解決，但是公安執(zhí)法行為的規(guī)范化建設卻是一項功在當代利在千秋的偉大事業(yè)。一方面，公安執(zhí)法行為之規(guī)范化建設由主客觀條件所決定?？陀^上，公安機關的部門職責和辦案要求決定了公安執(zhí)法行為的規(guī)范化。公安執(zhí)法行為的規(guī)范化建設作為公安工作“三項建設”的重中之重是貫穿各級公安工作的主旋律，亦是公安“三基”工程落實的先行條件。孟建柱同志曾強調，“加強執(zhí)法管理，全面提升公安機關的執(zhí)法公信力?！绷硪环矫妫瑥V大人民群眾之主觀要求亦決定了公安執(zhí)法行為之規(guī)范化。絕大多數人民群眾渴望的穩(wěn)定祥和的社會環(huán)境，社會的穩(wěn)定所依靠的不是人治，不只是法制，而是一個動態(tài)的法治建設，公安機關作為重要的執(zhí)法者，其執(zhí)法規(guī)范化的建設應該說在整個法治建設中起到舉足輕重的作用。故而，基于群眾之主觀愿望，公安執(zhí)法行為規(guī)范化建設是解決棘手社會問題的必由之路。

鑒于公安執(zhí)法行為之規(guī)范化建設在基層公安工作中的執(zhí)牛耳地位，筆者建議從以下三個方面加強規(guī)范化建設。首先，落實公安執(zhí)法行為之軌范化。眾所周知，我國橫向縱向發(fā)展極不平衡，這點導致了目前各地區(qū)公安工作標準差別較大。作為首長負責制的國家機關，這種差異性為政策落實以及各地區(qū)工作交流都提出了不小挑戰(zhàn)。統(tǒng)一的軌范建設勢在必行。具體來說，從統(tǒng)一的執(zhí)法標準到一致的執(zhí)法程序，從兼容的筆錄系統(tǒng)到通用的信息化數字平臺，公安執(zhí)法的軌范構建是一項浩瀚的工程。其次，提高公安執(zhí)法能力。公安事業(yè)從業(yè)者作為廣義上法律職業(yè)共同體之一，具有較強的專業(yè)性。公安執(zhí)法工作的正常開展不僅要求工作人員具有專業(yè)的法律意識和法律知識，而且要求在公安機關內部構建一套區(qū)分層次、區(qū)分警種、區(qū)分崗位的專業(yè)體系。近些年，協(xié)輔警作為一份新興職業(yè)，其客觀上所握有的權能一直頗具爭議。協(xié)輔警的職權如何劃分，其警種與專業(yè)化是否需要明確，這都是公安執(zhí)法中無法回避的問題。加強公安執(zhí)法隊伍的培訓力度，在統(tǒng)一的入警培訓基礎上，著重強調專業(yè)培訓，力求涉獵廣、專業(yè)精。另外，完善公安執(zhí)法監(jiān)督和救濟。公安機關作為國家暴力機關，其權力理應被關在籠子里而規(guī)范化的公安執(zhí)法行為必然是多方權力制衡之結果。公安機關的權力涉及相對人的人身和財產權利，所以事前與事中的“大監(jiān)督”格局是不可避免的。系統(tǒng)內公安機關的法制、監(jiān)察、紀檢部門應鞏固對公安執(zhí)法行為之督導，系統(tǒng)外檢察、人大以及群眾通力配合，以實現監(jiān)管之實時化。法律的生命力在于救濟，沒有無救濟的權利。完善公安執(zhí)法之救濟途徑，特別是加強行政領域的訴訟制度建設，放開受案范圍以接受針對抽象行政行為的訴訟案件。力求徹底打擊身披規(guī)范性文件外衣的具體公安執(zhí)法行為，節(jié)約司法資源，維護社會正義。

參考文獻

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[責任編輯：張昌林]

Definition and Standardization Construction of the Public Security Law Enforcement Behavior

JIA Fang-zhou

(College of Law,Peoples Public Security University of China，Beijing 100038,China)

Abstract:We will improve the mechanism of law enforcement power operation as one of the seven tasks of public security reform, ranking of the best player in the grass-roots public security work.But the practice of public security law enforcement action definition is not clear.Especially the distinction between the individual behavior and public behavior and the one between the administrative behavior and criminal investigation behavior are controversial.Through the standardization of the system construction, the public security law enforcement activities will be based on the real human rights and social justice.

Key words:The public security law enforcement behavior;Definition;Human rights protection;Standardization construction

[中圖分類號]D911

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-7077(2016)01-0111-04

[作者簡介]賈方舟(1990-)，男，山東棗莊人，中國人民公安大學法學院2013級研究生，主要從事憲法學與行政法學研究。

[收稿日期]2015-11-29